●王金秀 王晨辰

預算法定的困境與破解
——兼論新時期依法監(jiān)督和管理預算的現(xiàn)實有效性

●王金秀 王晨辰

現(xiàn)代預算制度產生與發(fā)展的標志是預算法定，一方面，政府式委托代理關系在預算領域提供法定方式形成 “法約”型契約關系，由此，通過預算編審權的配置形成現(xiàn)代國家治理結構；另一方面，預算法制歸屬于公法，遵循法無授權不可為的原則，即預算法定原則，預算法定意味著預算安排應該由立法程序或法律確定，實質上是要求預算民主化，強化預算約束力。但由于“契約”的不完備、不確定性，轉軌期的不穩(wěn)定性，法律關系的復雜性以及市場經(jīng)濟的波動性等，預算法定存在現(xiàn)實困難。針對此，預算準則應以法理為先、著重確立法律精神、兼顧文理，預算法制要預留空間和彈性、功能互補，預算現(xiàn)實活動通過年度預算安排進行相機決策，在依法確定年度預算的基礎上將預算法制長期約束和年度預算的短期安排有機結合，二者長短互補體現(xiàn)預算法定的精神和原則，實現(xiàn)各預算角色的科學分工、權責有效配置，由此，依法監(jiān)管預算的依據(jù)也應該是一系列預算法律法規(guī)所構成的預算法制體系以及每年經(jīng)過人大審批通過的、具有法律效力的年度預算。

預算法定 預算民主化 委托代理 “法約”關系 公法原則

預算綜合性強，具有經(jīng)濟學、管理學、政治學、法學、社會學、財務會計學、審計學、統(tǒng)計學等多學科交叉的特點，各學科對預算研究的側重點不同，理念各異，也會達成共識，其中，對預算法定在總體認識方面的異議不多，但具體到實際執(zhí)行層面，如何理解并有效推行預算法定面臨諸多困難。近年來，我國全面推進依法治國，這無疑對財政切實開展依法理財、規(guī)范政府財政行為提出了更高的要求，這就不僅僅需要確立預算法定的觀念，更需要理清預算法定的內涵，明晰依法開展預算監(jiān)督和管理的基準，本文擬對此開展研究，期望能夠有助于貫徹落實新《預算法》，更加有效地推進我國依法監(jiān)管預算工作的開展。

一、預算法定的成因

（一）現(xiàn)代預算制度發(fā)展的歷史就是預算法定的歷史

現(xiàn)代預算制度的確立以預算法制的形成為標志，英國1215年國王簽署的《大憲章》，1921年美國的《預算和會計法》等。英國發(fā)展的歷史就是預算法定的歷史，我國現(xiàn)代預算制度的發(fā)展在一定程度上體現(xiàn)了政府預算的法治化進程，總體上呈現(xiàn)出由 “行政化管理”向“法治化管理”的發(fā)展趨勢。計劃經(jīng)濟時期，國家政務院雖發(fā)布了《預算決算暫行條例》，并于1954年在 《憲法》中規(guī)定了全國人民代表大會行使的職權包括審查和批準國家的預算和決算，但由于當時法治意識不強，人們并未意識到財政預算的確立必須要經(jīng)過立法程序審批，因此國家預算制度一直處于不正常的運行狀態(tài)。

1979年改革開放之后，我國逐步將“法制”二字提到重要高度，開始正式編制預算并向全國人民代表大會提交國家預算報告，并由全國人民代表大會審議批準后執(zhí)行。1983年政府正式成立了國家審計署，之后伴隨著國企改革的進一步深入，國家預算制度由行政化管理，即通過“紅頭文件”管理向法制化方向轉變。1991年國務院頒布了 《國家預算管理條例》，并從1992年起國家預算按復式預算形式編制。

1994年我國通過 《中華人民共和國預算法》，并于1995年1月1日起施行，通過法律法規(guī)對預算制度的管理基準進行明確規(guī)定，使其標準化和規(guī)范化，預算管理從此進入有法可依的新階段。在此后的二十年中，歷經(jīng)四次審議，于2014年8月31日表決通過了《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》，并決議于 2015年 1月1日起施行，新《預算法》將實行全口徑預算管理，規(guī)范政府收支行為，要求政府預算活動必須嚴格遵循法律，以實現(xiàn)政府財政收支活動和管理行為的制度化、程序化、透明化，并接受人民監(jiān)督，新《預算法》的頒布是對預算法定的完善和升華。

（二）預算法定是“法約”型委托代理關系

政府與公民之間存在著某種委托代理的關系，而這種關系以“政府預算”的形式得以體現(xiàn)，簡單可理解為公民委托政府提供公共商品或服務，保障人民民主和國家安全等，同時向政府支付其提供公共商品或服務相應的耗費，也就是稅收和非稅收入。無論是考慮稅價的交易性，還是從政府集中性分配以及預算委托代理關系的角度考察，政府預算的編制都要符合公民的意愿，滿足公民的需求，由民意代議機構審批通過，接受公民的監(jiān)督。預算委托代理關系不同于私人市場的委托代理關系，預算委托代理關系是通過法律加以約束確定的，而非合同或口頭約定。預算方案的審議需經(jīng)法定程序，并且一旦經(jīng)過審批，就不得任意修改，政府需貫徹執(zhí)行，如需修改還要經(jīng)過法定程序批準，因此預算法定是“法約”型委托代理關系。這種以法律進行約束的方式，使得預算中委托方和代理方的責任更加明確，對應的權利義務也更加清晰，財政支出更加規(guī)范，更深得公民信任。

（三）預算法定是國家治理結構現(xiàn)代化的基石

預算是國家治理體系的基本制度，能有力推進國家治理的現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會明確指出，依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此預算法定是全面落實依法治國的突破口，也是推進國家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。具體來說，第一，黨的十八屆三中全會指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，預算法作為管理安排財政收支的法律，是經(jīng)濟中的“憲法”，預算涉及每一個社會公民的切身利益，最應該體現(xiàn)民主權利。通過預算法定管好國家的“錢袋子”，從而規(guī)范引導國家治理的方向。第二，預算法定，要求預算在編制、審批、執(zhí)行、決算和監(jiān)督等一系列過程中要通過法定程序確立，確保政府的一切收支行為都按法律進行，受法律約束，實行全口徑預算，杜絕出現(xiàn)“小金庫”，這為解決反腐等現(xiàn)實問題提供了有效的制度保障。第三，預算法定，注重預算的公開性和透明性，提高公民參與意識，并在決策和監(jiān)督中起決策性作用，推動了財稅體制改革。預算是財政的基石，只有預算法定才能從根本上實現(xiàn)公民民主權利，強化公共財政，“讓權利在陽光下運行”，全面推進國家法治化建設，為國家治理結構現(xiàn)代化奠定基石。

（四）預算法定是通過民主集中制平衡各方意志

如果說國家預算是“以眾人之財，辦眾人之事”，那么眾人之事就當由眾人來議定、讓眾人皆知曉、受眾人之監(jiān)督。政府預算的制定從實質上應體現(xiàn)預算民主，而預算法定就是通過立法機關開展預算民主化決策、監(jiān)督和管理的一種實現(xiàn)形式。預算的形成及運作過程受到法律的約束，預算必須提交立法機關審議，經(jīng)人民代表大會審批通過后產生法律效力，且經(jīng)人大批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調整。全國人大不僅是我國最高的立法機構、最高的權力機關，更是民意的集合體。人大審批的過程就是民主意志的體現(xiàn)，通過民主集中制，使各方意見得以充分發(fā)表，以“少數(shù)服從多數(shù)、下級組織服從上級組織、個人服從集體、全黨服從中央”的準則，平衡各方意志，統(tǒng)籌兼顧，使個人利益與集體利益相統(tǒng)一。而且，通過法定程序，可以使人民的意志得到更為有效的執(zhí)行。

二、預算法定的實現(xiàn)方式

（一）預算法定要求通過立法確定的預算規(guī)定具有剛性約束力

預算的編制、審查、批準、監(jiān)督到執(zhí)行和調整都是嚴肅而規(guī)范的過程，如果預算規(guī)定沒有對政府行為形成真正的約束，將會出現(xiàn)各種漏洞，更不可能做到量入為出、收支平衡。預算法定要保證通過立法確定的預算規(guī)定具有剛性約束力和權威性，從而約束政府權力，將納稅人的錢用在刀刃上。一方面，通過立法將預算條文法定、預算程序法定，使其具有剛性約束力；另一方面，通過立法對預算公開的規(guī)定進行剛性約束，以促進政府實施全面規(guī)范的預算公開制度，讓政府行為透明化，做到公眾能看懂、社會能監(jiān)督。用法律提高預算剛性約束，將預算從編制到執(zhí)行的整個過程真正納入法制軌道，接受人大的審查、批準和監(jiān)督，實現(xiàn)真正的預算法定及預算民主。

（二）預算法定約束力應該貫穿預算運行的全部流程

預算具有嚴格而規(guī)范的運作體系，預算法定要貫穿預算編制、預算審核、預算批準、預算執(zhí)行以及預算績效評價、預算監(jiān)督等全部預算過程，涉及預算運行中有關時間程序、審查監(jiān)督、收支范圍、結余結轉、資產負債等多方面問題。從預算的編制、審批、執(zhí)行再到監(jiān)督的整個過程來看，每個過程都應體現(xiàn)法定約束力。首先，預算的編制過程具有法律約束，即預算編制的程序、內容、時間、標準、原則等法定；其次，預算編制后審批過程具有法律約束，即需提交立法機關審議，按規(guī)定的法律程序，經(jīng)人大通過具有法律效力；再次，預算的執(zhí)行過程也具有法定約束力，即規(guī)定了“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出”，此外，在特殊情況下，對預算調整也有嚴格約束，規(guī)定各級政府如需進行預算調整，必須編制預算調整方案并經(jīng)人大審查批準，未經(jīng)批準，各級政府不得作出預算調整的決定；最后，在預算監(jiān)督過程，要求預算必須向社會公開，人大作為監(jiān)督主體，同樣具有很強的法定約束力。

（三）預算法定的本質要求減少機動權和隨意性

預算法定的本質是通過強化對政府的約束力，以減少預算執(zhí)行過程中的機動權和隨意性，起到“以法治權”的作用。一方面，預算機動權力過大，容易滋生腐敗問題，加之法律責任追究體系不完善，使法律執(zhí)行效果不盡如人意。另一方面，如果不解決隨意性問題，人治預算、首長工程，拍腦袋工程泛濫，預算行為失范，預算管理也達不到預期的期望。解決預算隨意性必須要以法定的預算為準繩，預算法定不僅需要完善的預算法律制度，更需要大力推進預決算公開的力度，同時對預算調整、預算調劑等預算變更事項作出約束，嚴控機動財力，強化預算違法違規(guī)的法律責任追究機制，從而減少預算執(zhí)行中的機動性和隨意性，有效控制和保證預算對政府的約束力，規(guī)范財力配置。另外，通過法律加深預算中的細化程度，全面反映政府收支活動，著重強調公開透明問題，可提高預算編制準確度，減少二次預算，有利于減少預算執(zhí)行中的機動性和隨意性問題。

三、預算法定的現(xiàn)實困境

（一）預算“契約”具有不確定性

從規(guī)范分析的角度出發(fā)，政府預算應該體現(xiàn)政府與公民之間的委托代理關系，政府預算其實是一份公民以支付稅收為報酬，委托政府進行資源配置，并向其提供“一攬子”公共商品或服務的“契約”。公民作為委托方，而政府作為代理方，公民將自己的權利賦予政府，要求政府為其提供未來這一年度所需的公共商品和服務，這就要求交易中政府所作出的決策應符合民意，以公眾的需求和利益至上。由于公民具有多階層性、公共品具有多樣性、宏觀經(jīng)濟具有波動性以及預算主客體的多元化，通過法律形成的預算“契約”在客觀上難以完備、合理的確定；而且，預算“契約”歸根到底是一項計劃，是決策未來之事，顯然具有不確定性。一是契約中很難預料未來可能出現(xiàn)的情況；二是契約中也沒有對每一種可能出現(xiàn)的情況做出詳細明確的規(guī)定；三是政府作為代理方在處理未來的某些情況時很可能具有私心，會因個人利益而損害公共利益，而且也沒有明確的規(guī)定約束委托方和代理方雙方的責任；四是政府預算的委托代理關系是多層級的，存在上級對下級、政府對政府職能機構、上級機構對下級機構、各機構和機構工作人員之間等多層委托代理關系，這必然會影響預算“契約”的確定性，減弱政府預算的效率。綜上就造成了預算“契約”的不確定性。

（二）轉軌時期的預算規(guī)則難以穩(wěn)定

體制的穩(wěn)定是預算規(guī)則法定的前提，發(fā)達國家成熟的市場經(jīng)濟體制為確定穩(wěn)定的預算規(guī)則提供了條件，預算法定也成為慣例和原則。我國建國后實行計劃經(jīng)濟體制，1978年以來推進市場化改革，目前處于轉軌和全面深化改革、全面依法治國的新時期，不同時期轉換過程中，預算規(guī)則發(fā)生了根本性的改變。例如，轉軌初期時的預算信息保密，未曾提及預算公開，而如今新《預算法》則要求預算信息的完全公開和透明。在市場化改革進程中，我國逐步從高度集權型的統(tǒng)收統(tǒng)支體制轉變?yōu)榻y(tǒng)一領導、分級管理的預算體制。1994年分稅制改革至今，我國對稅種的歸屬問題不斷進行調整劃分，給予地方政府更多的稅收權力和支配權，如近年的“營改增”問題等。新一輪財稅體制改革的推進，將進一步調整中央與地方政府間的財政關系，每一項調整都將使原有的預算規(guī)則不再適用，因而使得預算規(guī)則難以穩(wěn)定。而且，即便新《預算法》確定了一些新的預算規(guī)則，但由于我國預算改革歷時短，受路徑依賴的影響，這些已經(jīng)法定的預算新規(guī)則要落實實施到位也還需要時日。

（三）市場經(jīng)濟的周期性和波動性

相對于計劃經(jīng)濟體制而言，市場經(jīng)濟要求遵循價值規(guī)律，實現(xiàn)商品供求均衡，市場經(jīng)濟的發(fā)展狀況往往呈現(xiàn)波浪式起伏變化的特點，每一個經(jīng)濟周期都要經(jīng)過危機、蕭條、復蘇、繁榮和高漲等不同的發(fā)展階段，周而復始、循環(huán)往復，具有規(guī)律性，此即市場經(jīng)濟周期。經(jīng)濟周期是現(xiàn)代經(jīng)濟社會不可避免的經(jīng)濟波動，經(jīng)濟周期性波動是市場機制作用的結果，往往難以依靠市場機制本身解決，這就需要政府出手干預。通過預算安排進行宏觀調控是政府干預經(jīng)濟的重要手段。政府宏觀財政調控政策手段采取自動穩(wěn)定器政策和相機抉擇，其中，自動穩(wěn)定器主要是通過社會保險制度和累進稅制自動變化來調控經(jīng)濟，相機決策的原理是逆對風向行事，目的都是燙平經(jīng)濟周期。經(jīng)濟周期性波動增加了預算法定的困難，一方面，經(jīng)濟周期及其波動性導致預算安排需要相機決策，隨機而動，使得預算政策的選擇事先難以確定；另一方面，經(jīng)濟周期及其波動幅度具有不確定性，增加了合理安排預算資金規(guī)模和結構的難度。

（四）公法的法律關系具有復雜性

預算是經(jīng)法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，把握著國家財政分配的范圍和方向。從法律角度看，預算法律制度基本上由公法因素組合而成，屬于公法。公法主要以維護公共利益即“公益”為主要目的，調整國家與公民之間、政府與社會之間的各種關系，公法以公共權力為軸心，嚴守“權力法定”的定律，奉行“法無授權不可為”的理念。公法的法律主體、客體都具有多元化的特點，這是由多層級多類型的公共委托代理關系決定的，因此，預算法制體系由一系列相關的法律、法規(guī)和規(guī)章制度構成。我國現(xiàn)行的預算法制除新《預算法》外，還包括《政府采購法》、《招標投標法》、《立法法》、《合同法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》等，還包括一些國務院等制定的相關行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例以及財政部等制定的各類規(guī)章。雖然《預算法》是預算活動的根本，但其他法規(guī)、條例、規(guī)章等仍與預算活動息息相關。實際上，會出現(xiàn)部分法律條款之間矛盾沖突、配套性不強的問題。另外，法定支出過多導致了相關法律間的矛盾和沖突，很多法定支出項目是政府職能部門通過《農業(yè)法》、《教育法》、《科技法》等部門法律加以強制性的規(guī)定，致使預算安排與實際需要脫節(jié)，突顯了公法法律關系的復雜性。

四、預算法定困境的突破

破除預算法定的困境是一個需要通過長期建設的系統(tǒng)工程，目前，為了推進預算法定，在預算準則上應著重確立法律精神、避免法律條文的機械性，兼顧文理，遵循法理為先的原則，在海洋法系與大陸法系之間取長補短，在此思路下開展如下工作。

（一）預算法律預留空間和彈性

一味堅持預算的剛性約束，使預算法律過于細化可能會造成預算法定的失靈。一方面，預算法定以確定性為前提，預算法修訂的過程也是將各項符合改革方向的已成型的措施以法律形式確定下來的過程，但是預算的改革探索仍在進行，對于目前正在探索研究且尚不明確的預算事項，如果盲目將其法定化或者將預算法定性條文過于細化，可能會與后續(xù)改革產生沖突或矛盾，使后續(xù)改革探索陷入困境，因此，應當為這部分未成型的預算改革預留空間，在預算法律中設置一定的彈性。另一方面，應協(xié)調預算與現(xiàn)實的矛盾。通過向預算執(zhí)行者讓渡一定自由，而產生了一種更為有效的控制。包括擴大預算事前授權范圍，為突發(fā)性、危機性公共支出提供支持，擴大預算調整的適用范圍；允許地方在預算執(zhí)行中增列赤字；在一定限制范圍內，考慮具有同種性質、目的預算科目之間流轉等。如日本預算規(guī)定：細目之間可作調整，細目指的是同一政府部門內部同一種政策目的且同一種經(jīng)濟性質內部的調整。從而賦予預算法律一定彈性空間，以協(xié)調預算與現(xiàn)實的矛盾。

（二）健全互補性的預算法律體系

在我國，健全預算法律體系應該建立以 《預算法》為基本法，其他預算法規(guī)為互補的預算法規(guī)體系。第一，對涉及預算問題的相關法律，應加強法律條文的確定性和細節(jié)性，對包含關系、范圍問題等作出明確詳細的界定或說明，如《立法法》修正案中雖然規(guī)定設區(qū)的市有立法權，但市立法權是否包括預算權利，并不明確，這樣容易在現(xiàn)實處理中造成預算權的錯配和濫用問題；第二，我國許多預算相關制度包括規(guī)定、辦法、細則等，效力層級較低，不具有法律的性質和地位，如果將其法制化，可以提高預算各項制度的規(guī)范性和權威性，增加透明度，避免任意性；第三，應加強各種部門法律法規(guī)與《預算法》的配套互補，完善《采購法》與《招標投標法》，在《預算法》與《農業(yè)法》、《教育法》、《科技法》等其他部門法律法規(guī)之間做好銜接，對法定支出項目進行全面梳理，同時盡快確定《預算法實施條例》；第四，對于國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定的有關預算的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、決定或命令等，在執(zhí)行過程中若發(fā)現(xiàn)與憲法、法律相抵觸，應盡快撤銷，避免沖突。此外，需要通盤考慮財政基本法、地方財政法、債務法、國庫法、轉移支付法、預算執(zhí)行法等，合理確定各項法律定位及其與相關法律的關系，從多方面著手，廢立結合，按功能互補性設計各項預算法律，進一步健全我國預算法律體系，為預算執(zhí)法提供可靠的法制依據(jù)，推進預算法定及其實施。

（三）年度預算和預算法律結合

經(jīng)立法確定的預算法律具有相對穩(wěn)定性，在其有效期內長年具有法定約束力。一方面，年度預算是依據(jù)法律規(guī)定、按照一定程序編制，并經(jīng)人大審議通過，反映一個預算年度的以財政收支為核心的政府性財力計劃。另一方面，年度預算是具有長期效力的預算法律在年度預算安排中的落實，年度預算本身也必須經(jīng)過立法機關審批確定，也是具有法律效力的文件，故可稱為年度預算法案。因此，年度預算是預算法律體系中的重點，最能集中體現(xiàn)預算法律約束，年度預算與預算法律的結合，將有助于實現(xiàn)預算法定，以此規(guī)范預算活動。

預算法定不僅僅要求財政收支法定，也要求將政府資產負債逐步納入法治化管理的軌道，新《預算法》現(xiàn)要求各級政府財政部門以權責發(fā)生制為基礎編制年度政府綜合財務報告，以法制化的條文形成了強有力的約束。這樣一來，政府的整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性就可以一目了然，也便于發(fā)現(xiàn)問題。傳統(tǒng)的年度預算強調按年平衡，新《預算法》提出要建立跨年度預算平衡機制，便于政府統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于提高政府預算的長遠性、持續(xù)性和完整性。

（四）明晰科學地配置預算權責

實際上，現(xiàn)代預算制度的本質就是預算權在立法、行政和公民之間的合理配置。首先，要科學、明晰地配置政府與公民之間的預算權責，提升公民權。我國正向服務型政府轉變，注重公民意志的集合，提高公民的預算參與權對推進預算民主化，優(yōu)化監(jiān)督模式，建立公開透明的預算制度顯得尤為重要。其次，要科學、明晰地配置立法機關的預算權責。就廣義的“法”而言，立法機關的范圍已不限于全國人民代表大會及其常務委員會，還應包括國務院和省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會等。因此，對于立法機關內部的預算權責配置而言，表現(xiàn)在各級人民代

表大會及其常務委員會、國務院的職責劃分應該明確清晰，分工應該銜接而不重復、沖突，具有科學性和合理性。如中央和地方預算草案由全國人民代表大會審查，中央和地方預算的執(zhí)行由全國人民代表大會常務委員會監(jiān)督，中央預算草案由國務院編制等。再次，要科學、明晰地配置行政機關的預算權責。行政機關預算權責配置主要表現(xiàn)在國務院、財政部、中國人民銀行、審計署以及其他職能部門之間的預算權責應劃分明確，明確不同部門各自的權責與職能定位，避免機構重疊、職能交叉重復，形成分工合作、互相監(jiān)督制衡的關系。最后，應進一步理順中央和地方的關系，根據(jù)我國國情明確各級政府的事權與支出責任，通過設計科學合理的分稅制、規(guī)范地方債務管理體制，完善財政轉移支付制度等，確保各級政府財力和事權相互適應，理順中央和地方的關系，提高縣級財政能力，促使縱向分級預算權的配置更加清晰、合理和科學。

(作者單位：中南財經(jīng)政法大學)

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（本欄目責任編輯：范紅玉）