F301.1 F301.0 F325.1

一、引 言

改革開放之初，家庭聯產承包責任制，激發(fā)了農戶生產的積極性，為農村經濟發(fā)展帶來巨大的制度紅利(Lin，1992)。但家庭聯產承包責任制的弊端逐漸顯現，土地分割零散，造成農戶經營規(guī)模狹小、土地規(guī)?；洜I難以實現，阻礙農業(yè)現代化發(fā)展(許恒周和曲福田，2007)。同時，越來越多農村勞動力轉移到城市從事非農產業(yè)，土地撂荒現象嚴重(李俊高和李萍，2016)，農業(yè)生產效率低下，農業(yè)現代化發(fā)展動力不足。從本質上來講，這些弊端源于地權不穩(wěn)定、交易權不完整，無法實現土地資源的有效配置(姚洋，1998；俞海等，2003)。而土地“三權分置”改革的提出與實施有利于解決土地“兩權分離”的不足。“三權分置”強調落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，充分發(fā)揮市場優(yōu)化農村土地資源配置的作用，提高土地利用效率(肖衛(wèi)東和梁春梅，2016)。

村委會和農村集體經濟組織在土地流轉過程中扮演重要角色。村委會是具有“村民自我管理、自我教育、自我服務”職能的政治組織，而農村集體經濟組織是擁有對集體資產經營管理職能經濟組織。理論上二者角色定位不同，職能范圍也必然不同，但實踐中二者角色定位不明確，職能范圍有所交叉(張廣輝，2013)，村委會經常代替農村集體經濟組織行使對土地的經濟管理職能(羅猛，2005；周斌，2008)。這是因為農村集體經濟組織在設計之初不僅要履行經濟職能，還要承擔一部分政治職能(鄧蓉，2017)，這一混亂的角色定位導致職能范圍界定的模糊。在《村民委員會組織法》《土地管理法》《物權法》中都有所提及：農村集體經濟組織或村委會可以代表農民對集體所有的土地行使所有權，并且可以依法對集體資產進行經營管理；“村委會經營管理集體資產的職能主要是發(fā)包集體土地和以土地等集體資產出資、租賃、聯營合伙等投資或經營活動”。實踐中村委會在土地流轉過程中可能扮演著超出職能范圍的角色(李建功，2003；黃祖輝和王朋，2008；劉亞丁和楊秀文，2011)，導致農民權益嚴重受損，進而阻礙土地流轉。國內學者針對這一問題提出了關于重構二者職能的解決方案：首先，村委會應當突出基層民主和村民自治功能，不該再繼續(xù)作為集體土地產權的最終主體(李建功，2003)，并且要逐漸剝離其代替農村集體經濟組織行使的經營管理職能(羅猛，2005)，使農村集體經濟組織成為擁有獨立支配經濟資源的經濟組織(周斌，2008)；其次，對農村集體經濟組織采用股份合作的形式進行企業(yè)化改造(羅猛，2005)，盡快完善現行法律中的法人類型以賦予農村集體經濟組織法人地位(肖鵬，2017)；最后，培育并完善的土地流轉中介組織代替村委會，避免村委會再次過度干預土地流轉的過程，同時保證土地流轉雙方之間順利溝通，打開土地流轉的供需渠道(鐘漲寶和宋輝，2005)。2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》中明確剝離村委會對農村土地資產的經營管理職能，劃清兩個組織的界限。2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》第96條、第101條正式賦予農村集體經濟組織“特別法人”資格，以便更好地對土地經營管理，但現階段關于“特別法人”資格的法律不夠完善，因此無法具體法人的權責利，應當盡快完善相關法律法規(guī)使“特別法人”體系更加完善，賦予農村集體經濟組織真正的“特別法人”資格。

二、“兩權分離”視角下土地流轉中的村委會角色

“兩權分離”視角下土地流轉中村委會承擔中介者、雙向代理人、管理者三種角色。村委會的不同角色對土地流轉產生不同的影響，其中村委會的中介者角色為土地流轉雙方提供信息，避免信息不對稱而阻礙土地流轉。雙向代理人角色分為“農戶—政府”雙向代理人、土地流轉雙方代理人，村委會代行農村集體經濟組織對土地資產的經濟職能。管理者角色對土地流轉相關要求進行及時備案和報告，幫助土地流轉糾紛順利解決。

(一)村委會的“中介者”角色

作為“中介者”的村委會主要在提供信息方面發(fā)揮重要作用。在土地流轉的過程中，土地流入方一般是土地規(guī)模經營主體，流出方則是小規(guī)模分散經營主體，二者在生產經營規(guī)模、效益和理念等諸多方面存在較大差異，導致土地流轉供需雙方出現信息不對稱的情況，容易引發(fā)較高的交易成本(黃祖輝和王朋，2008)。在這種情況下，村委會作為土地流轉的中介者發(fā)揮了重要作用，它為土地流轉雙方提供充分的信息，打開土地流轉的供需渠道，避免因為信息不對稱而阻礙土地順利流轉(劉亞丁和楊秀文，2011)。同時作為村民自治組織，村委會了解村中各戶土地具體情況，有利于村委會聯絡農戶、集合分散土地達到整體流轉的目的(孔祥智等，2013)。

村委會憑借信息優(yōu)勢適當介入土地流轉將會起到推動流轉的作用，但過度介入將會起到反作用。由于村委會內部缺乏有效的監(jiān)督機制(周斌，2008)，因此存在以村干部為代表的村委會在土地流轉過程中謀求私利的情況。土地流轉雙方經常出現信息不對稱的情況，當作為中介者的村委會謀求私利而造成信息不對稱，會導致土地流轉更加困難(黃祖輝等，2008)。一些村委會甚至通過村干部影響農戶對土地流轉的意愿，強行推動土地流轉，嚴重侵害農民利益，不利于土地流轉市場的健康發(fā)展(許恒周和曲福田，2007；宋輝，2013)。對農民利益損害有三種表現形式：一是村委會作為土地流轉中介收取流轉費用；二是將低質量土地與高質量土地“捆綁”流轉，降低了土地流轉價格，降低部分農民的土地收益；三是村委會未及時調整地租，降低了農民流轉的真實收益(孔祥智等，2013)。

(二)村委會的“雙向代理人”角色

1.“農戶—政府”雙向代理人。土地“兩權分離”視角下，村委會代替農村集體經濟組織對土地發(fā)包和土地調整(周斌，2008；陳劍波，2006)。同時村委會還是上級政府的代理人，落實上級政府土地流轉相關政策，其中最重要的是土地確權工作，因而稱之為“農戶—政府”雙向代理人，這一角色為土地流轉奠定良好的基礎。

作為雙向代理人的村委會在執(zhí)行政策過程中更傾向于優(yōu)先完成上級政府的任務，這種行為可能會損害農戶利益，導致流轉土地的積極性降低，阻礙土地有效流轉(張廣輝和魏建，2015；張群梅，2014)。原因在于村委會內部治理結構中監(jiān)督環(huán)節(jié)缺位(周斌，2008)，以及作為政治組織的村委會擁有經濟職能所能帶來額外收益的驅使。

2.“流入方—流出方”雙向代理人。土地流轉雙方出于對村委會的信任，使其成為土地流轉雙方簽約的代理人，同時也是農戶租金擔保人，因此稱為“流入方—流出方”雙向代理人。農戶擁有了簽約代理人和租金擔保人，降低了土地流轉過程中集體決策的成本，提高了決策效率。同時，村委會作為雙向代理人提高了土地流轉價格的談判能力，有利于促進土地流轉，加快土地流轉進度和提高土地利用效率(孔祥智等，2013)。

但村委會也面臨諸多風險，當土地流入方認為農業(yè)經營無利可圖時，可能會中止土地流轉協議，導致村委會要代替流入方支付給農戶租金(孔祥智等，2013)。這會對土地流轉產生不良影響。首先，土地流入方中止協議時有可能存在土地難以復墾或者復墾成本過高的情況，嚴重阻礙土地再次流轉。其次，村委會憑借農戶的信任成為簽約代理人，一旦出現上述情況，農戶很難讓村委會繼續(xù)擔任簽約代理人。失去簽約代理人的農戶將為土地流轉付出集體決策成本，同時在價格談判過程中也將處于劣勢地位，降低農民的土地流轉收益。

(三)村委會的“管理者”角色

村委會具有對公共事務協調和管理的職能(陳劍波，2006)，《農村土地承包法》第37條規(guī)定，土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案?！掇r村土地承包經營權流轉管理辦法》第25條也有類似規(guī)定，在土地流轉過程中及時備案和報告有助于及時掌握土地流轉動態(tài)、規(guī)范土地流轉行為，促進土地流轉順利進行(劉亞丁等，2011)。村委會對土地流轉備案有助于解決土地糾紛案件，有利于減少糾紛數量，有效促進土地流轉。

實踐中村委會的管理者角色還存在諸多問題。當村干部缺少對土地流轉相關知識的認知時，將土地轉讓和土地轉包相混淆，造成土地糾紛。此外，某些村干部責任意識不強，流轉合同備案不及時，在解決糾紛時無據可查，增加解決糾紛難度(劉亞丁等，2011)。

土地流轉與否的核心問題在于農民擔心利益受損，而這與村委會在土地流轉過程中的角色扮演密切相關，如何規(guī)范村委會角色行為值得進一步深入研究。

三、“三權分置”視角下土地流轉中村委會角色轉變

(一)村委會與農村集體經濟組織角色的政策演變

土地“三權分置”強調落實土地所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，旨在促進土地流轉，發(fā)展土地適度規(guī)模經營。如何有效促進土地流轉，關鍵之一在于村委會職能的清晰界定。新近一些文件都有所提及村委會及農村集體經濟組織職能的界定，通過系統梳理這些文件發(fā)現(如表1所示)，村委會正逐漸被剝離代行農村集體經濟組織的經濟職能，向單純的政治組織發(fā)展，而農村集體經濟組織則逐步集中其經濟職能，向獨立完善的經濟組織發(fā)展。

表1關于村委會和農村集體經濟組織的角色定位論述

續(xù)表

注：①《意見》指《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》(中辦發(fā)[2014]61號)；②《方案》是指《深化農村改革綜合性實施方案》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年11月印發(fā))；③《總則》是指《中華人民共和國民法總則》(2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過)。

雖然《民法總則》中提到村委會和農村集體經濟組織為“特別法人”，并指出未設立村農村集體經濟組織的，村委會可以依法代行村農村集體經濟組織的職能。但《方案》中也曾指出“探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和農村集體經濟組織運行機制”。那么如何界定村委會與農村集體經濟組織的“特別法人”值得進一步深入探討。

(二)“特別法人”資格

村委會和農村集體經濟組織都具有“特別法人”資格，為它們在土地流轉中的角色轉變提供法律基礎，那么，何為“特別法人”以及如何理解“特別法人”呢？

1.“特別法人”的基本含義?！疤貏e法人”的“特別”是相對于“普通”來說，是指“與眾不同；不普通”，“法人”是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。“特別法人”在學理上有五種用法：特別規(guī)定的法人(馬慶鈺，2014)、設立方式特別的法人(譚啟平等，2015；孫玉榮等，2014)、經營方式特別(國家壟斷經營)的法人(吳敬璉，2013)，籠統區(qū)別于一般法人的法人以及“特別法人”就是指國家(申素平，2010；王小紅，2014)。由于“特別法人”是參照“普通法人”而定義的一種法人類型，它會因“普通法人”這一參照系的不同而有差異，無法有一個明確而統一的定義。因此，就目前法律來看，“特別法人”是一個內涵與外延都不確定且僅限于學理層面的概念(譚啟平和應建均，2017)。

《民法總則》中也僅規(guī)定了各類“特別法人”的主體資格及其特別法律適用引致條款，并未對法人的治理結構、權責利等方面作出規(guī)定(譚啟平和應建均，2017)。

2.“特別法人”：進一步的理解。為了明確“特別法人”屬于哪種法人類型，需要從法人的本質出發(fā)重新對法人分類(譚啟平和應建均，2017)。法人是“自然人的模仿物”，從本質上來講，它是立法者塑造的另一個法律上的自然人，因此它是具有獨立人格的擬制人(梁上上，2016)。自然人的“獨立”在法律中的體現即為“自治”，因此從法人本質出發(fā)對其進行重新分類時，應當強調“自治”。根據這一標準，法人首先被分為公法人和私法人，二者區(qū)別在于能否貫徹團體自治原則。公法人奉行職權法定和法律保留原則，其行為和職能范圍嚴格受到法律的約束。私法人貫徹私主體自治原則，即行為目的和準則可自主決定。而私法人又可細分為社團法人和財團法人，二者最大的區(qū)別在于社團法人充分貫徹自治原則，財團法人由于缺乏成員和捐助人事前的限制，受到捐助目的和法律規(guī)定的約束。

為解決“兩權分離”視角下村委會過度介入土地流轉問題，首先要由農村集體經濟組織承接村委會的“雙向代理人”角色，同時加強對這兩個組織行為的規(guī)范與監(jiān)督。村委會和農村集體經濟組織的角色定位應該強調法律對它們的約束，村委會不能脫離“村民自治組織”的本質，要在自治基礎上完善法律約束。參照前面對法人的分類方式，農村集體經濟組織的“特別法人”資格應屬于公法人，而村委會的“特別法人”資格應屬于私法人。進一步地，村委會的“特別法人”資格應當類似于財團法人，強調自治的同時行為受到法律的約束。將農村集體經濟組織的法人歸為公法人，其行為和職能范圍將嚴格受到法律約束，能夠有效避免出現因法律缺失導致其他組織代行其管理職能的情況。將村委會歸為私法人體現了“村民自治組織”的本質特征，同時其行為也受到法律約束，有利于加強村委會內部和外部對其監(jiān)督，避免再次出現村干部謀求私利而過度介入土地流轉的情況。

而針對《民法總則》中第101條第2款“未設立村農村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村農村集體經濟組織的職能”，該條款看似與明確村委會和農村集體經濟組織角色定位的初衷相違背，但實際是為了更好地完善農村組織體系所做的鋪墊。在現階段，有些地區(qū)仍然存在未設立農村集體經濟組織的情況，依然需要村委會代行對集體資產的管理職能來幫助土地流轉，這也是賦予村委會特別法人資格的原因之一。村委會作為村民自治組織主要負責基層自治工作，在土地流轉的過程中要盡量避免過度介入其中，賦予法人資格未免“小題大做”，但在合理代行集體資產的管理職能時，一個合理的法人身份還是很必要的。

(三)村委會職能弱化與農村集體經濟組織職能強化

1.村委會職能弱化——土地流轉的“輔助者”。村委會在土地流轉中承擔著雙向代理人角色，但該角色是村委會代替農村集體經濟組織行使集體資產管理職能而獲得的，在村委會職能范圍之內的角色定位只有中介者和管理者。為了在土地“三權分置”有效促進土地流轉，集體資產管理職能應重新回歸農村集體經濟組織，因此，村委會在土地流轉中的職能弱化了，只在土地流轉中扮演“輔助者”角色。

村委會不再擁有對集體資產的管理職能(代行職能情況除外)，雙向代理人角色被弱化，突出了土地流轉中介者和管理者的角色，強調土地流轉的輔助角色。村委會應突出其基層民主和村民自治功能，將工作重心轉移到為土地流轉雙方服務上來，積極為土地流轉雙方提供土地流轉信息，同時加強土地流轉的備案工作，幫助解決土地流轉糾紛，做好“助理”和“后勤”工作。而村委會對土地流轉的阻礙作用主要源于“農戶—政府”雙向代理人這一角色，弱化這一角色的作用可以避免村委會過度干預而阻礙土地流轉問題。

2.強化農村集體經濟組織地位——土地流轉的“引導人”。土地“兩權分離”視角下，農村集體經濟組織被村委會代行集體資產管理職能，導致村委會作為“雙向代理人”過度介入土地流轉，其行為具有很強的主觀性及利己主義。土地“三權分置”強調放活土地(經營權)流轉，此時村委會與農村集體經濟組織角色定位應更加明確，村委會剝離了代行的集體資產管理職能，由農村集體經濟組織繼續(xù)行使，承接“雙向代理人”角色。農村集體經濟組織被賦予“特殊法人”資格，其行為受到法律約束，為其決策行為承擔經濟責任。在執(zhí)行政策方面，有利于集體經濟組織維護農民利益；在協商土地流轉合同條款方面，能夠更好地維護流出方農戶的利益，幫助政府引導農戶順利流轉土地，為流轉市場注入新的活力。

四、結論與建議

在“兩權分離”視角下，村委會在土地流轉中扮演“中介者”、“雙向代理人”與“管理者”角色，但不同角色定位中對土地流轉都產生了一定的負面影響。在促進土地有效流轉的“三權分置”政策提出的背景下，村委會與農村集體經濟組織被賦予“特別法人”資格，且《深化農村改革綜合性實施方案》中指出要“探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和農村集體經濟組織運行機制”，這為弱化村委會在土地流轉中的地位、強化農村集體經濟組織在土地流轉中的經濟職能提供了法律基礎。

但關于“特別法人”的法律還有待進一步完善，厘清村委會和農村集體經濟組織的關系，真正轉變二者的角色定位，為土地流轉打開新局面。完善“特別法人”的相關法律至關重要，特別是要明確“特別法人”具體法人類型，有助于深入理解“特別法人”資格特點，推動建立完善的法人治理結構，明確法人權責利的范圍。賦予村委會、農村集體經濟組織法人地位的最終目的是要規(guī)范行為，避免過度介入土地流轉過程，因此盡快完善相關法律是實現二者角色真正轉變的有效手段。

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