史浩達

【摘要】本文在前人研究的基礎(chǔ)上對勞動保障監(jiān)察的基本內(nèi)涵與意義進行了系統(tǒng)性的闡述，并針對當前我國法律保障監(jiān)察體系中存在的主要問題提出了合理化的解決策略，旨在進一步完善我國的立法、執(zhí)法和監(jiān)察制度，維護人民的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】法律；勞動保障；監(jiān)察體系；問題；研究

一、引言

自改革開放以來，在國家相關(guān)政策的大力扶持下我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展取得了令世界矚目的成就，一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，同時勞動市場關(guān)系也逐漸向多元化的方向發(fā)展，勞資雙方的關(guān)系變得更加復(fù)雜。自1993年以來我國逐步建立起了勞動保障監(jiān)察體系，在研究勞資市場關(guān)系、保障勞動部門實踐工作的基礎(chǔ)上經(jīng)過不斷地努力逐漸建立起了一套完整的勞動保障監(jiān)察體系，勞動保障監(jiān)察成為國家調(diào)整和干預(yù)勞動關(guān)系、維護勞動者合法權(quán)益的重要手段，對于促進國民經(jīng)濟的平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。但是在勞資關(guān)系日益復(fù)雜化的今天，經(jīng)濟市場立法不健全以及監(jiān)督不到位的問題進一步凸顯，近年來各地區(qū)出現(xiàn)了一些令全社會矚目的熱點事件，如山西、黑龍江等地的違法挖煤發(fā)生事故而受害者得不到應(yīng)有的賠償，以及焦點訪談曝光的四川農(nóng)民張志強的討薪之路，這些問題都在一定程度上表明我國當今的勞動保障監(jiān)察體質(zhì)中還存在諸多不完善之處，這也是國家相關(guān)部門今后工作的焦點所在。

二、勞動保障監(jiān)察的基本概念和主要特點

1、勞動保障監(jiān)察的基本概念

自1993年我國確定勞保障監(jiān)察制度以來，通過不斷地市場調(diào)研、加強法制建設(shè)、促進人才隊伍培養(yǎng)等多種手段使得勞動保障監(jiān)察體系日臻完善，在規(guī)范勞資雙方的合法行為、維護正常的社會秩序方面發(fā)揮著積極的作用。1995年《勞動法》的頒布標志著我國勞動保障監(jiān)察體系的建設(shè)邁入了一個新的階段，進一步明確了勞資雙方的社會職能，改善了勞動關(guān)系，規(guī)范了市場秩序?！秳趧颖Ｕ媳O(jiān)察條例》于2004年頒布，標志著我國勞動保障市場監(jiān)察體制逐步走向成熟，其在原來的基礎(chǔ)上進一步規(guī)范了勞動保障管理體系的基本屬性、重要職能以及法律約束力，是對我國監(jiān)察法律監(jiān)察體制的進一步完善與發(fā)展。因此法律保障監(jiān)察可以初步定義為：法律規(guī)定的國家專門行政機關(guān)，也就是勞動保障監(jiān)察管理機構(gòu)依據(jù)法律監(jiān)察用人單位遵守勞動法律法規(guī)情況，在國家相關(guān)法律執(zhí)行部門的配合下維護市場經(jīng)濟秩序，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為予以及時糾正，并給予一定的行政或刑事處罰，同時對其他單位和個人也起到一定的警示作用。因此可以看出，勞動保障監(jiān)察制度對于正常經(jīng)濟市場的維護、弱勢群體的合法權(quán)益保障以及法律法規(guī)的兼具貫徹具有重要的現(xiàn)實意義。

2、勞動保障監(jiān)察的職能特點

總結(jié)來說，勞動保障監(jiān)察具有以下幾種職能特點：

（1）法定刑。勞動保障監(jiān)察是在國家相關(guān)法律體系保障下進行的，是一項行政執(zhí)法行為，一切的行政執(zhí)法行為都必須以法律條文作為依托。從內(nèi)容上來看，法律體系規(guī)定了勞動保障監(jiān)察的主體、方法、范圍、內(nèi)容、措施和程序，所有的保障監(jiān)察之內(nèi)的行為都具有法律屬性。因此可以說法定性是勞動保障檢查的根本屬性。

（2）行政性。勞動保障監(jiān)察是一項隸屬于行政部門的監(jiān)督行為，受國家行政部門的監(jiān)督和約束，表現(xiàn)在勞動保障監(jiān)察部門對用人單位的違法行為依法進行處理和做出行政決議，若勞資雙方對該決議存在疑問或不服從該決議判罰，可以向更高一級的國家機關(guān)提起行政訴訟和行政復(fù)議。

（3）強制性。強制性也是勞動保障檢查的基本屬性之一。由于法制性是勞動保障檢查的根本屬性，而法治帶有強烈的強制性色彩，被執(zhí)行群體或個人需要無條件服從國家相關(guān)行政和執(zhí)法部門的判罰規(guī)定，不得抵觸、拒絕和逃避，一旦出現(xiàn)上述行為國家行政機關(guān)可以申請法院進行強制實施，保證勞動保障監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性和公信力。

（4）普遍性。普遍性是指國家勞動保障監(jiān)察機關(guān)的保障和監(jiān)察對象十分廣泛，除了極少數(shù)的機關(guān)和個人外所有的單位和個人都必須接受國家保障監(jiān)察部門的監(jiān)察和監(jiān)督，對于經(jīng)過嚴密的調(diào)查取證并形成定論后的相關(guān)決議這些單位和個人必須無條件無從，不得抗拒和逃避。

三、我國勞動保障監(jiān)察管理體系中存在的主要問題

1、勞動保障法立法不完善

我國勞動保障監(jiān)察體系中暴露出的首要問題就是勞動保障法立法不完善，與其他相關(guān)法律的銜接不和諧，法律條文的執(zhí)行力度不夠。一方面一些與勞動者息息相關(guān)的集體合同法、社會保障法等沒有出臺，當勞動者的合法權(quán)益受到侵害時沒有一套完備的法律保障體系作為保障，致使一些違法亂紀的單位和個人得不到應(yīng)有的懲處，社會經(jīng)濟秩序的正常發(fā)展受到了威脅，不利于我國國民經(jīng)濟的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，一些法律條文的原則性強、具體性差，缺乏行之有效的監(jiān)督管理體系，很多執(zhí)法行為沒有落實到實處，以至于各種各樣的地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件層出不窮，透明性差。再者，一些勞動行政立法在傳統(tǒng)上也體現(xiàn)出“重實體、輕程序、重國家機關(guān)”的權(quán)利傾向，民眾的參與熱情不高，執(zhí)行力度不夠，執(zhí)法透明性也有待加強，這些都是阻礙我國勞動保障監(jiān)察體系進一步發(fā)展的重要問題。

2、不同法律法規(guī)在內(nèi)容上相互沖突

首先，我國勞動保障系統(tǒng)對于勞動保障監(jiān)察對象的規(guī)定存在不一致的現(xiàn)象。如2004年頒發(fā)的《勞動保障監(jiān)察條例》確定了三種勞動保障監(jiān)察對象，一是勞動者；二是用人單位，包括以盈利為目的的團體或組織，以及與個人簽訂勞動就業(yè)和保障合同的國家機關(guān)、事業(yè)單位等；三是中介單位或個人，如工作中介單位、保險經(jīng)辦機構(gòu)等。但是2008年頒布的《勞動法》僅僅將用人單位納入監(jiān)察范圍。另外一些地方性的勞動保障法律條文也在確定監(jiān)察對象上存在不確定的問題。這種監(jiān)察對象的不一致直接導(dǎo)致在執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)重大偏差，很可能出現(xiàn)職權(quán)分配不明、監(jiān)察范圍重疊甚至遺漏了監(jiān)察對象的現(xiàn)象，給一些不法分子以可乘之機。其次，勞動保障監(jiān)察與勞動爭議仲裁的內(nèi)容界定不清?！秳趧臃ā芬?guī)定了兩套勞動保障執(zhí)法體系：一是以勞動爭議的調(diào)節(jié)、仲裁為主的勞動爭議處理制度；一套是以勞動保障監(jiān)察為核心的勞動監(jiān)察監(jiān)察制度?！秳趧臃ā冯m然規(guī)定了這兩套制度，但是對于如何具體執(zhí)行這兩套制度則沒有給出一個明確的解釋。隨后國家立法機關(guān)針對這一問題出出臺了一系列的解釋文件，但是從實踐情況來看，是職責(zé)交叉、各行其是。這種規(guī)章制度直接導(dǎo)致勞動保障監(jiān)察與勞動爭議仲裁的部分重疊，很有可能導(dǎo)致執(zhí)行雙方互相推諉，不辦實事。最后，各地在勞動保障監(jiān)察性質(zhì)的認識方面存在見解不一的情況，導(dǎo)致勞動保障監(jiān)察的內(nèi)容制定上也不盡相同，給勞動保障監(jiān)察的實際工作中帶來巨大的難題，如一些跨地區(qū)、跨省份的勞動保障監(jiān)察行為由于各地區(qū)的保障監(jiān)察體系存在差異而導(dǎo)致保障監(jiān)察工作舉步維艱，收效甚微。

3、勞動保障監(jiān)察人員的素質(zhì)不高，能力不強

勞動保障監(jiān)察體系的高效運行需要一支專業(yè)程度高、綜合能力強、責(zé)任心強的勞動保障監(jiān)察隊伍作為依托。勞動保障監(jiān)察是一項復(fù)雜的、專業(yè)性很強的工作，需要工作人員熟練掌握包括勞動法、經(jīng)濟法、勞動資源管理、社會保障等在內(nèi)的專業(yè)知識，并可以根據(jù)實際問題熟練應(yīng)用這些知識，達到解決實際問題、保障人民合法權(quán)益的目的。但是從現(xiàn)實情況來看，很多勞動保障監(jiān)察部門的工作人員普遍存在文化素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)較低，綜合能力不強，不能勝任勞動保障監(jiān)察工作需要的情況，這些在一定程度上影響了相應(yīng)機關(guān)的辦事效率，長此以往不利于我國勞動保障監(jiān)察系統(tǒng)的長久發(fā)展。

四、解決我國勞動保障監(jiān)察體系中實際問題的關(guān)鍵策略

1、提高勞動保障法律法規(guī)的立法質(zhì)量，提升執(zhí)行力

高效的勞動保障監(jiān)察體系的建立和運行離不開一套完善的勞動保障法律體系。隨著《勞動合同法》、《勞動保障監(jiān)察體系》以及《社會保障法》等一系列的法律法規(guī)條文的相繼出臺，勞動保障監(jiān)察中無法可依的局面正在被逐漸扭轉(zhuǎn)。國家相應(yīng)的立法機關(guān)和各地區(qū)立法部門應(yīng)該立足于我國各地區(qū)的勞動保障監(jiān)察體系發(fā)展現(xiàn)狀著重加快“立法”盲區(qū)的立法進程，同時根據(jù)實踐需要及時對法律法規(guī)中不恰當?shù)牡胤竭M行修正與調(diào)整。如對于勞動保障監(jiān)察和勞動仲裁在受案范圍上的重合問題應(yīng)該對相應(yīng)的立法內(nèi)容進行修改，縮小勞動監(jiān)察受案范圍，將公共權(quán)力從社會保險、勞動合同以及拖欠工資等可以通過司法手段加以解決的經(jīng)濟問題中撤回，使這些問題逐漸恢復(fù)到司法范疇。另外為了提升相關(guān)保障法律法規(guī)的執(zhí)行力和政府部門的公信力，必須加逐步完善法律保障和監(jiān)督管理體系，加大對違反基準法、損壞勞動者合法權(quán)益的行為的打擊力度，已達到警示作用。

2、進一步明確勞動保障監(jiān)察的范圍與對象

首先，在立法環(huán)節(jié)上國家立法機關(guān)要明確勞動保障監(jiān)察體系的覆蓋范圍，突出監(jiān)察主體。在監(jiān)察對象問題上，勞動保障監(jiān)察的相對人不應(yīng)局限于用人單位和勞動者上，還應(yīng)該包括參與實現(xiàn)勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移和管理的部分主體上，如職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)中介機構(gòu)等。從立法宗旨上來看，勞動者是立法保護的對象，但是并不意味著勞動者不受勞動保障監(jiān)察體系的監(jiān)督，不可以成為監(jiān)察對象。因此國家立法部門應(yīng)該進一步明確立法監(jiān)察對象，著重調(diào)整與勞動關(guān)系密切相關(guān)的其他關(guān)系。其次，勞動保障監(jiān)察不應(yīng)該局限于具體勞動爭議的調(diào)解，因為一旦陷入勞動爭議的調(diào)解中很可能造成勞動保障監(jiān)察力量的浪費，反而影響了正常的社會經(jīng)濟秩序。因此勞動保障監(jiān)察工作應(yīng)該致力于確定勞動合同的訂立與否，并著重實現(xiàn)與國際社會的接軌，尋求其他發(fā)達國家的先進經(jīng)驗。

3、提升勞動保障監(jiān)察部門工作人員的綜合工作能力

針對勞動保障監(jiān)察工作的特殊性與重要性，國家相關(guān)部門應(yīng)該著重打造一支業(yè)務(wù)能力強、綜合水平高、工作熱情高的專業(yè)人才隊伍，提升準入門檻，通過校園招聘、社會招聘等多種招聘形式向社會進行公開招聘，確保培聘任為監(jiān)察員的必須獲得由勞動保障部門統(tǒng)一頒發(fā)的勞動保障監(jiān)察證。在招錄時要本著公開、公正、透明的原則，按照應(yīng)聘者的綜合表現(xiàn)進行公開打分，擇優(yōu)錄取。同時，勞動保障部門還應(yīng)該加強對工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷豐富監(jiān)察執(zhí)法人員法律法規(guī)知識，增強執(zhí)法人員法律意識，提高其規(guī)范執(zhí)法的水平。此外，還應(yīng)該重視工作隊伍的思想道德建設(shè)，加強思想政治教育，嚴厲抵制不良社會風(fēng)氣對勞動保障監(jiān)察隊伍的侵蝕，實現(xiàn)陽光檢查、陽光執(zhí)法。

五、結(jié)束語

綜上所述，目前我國勞動保障監(jiān)察體系建設(shè)中還存在諸多問題，需要國家社會保障部門和法制部門進行通力合作，通過提高勞動保障法律法規(guī)的立法質(zhì)量、進一步明確勞動保障監(jiān)察的范圍與對象以及提升勞動保障監(jiān)察部門工作人員的綜合工作能力等措施切實完善我國的社會保障監(jiān)察管理體系，維護勞動者的合法權(quán)益不受損害。

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