龔得君
摘 要:生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化,是財政法定原則要求。立法主要著力點包括縱向支付、橫向支付、財政收入、財政支出。還應(yīng)改善生態(tài)行政管理,促進環(huán)境科技進步。通過法制化規(guī)范補償資金撥付、使用、監(jiān)管,穩(wěn)定生態(tài)補償實踐效果。推進生態(tài)補償,完善政府生態(tài)職能,提供更多更好生態(tài)公共產(chǎn)品,涉及基本原則、主要思路、法律框架等宏觀層面,以及法律關(guān)系、監(jiān)管制度、責(zé)任形式等微觀層面。同時,需要解決財權(quán)事權(quán)匹配等行政問題和生態(tài)價值計算等技術(shù)問題。
關(guān)鍵詞:生態(tài)補償;財政轉(zhuǎn)移支付;財政法定原則
中圖分類號:D922.6 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2016)33-0071-05
一、邏輯起點:財政法定原則
生態(tài)補償具有實踐以及理論雙重層面重要意義。實踐層面主要爭議在于如何平衡生態(tài)利益與經(jīng)濟利益,理論層面主要爭議在于如何設(shè)計法律制度穩(wěn)定實踐效果。“制度設(shè)計可以改變博弈結(jié)果?!盵1]通過生態(tài)補償外部干預(yù),實現(xiàn)補償生態(tài)特別犧牲。推進生態(tài)負(fù)面外部效應(yīng)內(nèi)部化,平衡保護者與致?lián)p者權(quán)利義務(wù)。鑒于政府主導(dǎo)生態(tài)補償現(xiàn)實國情,生態(tài)補償資金成為非常關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實現(xiàn)生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化,是生態(tài)補償資金管理制度主要目標(biāo)。
生態(tài)補償實踐不僅具有修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、強化生態(tài)服務(wù)功能等生態(tài)學(xué)意義,而且具有通過帕累托改進、實現(xiàn)發(fā)展與保護并重等經(jīng)濟學(xué)意義,此外還具有補償生態(tài)特別犧牲、平衡生態(tài)權(quán)利義務(wù)等法學(xué)意義。生態(tài)補償研究具有顯著跨學(xué)科特征。立足生態(tài)學(xué)角度,核心要義是自然生態(tài)自我修復(fù),即外界影響超過臨界點,需要通過補償方式實現(xiàn)生態(tài)負(fù)荷還原。立足經(jīng)濟學(xué)視角,核心要義是外部效應(yīng)內(nèi)部化,即通過財政稅費手段,遏制市場失靈進而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。立足法學(xué)視角,核心要義是平衡權(quán)利義務(wù),即立法規(guī)定生態(tài)補償主體、客體、方式、標(biāo)準(zhǔn)等,補償生態(tài)特別犧牲。學(xué)界研究生態(tài)補償內(nèi)涵,經(jīng)歷生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟法、法學(xué)演進歷程,并且日益呈現(xiàn)打破界限、相互融合趨勢。即以生態(tài)保護為邏輯起點,以經(jīng)濟手段應(yīng)對外部效應(yīng),以法學(xué)手段補償特別犧牲,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。中國生態(tài)補償屬于政府主導(dǎo)類型,財政轉(zhuǎn)移支付居于主要方式地位。既有生態(tài)補償實踐成就顯著,同時仍有值得不斷完善之處。生態(tài)補償多以項目方式實施,例如,退耕還林工程,補償資金具有周期性,屆滿之后返耕現(xiàn)象時有發(fā)生。發(fā)揮生態(tài)補償財政政策靈活機動優(yōu)勢,也應(yīng)實現(xiàn)其法制化穩(wěn)定生態(tài)補償效果。包括資金運行、監(jiān)管、法律責(zé)任等。
市場經(jīng)濟內(nèi)在頑疾難愈,追逐利潤破壞生態(tài)保護。生產(chǎn)主體趁著生態(tài)價值觀念尚未全面確立之際,肆意向自然界輸出負(fù)面外部效應(yīng)降低自身成本。保護生態(tài)需要投入相應(yīng)成本,誰受益、誰補償是基本原則。市場失靈導(dǎo)致產(chǎn)品交易難以處理外部效應(yīng),需要生態(tài)補償外部干預(yù)手段收回生態(tài)成本。中國生態(tài)補償實踐發(fā)端于20世紀(jì)80年代,主要形式包括補償費、保證金、排污費等。這些措施性質(zhì)均屬于財政收入,主要優(yōu)勢:經(jīng)濟手段激勵生產(chǎn)主體開展生態(tài)治理,并為政府雇傭生態(tài)治理公司提供資金;主要劣勢:稅費設(shè)置、使用等不盡合理,未能完全實現(xiàn)預(yù)期效果,甚至已經(jīng)取消補償費。發(fā)展于20世紀(jì)90年代,主要形式包括退耕還林、天然林公益林等。這些措施性質(zhì)均屬于財政支出,主要優(yōu)勢:顯著改善生態(tài)系統(tǒng),有效遏制砍伐林木,積極推進森工企業(yè)、員工轉(zhuǎn)型發(fā)展;主要劣勢:補償標(biāo)準(zhǔn)單一、項目后續(xù)政策缺位、森林種類范圍過窄、地方配套資金不足??v觀中國生態(tài)補償進程,長期面臨平衡保護發(fā)展、協(xié)調(diào)不同管理部門關(guān)系、項目后續(xù)資金不穩(wěn)問題。生態(tài)補償政策亟須實現(xiàn)法制化。制定生態(tài)補償統(tǒng)一專項法律法規(guī),增強相關(guān)項目結(jié)束之后可預(yù)期性,尤其規(guī)范各類財政轉(zhuǎn)移支付制度,補償生態(tài)特別犧牲收回生態(tài)成本。
指導(dǎo)中國既有生態(tài)補償主要依靠相關(guān)政策,生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付可以進行不同劃分。按照支付主體等級,可以分為中央生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付、地方生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付。前者例如,中央鞏固退耕還林成果,向多個省份提供財政資金支持;后者例如,青海省保護中華水塔,向三江源地區(qū)提供財政資金支持。按照支付資金性質(zhì),可以分為一般生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付、專項生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付。前者例如,上級考慮多種因素,采取公式計算向下級分配財政資金;后者例如,退耕還林、退耕還草、生態(tài)公益林保護等生態(tài)補償項目。中國生態(tài)補償實踐經(jīng)驗不是十分豐富,加之一些理論爭議問題研究有待深入,現(xiàn)行法律專項規(guī)定條文數(shù)量不是很多,涉及生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付條文更少。生態(tài)補償宏觀大局相關(guān)立法,主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護法》第31條,規(guī)定國家不僅建立生態(tài)補償制度,而且加大財政轉(zhuǎn)移支付向生態(tài)保護地區(qū)傾向力度。生態(tài)補償具體領(lǐng)域相關(guān)立法,主要體現(xiàn)在《水污染防治法》第7條,規(guī)定國家建立流域生態(tài)補償制度,主要方式是向水源保護區(qū)、流域上游財政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)產(chǎn)品具有鮮明公共產(chǎn)品屬性,需要政府干預(yù)確保提供有效供給。完善生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法規(guī),奠定生態(tài)補償實踐長期穩(wěn)定基礎(chǔ)。
二、中國實踐:現(xiàn)狀、問題及其成因
中國近三十年一項重要經(jīng)驗,即實踐試點與理論研究并重。有利于推廣包括生態(tài)補償在內(nèi)多項新制度,通過實踐檢驗探索符合中國國情具體做法。某些領(lǐng)域?qū)嵺`推進過快之時,可能出現(xiàn)偏離理論預(yù)期之處。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付同樣如此,根源在于生態(tài)補償政策內(nèi)在缺陷。鑒于此,立法主要著力點包括縱向支付、橫向支付、財政收入、財政支出。此外,還應(yīng)改善生態(tài)行政管理,促進環(huán)境科技進步,使得完善法制與順暢管理、先進科技能夠形成合力。
(一)現(xiàn)狀
改革開放采用先試點后推廣方式成就輝煌,生態(tài)補償同樣選取四類重要領(lǐng)域進行探索。實踐之中,生態(tài)補償未能完全達到社會穩(wěn)壓器、利益平衡器預(yù)期,很大程度歸因于補償資金劃撥、使用、監(jiān)管仍有瑕疵。財政轉(zhuǎn)移支付是否規(guī)范運行,直接影響國家干預(yù)實際效力。市場規(guī)則難以適用生態(tài)公共產(chǎn)品,生態(tài)實質(zhì)公平缺失現(xiàn)象時有發(fā)生?!柏斦D(zhuǎn)移支付立法推進實質(zhì)公平?!盵2]不論某國采取計劃或者市場手段,均應(yīng)補償生態(tài)特別犧牲、實現(xiàn)實質(zhì)公平。
中國建設(shè)兩型社會、走內(nèi)涵式發(fā)展道路,必然要求不斷強化、拓展政府生態(tài)職能。中國發(fā)展面臨時間、空間雙重壓力:立足時間角度,推進工業(yè)化并同時跨越式實現(xiàn)信息化;立足空間角度,作為后發(fā)人口大國面臨更大生態(tài)壓力。中國政府代表人民利益,通過國家干預(yù)手段管理生態(tài)體現(xiàn)政府積極履職。法制是治國理政重要方式,自然要求實現(xiàn)生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付對象,依據(jù)性質(zhì)可以分為兩種類型:生態(tài)系統(tǒng),又可以進一步分為局部性、整體性,前者主要是流域、礦產(chǎn)等生態(tài)要素,后者主要是包括多種要素自然整體;社會系統(tǒng),又可以進一步分為犧牲者、貢獻者,前者主要是被動承擔(dān)負(fù)面效應(yīng)主體,后者主要是主動承擔(dān)生態(tài)成本主體。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付形式之一,一般支付,主要特點表現(xiàn)為每年定期實施,下級政府自由支配空間較大,有時未必完全用于生態(tài)補償;形式之二,專項支付,主要特點表現(xiàn)為通過項目實施,下級政府自由支配空間較小,必須按照項目規(guī)劃使用資金。政府之間生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實作用,既能通過一般支付,提供下級政府實現(xiàn)事權(quán)穩(wěn)定資金支持;又能通過專項支付,確保中央生態(tài)補償頂層設(shè)計落到實處。財政補償資金事關(guān)生態(tài)補償全局,需要盡早法制化。
政府主導(dǎo)生態(tài)補償既是完善中國政府職能要求,也是借鑒世界各國有益經(jīng)驗。中國改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展舉世矚目,物質(zhì)文明建設(shè)達到前所未有高度。社會發(fā)展是一項系統(tǒng)工程,需要多種要素通力合作、多個方面齊頭并進。生態(tài)內(nèi)在公共產(chǎn)品屬性,使其在經(jīng)濟建設(shè)一馬當(dāng)先的環(huán)境之中,很難獲得全社會聚焦。生態(tài)制約經(jīng)濟之時,只有通過國家干預(yù),即政府主導(dǎo)生態(tài)補償才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。中國三級階梯自然地理特征、東中西三個經(jīng)濟帶并立格局,使得東部無償占有中西部生態(tài)產(chǎn)品,大幅度降低經(jīng)濟成本。生成優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需要支出相應(yīng)成本,亟須生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付平衡各方。雖然世界各國經(jīng)濟發(fā)展方式不盡相同,但是大多選擇實施政府主導(dǎo)生態(tài)補償。例如:南非流域生態(tài)補償,國家扶貧委員會提供資金,占水資源項目資金七成二以上。法國礦產(chǎn)生態(tài)補償,國家向礦業(yè)企業(yè)征稅,授權(quán)專門管理委員會監(jiān)管稅款使用。美國森林生態(tài)補償,國家投資實施更新造林計劃,涵蓋國家公園森林、防護林。德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償,國家補貼有兩類,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型補貼、生態(tài)農(nóng)業(yè)維持補貼。巴西區(qū)域生態(tài)補償,國家允許各州支配部分稅收,包括生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付。完善政府職能有利于提供生態(tài)公共產(chǎn)品。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化有利于管理生態(tài)補償資金,保障生態(tài)補償運行。生態(tài)補償是社會穩(wěn)壓器。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付長遠預(yù)期性強,例如:一般支付,專業(yè)指導(dǎo)性強;專項支付,生態(tài)補償支付公共產(chǎn)品成本,補償生態(tài)特別犧牲。補償資金撥付、使用、監(jiān)管環(huán)節(jié)尤為重要。理想狀態(tài),撥付環(huán)節(jié)科學(xué)確定資金數(shù)額,使用環(huán)節(jié)建立相應(yīng)規(guī)范制度,監(jiān)管環(huán)節(jié)實現(xiàn)跟蹤監(jiān)管制度。實踐之中,撥付環(huán)節(jié)資金來源過于分散,使用環(huán)節(jié)資金運行不夠明晰,監(jiān)管環(huán)節(jié)資金落實仍有瑕疵。落實生態(tài)補償制度目標(biāo),補償資金是關(guān)鍵性環(huán)節(jié),面對政策落實走樣現(xiàn)狀,立法保障成為當(dāng)務(wù)之急。生態(tài)補償是利益平衡器。通過國家干預(yù)之手矯正權(quán)利義務(wù)失衡。實踐之中,中國選取流域、礦產(chǎn)、生態(tài)區(qū)、保護區(qū)等作為生態(tài)補償先行試點,取得顯著成效。囿于政府主導(dǎo)生態(tài)補償國情、生態(tài)產(chǎn)品公共產(chǎn)品屬性,決定生態(tài)補償資金來源,主要依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付。補償資金若是不能持續(xù)穩(wěn)定到位,生態(tài)補償運行將會受到重大影響,例如退耕還林所種樹苗、林區(qū)居民后續(xù)生活等費用若不能及時到位,不僅林木預(yù)計生態(tài)功能難以實現(xiàn),而且林區(qū)返耕現(xiàn)象不可避免。持續(xù)供給補償資金,才能穩(wěn)定生態(tài)補償,核心是立法規(guī)范資金撥付、使用、監(jiān)管。
(二)問題及其成因
生態(tài)補償作為政府一項較新工作職責(zé),事權(quán)需要財政轉(zhuǎn)移支付提供財權(quán)保障?!柏斦D(zhuǎn)移支付提供生態(tài)補償主要資金?!盵3]不僅需要資金逐步增加,而且需要使用日益規(guī)范。生態(tài)補償作為一項長期系統(tǒng)工程,決定其指導(dǎo)規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性。生態(tài)補償融合自然人文不同學(xué)科,試點先行補償類型需要技術(shù)支持。針對生態(tài)補償試點、生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付實踐值得進一步完善之處,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以法制化規(guī)范政策、管理作為重心,同時輔以環(huán)境科技機制。
中國生態(tài)補償試點多年,強有力推進生態(tài)文明建設(shè),但是仍然存在一些值得完善之處。第一,利益沖突協(xié)調(diào)力度問題。中國承擔(dān)生態(tài)特別犧牲地區(qū),很多又是經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)。實施區(qū)域生態(tài)保護政策之后,不僅改變當(dāng)?shù)鼐用窦扔猩a(chǎn)方式,而且大幅降低現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展機遇。區(qū)域之間發(fā)展差異過于顯著,將會影響社會和諧、共同富裕。第二,管理體制順暢程度問題。生態(tài)補償試點領(lǐng)域存在行業(yè)、行政雙重管理現(xiàn)象。按照生態(tài)要素,生態(tài)區(qū)、保護區(qū)包含礦產(chǎn)、流域多個領(lǐng)域,涉及多個行業(yè)主管部門;按照行政區(qū)劃,生態(tài)區(qū)、保護區(qū)往往被分割為碎片化狀態(tài),涉及多個行政區(qū)劃單元。第三,長效機制穩(wěn)定預(yù)期問題。一般支付,缺陷在于難于針對生態(tài)補償做到定向使用;專項支付,缺陷在于難于保證項目結(jié)束之后生態(tài)效果。生態(tài)政策到期之后,生態(tài)成本支出地區(qū)居民理性抉擇,若是保護生態(tài)降低生活水準(zhǔn),則難以杜絕返耕等現(xiàn)象。第四,配套措施及時到位問題。政府主導(dǎo)生態(tài)補償,要求政府率先垂范。立足行政角度,應(yīng)當(dāng)改革生態(tài)績效考核制度,擴展政府生態(tài)采購制度;立足技術(shù)角度,應(yīng)當(dāng)推進環(huán)境會計制度建設(shè),完善生態(tài)修復(fù)基金制度。此外,輔以逐步培育排污交易市場,由此才能更加有利于充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付作用。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付作為資金主要來源成效顯著,但是仍然存在一些值得完善之處。第一,縱向轉(zhuǎn)移支付問題。上級財政轉(zhuǎn)移支付總額有待逐步增加,均衡性轉(zhuǎn)移支付比例有待進一步提高。生態(tài)補償項目后續(xù)效果受制因素較多,專項資金管理、地方政府配套資金等。特別犧牲與發(fā)展滯后區(qū)域重合多,補償結(jié)合扶貧工作應(yīng)當(dāng)持續(xù)深入。第二,橫向轉(zhuǎn)移支付問題。缺乏現(xiàn)行法律法規(guī)以及生態(tài)政策支持,各地實踐最大矛盾在于區(qū)域協(xié)調(diào)困難。行政角度需要共同上級政府出面干預(yù),技術(shù)角度缺乏公認(rèn)生態(tài)價值評估標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致無償受益地區(qū)居于強勢地位,特別犧牲地區(qū)難以獲得應(yīng)有補償。第三,政府財政收入問題。生態(tài)補償費受制于重復(fù)收費而被取消,生態(tài)補償稅卻未能及時填補這個空檔。動搖生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金來源,削弱國家干預(yù)平衡生態(tài)權(quán)利義務(wù)能力?,F(xiàn)有環(huán)境稅費雖然涉及生態(tài)補償,但是專項用于生態(tài)補償數(shù)額有限。第四,政府財政支出問題。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)以生態(tài)保護成本為基準(zhǔn),難以全面補償發(fā)展機會喪失所致?lián)p失。例如天然林、公益林補償對象,僅限于喬木而不認(rèn)可灌木,僅限于森工企業(yè)及其職工而不認(rèn)可林區(qū)其他居民,生態(tài)補償后續(xù)效果難免受到影響。此外,制定補償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)更多重視補償對象參與。
梳理生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付實踐之中不足之處,其原因可以主要概括為以下幾個方面:第一,法律制定方面問題。生態(tài)補償、生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付缺乏《生態(tài)補償法》《財政轉(zhuǎn)移支付法》規(guī)定全局性內(nèi)容。僅有《環(huán)境保護法》《水污染防治法》個別條款對于問題有所涉及,但是規(guī)定內(nèi)容較為簡略。弱化中國生態(tài)補償實踐規(guī)范性。第二,生態(tài)政策方面問題。囿于上位法缺位,指導(dǎo)生態(tài)補償實踐主要是規(guī)章、規(guī)范性文件。雖然具有靈活機動優(yōu)勢,但是同樣存在不足之處。穩(wěn)定性弱,若遇配套資金不足將會直接影響補償效果;體系性弱,現(xiàn)行雙重管理使得政出多門增加協(xié)調(diào)難度。第三,行政管理方面問題。發(fā)展與保護矛盾依舊。既面臨生態(tài)補償?shù)匚徊桓呔骄?,也面臨補償資金監(jiān)管不善風(fēng)險。上級對于下級指標(biāo)考核體系之中,生態(tài)指標(biāo)所占地位仍然相對較低。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額見長,但是資金監(jiān)管機構(gòu)、規(guī)則等缺位。第四,環(huán)境技術(shù)方面問題。中國生態(tài)補償實踐試點先行戰(zhàn)略,發(fā)展速度遠遠快于環(huán)境科技進步。例如,流域作為生態(tài)補償先行試點重點領(lǐng)域,跨界水質(zhì)考核一直是其實踐之中難點。多個行業(yè)主管部門出具跨界斷面數(shù)據(jù)不同之時,缺乏鑒別、選擇規(guī)則。通過專門立法,規(guī)范政策、管理,促進科技進步。
三、初步建議:總體思路、具體制度
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付同時涉及經(jīng)濟法、法學(xué)。通過法制化規(guī)范補償資金撥付、使用、監(jiān)管,有利于穩(wěn)定中國政府主導(dǎo)生態(tài)補償實踐效果。推進生態(tài)補償,完善政府生態(tài)職能,有利于提供更多更好生態(tài)公共產(chǎn)品。既要從基本原則、主要思路、法律框架等宏觀層面著眼,又要從法律關(guān)系、監(jiān)管制度、責(zé)任形式等微觀層面著手。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度完善需要進行統(tǒng)籌規(guī)劃,不僅涉及財權(quán)事權(quán)匹配等行政問題,而且涉及生態(tài)價值計算等技術(shù)問題。
(一)總體思路
中國區(qū)域自然稟賦、經(jīng)濟現(xiàn)狀差異顯著,政府主導(dǎo)生態(tài)補償難以同時、全面推進。“著重關(guān)注事關(guān)全局生態(tài)領(lǐng)域。”[4]也是囿于國情為之。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付宏觀設(shè)計如下。指導(dǎo)原則包括法制、公平、科學(xué)、協(xié)調(diào)、靈活、多樣等,法制化作為基礎(chǔ),統(tǒng)帥其他原則。重點領(lǐng)域包括流域、礦產(chǎn)、生態(tài)區(qū)、保護區(qū)等,統(tǒng)一規(guī)劃作為基礎(chǔ),同時設(shè)計針對性制度。法律框架包括縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付,政府財政收入、支出等,制度設(shè)計吸納環(huán)境科技成果。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付原則是制度設(shè)計基礎(chǔ)。第一,法制。生態(tài)補償落實依法治國國家戰(zhàn)略,關(guān)鍵是堅持財政轉(zhuǎn)移支付法制化。國家在均衡性轉(zhuǎn)移支付增設(shè)生態(tài)區(qū),并且規(guī)定資金分配計算公式、因素。明確生態(tài)補償財權(quán)、事權(quán)。第二,公平。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化,核心是穩(wěn)定提供生態(tài)公共產(chǎn)品。通過政府之間財政轉(zhuǎn)移支付,調(diào)節(jié)各地區(qū)財權(quán)、事權(quán)關(guān)系。維護特別犧牲者利益,實現(xiàn)全社會實質(zhì)公平。第三,科學(xué)。生態(tài)補償是國家政策,補償資金劃撥、使用、監(jiān)管設(shè)計合理,才能保障國家財政權(quán)。生態(tài)補償是民生工程,補償標(biāo)準(zhǔn)基于客觀要素、科學(xué)計算等,才能保障公民生存權(quán)。第四,協(xié)調(diào)。中央與地方、地方與地方,生態(tài)利益未必完全一致。協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)利益,落實生態(tài)補償責(zé)任。以此為基礎(chǔ),建立區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)機制,符合中央生態(tài)戰(zhàn)略、促進區(qū)域共榮。第五,靈活。計劃、市場都是經(jīng)濟手段,均可為生態(tài)補償實踐所用。結(jié)合中國國情、生態(tài)補償性質(zhì),既要貫徹政府主導(dǎo),完善財政轉(zhuǎn)移支付,也有發(fā)揮市場作用,拓寬資金來源渠道。第六,多樣。中國自然地理三級階梯、經(jīng)濟地理三個經(jīng)濟帶國情,應(yīng)在統(tǒng)籌全國生態(tài)文明建設(shè)前提之下,差異化對待不同生態(tài)要素、東中西地區(qū)。此外,還可借鑒域外生態(tài)補償經(jīng)驗。
重點領(lǐng)域主要思路。第一,流域生態(tài)補償。核心要義是解決水體流動與行政跨界問題。通過財政轉(zhuǎn)移支付,補償上游特別犧牲。加大縱向財政轉(zhuǎn)移,探索橫向財政轉(zhuǎn)移。上游下游分擔(dān)生態(tài)公共產(chǎn)品成本。第二,礦產(chǎn)生態(tài)補償。核心要義是平衡采礦生產(chǎn)與生態(tài)恢復(fù)問題。通過生態(tài)補償資金、環(huán)境修復(fù)保證資金,為實施礦區(qū)生態(tài)復(fù)墾制度提供財政支持。環(huán)境會計改革企業(yè)成本核算方式。第三,生態(tài)區(qū)生態(tài)補償。核心要義是平衡生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展問題。該區(qū)域是限制開發(fā)區(qū),而不是禁止開發(fā),開發(fā)有可能破壞生態(tài),恢復(fù)需要資金投入。還應(yīng)推進環(huán)境綜合治理工程。第四,保護區(qū)生態(tài)補償。核心要義是平衡對物補償與對人補償問題。該區(qū)域是禁止開發(fā)區(qū),補償是主要任務(wù)。補償生態(tài)要素,著力恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng);補償區(qū)內(nèi)居民,積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。財政轉(zhuǎn)移支付主要思路:其一,縱向轉(zhuǎn)移支付。核心要義是平衡各級政府財權(quán)與事權(quán)問題。中央主要任務(wù)是制定全局戰(zhàn)略,地方主要任務(wù)是落實中央部署??v向財政轉(zhuǎn)移支付,保證生態(tài)份額,監(jiān)管資金使用。其二,橫向轉(zhuǎn)移支付。核心要義是平衡各個地區(qū)支出與收益問題?,F(xiàn)有體制最佳方式是上級協(xié)調(diào),同時也要調(diào)動下級政府積極性。積極探索市場機制,通過經(jīng)濟激勵,實現(xiàn)共同發(fā)展。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法律框架,要點如下:第一,縱向轉(zhuǎn)移支付。一般支付,總結(jié)生態(tài)區(qū)試點經(jīng)驗,擴大支付范圍;單列生態(tài)補償支出,提高資金使用效率。專項支付,遴選關(guān)系全局項目,有重點支付;靈活設(shè)置配套資金比例,引導(dǎo)政府投資方向。前者著眼于提供全局生態(tài)公共產(chǎn)品,后者著眼于彌合地區(qū)之間差異。第二,橫向轉(zhuǎn)移支付。上級政府僅起協(xié)調(diào)作用,通過行政權(quán)威,引導(dǎo)生態(tài)權(quán)利義務(wù)雙方,協(xié)商補償方式、數(shù)額等。上級政府設(shè)立專項基金,資金主要源于受益主體,將其納入政府基金管理,嚴(yán)格規(guī)范使用。前者著眼于主體關(guān)系較簡單項目,后者著眼于主體關(guān)系較復(fù)雜項目。第三,政府財政收入。生態(tài)補償政策法制化,既是財政法定原則要求,也有利于穩(wěn)定實踐效果。中國公共財政框架已經(jīng)成型,生態(tài)補償適宜選擇滲透方式。協(xié)調(diào)生態(tài)補償實踐所涉各個部門,優(yōu)化組合既有各種類型財政工具,綜合運用獎勵類、中立類、處罰類多種財政工具。第四,政府財政支出。財政轉(zhuǎn)移支付法制化要求之外,還應(yīng)當(dāng)積極利用環(huán)境科技成果。針對生態(tài)補償知易行難問題,建立廣泛共識模型勢在必行。例如,探索跨界流域糾紛行政協(xié)調(diào)模型、轉(zhuǎn)移稅模型、排污權(quán)交易模型。據(jù)此建立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系,才能具有科學(xué)性、實踐性。
(二)具體制度
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法制化,應(yīng)當(dāng)從主體、客體、內(nèi)容等方面完善法律關(guān)系,應(yīng)當(dāng)從主體、運行、監(jiān)督等方面完善監(jiān)管制度,應(yīng)當(dāng)從行政、刑事等方面完善法律責(zé)任。其中,要點之一,完善監(jiān)管手段。制裁性措施有利于嚴(yán)格管理規(guī)范。“激勵性措施有利于更加注重結(jié)果。”[5]要點之二,完善責(zé)任形式。堅持法律責(zé)任傳統(tǒng)劃分,完善新型責(zé)任形式。確定法律關(guān)系有利于監(jiān)管生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付,完善責(zé)任形式有利于提供更多更好生態(tài)公共產(chǎn)品。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系,要點如下:第一,主體。依據(jù)財政法定原則,《預(yù)算法》第16條、第38條、第52條分別規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付種類、編制、批準(zhǔn)。中國預(yù)算主體二元制,即立法機關(guān)決策、行政機關(guān)執(zhí)行。立法機關(guān)審批、監(jiān)督生態(tài)補償預(yù)算、決算報告,生態(tài)補償要素,財政轉(zhuǎn)移支付是審議重點。行政機關(guān)執(zhí)行預(yù)算,支付主體主要是中央政府、上級政府,受償主體是生態(tài)成本支出地區(qū)。第二,客體。生態(tài)補償資金作為財政轉(zhuǎn)移支付客體,實質(zhì)是財政二次分配、利益調(diào)節(jié)基金。但是,宏觀層面沒有統(tǒng)一比例規(guī)定,可以參照教育經(jīng)費最低比例規(guī)定。微觀層面體現(xiàn)差異性。生態(tài)正外部效應(yīng)溢出地區(qū),以生態(tài)成本、犧牲發(fā)展機會成本,作為生態(tài)服務(wù)功能計算指標(biāo)。生態(tài)負(fù)外部效應(yīng)溢出地區(qū),以生態(tài)收益、獲得發(fā)展機會收益,作為生態(tài)服務(wù)功能計算指標(biāo)。第三,內(nèi)容。中國預(yù)算主體二元制,決定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容二元制。立法機關(guān)主要權(quán)利,審批權(quán)利是指審查預(yù)算報告,監(jiān)督權(quán)利是指監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。主要義務(wù),審批義務(wù)是指查明資金用途,監(jiān)督義務(wù)是指處理違規(guī)使用。行政機關(guān)主要權(quán)利,支付主體審批撥付補償資金,受償主體決定補償資金分配。主要義務(wù),支付主體依法審批撥付資金,受償主體依法分配補償資金。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度,要點如下:第一,主體。生態(tài)補償涉及領(lǐng)域較多,資金支付方式牽涉面廣。實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付法制化,設(shè)立專門委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行。專委會生態(tài)補償領(lǐng)域主要職責(zé)如下:會同生態(tài)補償所涉各個部門編制生態(tài)補償實施規(guī)劃,協(xié)助財政部門制定生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決算,執(zhí)行上級機關(guān)審議通過生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付方案,接受同級立法機關(guān)、上級業(yè)務(wù)部門、社會公眾監(jiān)督。第二,運行。執(zhí)行生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付既要重視生態(tài)要素投入,也要重視補償效果考評??荚u作為手段,是為促進生態(tài)公共產(chǎn)品最大限度獲得財政支持。制裁性措施,行政角度包括責(zé)令改正、通報批評等,財政角度包括暫緩撥付、扣減資金等。激勵性措施,主要表現(xiàn)為加大資金支持力度。此外,還應(yīng)適當(dāng)關(guān)聯(lián)后續(xù)生態(tài)補償項目規(guī)劃,建立績效與監(jiān)督互動機制。第三,監(jiān)督。立法機關(guān),立法機關(guān)法規(guī)報上級立法機關(guān)備案,行政機關(guān)法規(guī)報同級立法機關(guān)備案。行政機關(guān),專委會接受同級行政機關(guān)、上級專委會監(jiān)督,接受同級監(jiān)察、審計監(jiān)督。社會公眾,專委會向社會公眾追蹤公布信息,借助外力保障補償資金運行合理高效。已有實踐,例如,青海省規(guī)定重大項目跟蹤檢查制度,浙江省規(guī)定生態(tài)補償信息公開制度。
生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任形式,要點如下:行政、刑事、民事法律責(zé)任屬于傳統(tǒng)劃分方式。生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)行政機關(guān)之間法律關(guān)系,同時涉及具體工作人員法律行為。故而可能涉及民事責(zé)任以外其他法律責(zé)任形式。第一,行政責(zé)任,承擔(dān)主體一般是生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付所涉機關(guān)負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人。第二,刑事責(zé)任,承擔(dān)主體一般是對于補償資金實施貪污、挪用等行為,構(gòu)成犯罪人員。第三,新型責(zé)任,實踐之中已經(jīng)探索一些有益做法。主要體現(xiàn)在前文所述監(jiān)管制度運行實施制裁性措施,不僅具有責(zé)令改正、通報批評等方式,而且具有暫緩撥付、扣減資金等方式。既不同于行政機關(guān)行政法律責(zé)任,也不同于具體工作人員刑事責(zé)任。故而不宜照搬照抄日本經(jīng)濟法律責(zé)任,而應(yīng)認(rèn)定作為中國特色法律責(zé)任形式。采取一邊實踐、一邊研究務(wù)實態(tài)度。此外,檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟試點推廣,也為生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付追責(zé)提供新思路。檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)對于行政機關(guān)實施訴前告知程序。要求行政機關(guān)限期履行職權(quán)、撤銷裁決,避免直接進入訴訟程序,提高行政效率。行政機關(guān)違背訴前告知要求,面臨行政領(lǐng)域責(zé)任,最終迎來法律責(zé)任。法院審查程序,有利于保障訴求合法合理。