F301.1 F301.0 F325.1

一、引 言

改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，激發(fā)了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的制度紅利(Lin，1992)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端逐漸顯現(xiàn)，土地分割零散，造成農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模狹小、土地規(guī)模化經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展(許恒周和曲福田，2007)。同時(shí)，越來越多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重(李俊高和李萍，2016)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展動(dòng)力不足。從本質(zhì)上來講，這些弊端源于地權(quán)不穩(wěn)定、交易權(quán)不完整，無法實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置(姚洋，1998；俞海等，2003)。而土地“三權(quán)分置”改革的提出與實(shí)施有利于解決土地“兩權(quán)分離”的不足。“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的作用，提高土地利用效率(肖衛(wèi)東和梁春梅，2016)。

村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)過程中扮演重要角色。村委會(huì)是具有“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”職能的政治組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是擁有對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能經(jīng)濟(jì)組織。理論上二者角色定位不同，職能范圍也必然不同，但實(shí)踐中二者角色定位不明確，職能范圍有所交叉(張廣輝，2013)，村委會(huì)經(jīng)常代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)管理職能(羅猛，2005；周斌，2008)。這是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在設(shè)計(jì)之初不僅要履行經(jīng)濟(jì)職能，還要承擔(dān)一部分政治職能(鄧蓉，2017)，這一混亂的角色定位導(dǎo)致職能范圍界定的模糊。在《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》《物權(quán)法》中都有所提及：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)可以代表農(nóng)民對(duì)集體所有的土地行使所有權(quán)，并且可以依法對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理；“村委會(huì)經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能主要是發(fā)包集體土地和以土地等集體資產(chǎn)出資、租賃、聯(lián)營合伙等投資或經(jīng)營活動(dòng)”。實(shí)踐中村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)過程中可能扮演著超出職能范圍的角色(李建功，2003；黃祖輝和王朋，2008；劉亞丁和楊秀文，2011)，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損，進(jìn)而阻礙土地流轉(zhuǎn)。國內(nèi)學(xué)者針對(duì)這一問題提出了關(guān)于重構(gòu)二者職能的解決方案：首先，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)突出基層民主和村民自治功能，不該再繼續(xù)作為集體土地產(chǎn)權(quán)的最終主體(李建功，2003)，并且要逐漸剝離其代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使的經(jīng)營管理職能(羅猛，2005)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為擁有獨(dú)立支配經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)濟(jì)組織(周斌，2008)；其次，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用股份合作的形式進(jìn)行企業(yè)化改造(羅猛，2005)，盡快完善現(xiàn)行法律中的法人類型以賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位(肖鵬，2017)；最后，培育并完善的土地流轉(zhuǎn)中介組織代替村委會(huì)，避免村委會(huì)再次過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的過程，同時(shí)保證土地流轉(zhuǎn)雙方之間順利溝通，打開土地流轉(zhuǎn)的供需渠道(鐘漲寶和宋輝，2005)。2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確剝離村委會(huì)對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理職能，劃清兩個(gè)組織的界限。2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》第96條、第101條正式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”資格，以便更好地對(duì)土地經(jīng)營管理，但現(xiàn)階段關(guān)于“特別法人”資格的法律不夠完善，因此無法具體法人的權(quán)責(zé)利，應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)使“特別法人”體系更加完善，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正的“特別法人”資格。

二、“兩權(quán)分離”視角下土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)角色

“兩權(quán)分離”視角下土地流轉(zhuǎn)中村委會(huì)承擔(dān)中介者、雙向代理人、管理者三種角色。村委會(huì)的不同角色對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不同的影響，其中村委會(huì)的中介者角色為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息，避免信息不對(duì)稱而阻礙土地流轉(zhuǎn)。雙向代理人角色分為“農(nóng)戶—政府”雙向代理人、土地流轉(zhuǎn)雙方代理人，村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能。管理者角色對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)要求進(jìn)行及時(shí)備案和報(bào)告，幫助土地流轉(zhuǎn)糾紛順利解決。

(一)村委會(huì)的“中介者”角色

作為“中介者”的村委會(huì)主要在提供信息方面發(fā)揮重要作用。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地流入方一般是土地規(guī)模經(jīng)營主體，流出方則是小規(guī)模分散經(jīng)營主體，二者在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、效益和理念等諸多方面存在較大差異，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)供需雙方出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，容易引發(fā)較高的交易成本(黃祖輝和王朋，2008)。在這種情況下，村委會(huì)作為土地流轉(zhuǎn)的中介者發(fā)揮了重要作用，它為土地流轉(zhuǎn)雙方提供充分的信息，打開土地流轉(zhuǎn)的供需渠道，避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而阻礙土地順利流轉(zhuǎn)(劉亞丁和楊秀文，2011)。同時(shí)作為村民自治組織，村委會(huì)了解村中各戶土地具體情況，有利于村委會(huì)聯(lián)絡(luò)農(nóng)戶、集合分散土地達(dá)到整體流轉(zhuǎn)的目的(孔祥智等，2013)。

村委會(huì)憑借信息優(yōu)勢(shì)適當(dāng)介入土地流轉(zhuǎn)將會(huì)起到推動(dòng)流轉(zhuǎn)的作用，但過度介入將會(huì)起到反作用。由于村委會(huì)內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制(周斌，2008)，因此存在以村干部為代表的村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)過程中謀求私利的情況。土地流轉(zhuǎn)雙方經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，當(dāng)作為中介者的村委會(huì)謀求私利而造成信息不對(duì)稱，會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)更加困難(黃祖輝等，2008)。一些村委會(huì)甚至通過村干部影響農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿，強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，不利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展(許恒周和曲福田，2007；宋輝，2013)。對(duì)農(nóng)民利益損害有三種表現(xiàn)形式：一是村委會(huì)作為土地流轉(zhuǎn)中介收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用；二是將低質(zhì)量土地與高質(zhì)量土地“捆綁”流轉(zhuǎn)，降低了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，降低部分農(nóng)民的土地收益；三是村委會(huì)未及時(shí)調(diào)整地租，降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)的真實(shí)收益(孔祥智等，2013)。

(二)村委會(huì)的“雙向代理人”角色

1.“農(nóng)戶—政府”雙向代理人。土地“兩權(quán)分離”視角下，村委會(huì)代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地發(fā)包和土地調(diào)整(周斌，2008；陳劍波，2006)。同時(shí)村委會(huì)還是上級(jí)政府的代理人，落實(shí)上級(jí)政府土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，其中最重要的是土地確權(quán)工作，因而稱之為“農(nóng)戶—政府”雙向代理人，這一角色為土地流轉(zhuǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。

作為雙向代理人的村委會(huì)在執(zhí)行政策過程中更傾向于優(yōu)先完成上級(jí)政府的任務(wù)，這種行為可能會(huì)損害農(nóng)戶利益，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地的積極性降低，阻礙土地有效流轉(zhuǎn)(張廣輝和魏建，2015；張群梅，2014)。原因在于村委會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中監(jiān)督環(huán)節(jié)缺位(周斌，2008)，以及作為政治組織的村委會(huì)擁有經(jīng)濟(jì)職能所能帶來額外收益的驅(qū)使。

2.“流入方—流出方”雙向代理人。土地流轉(zhuǎn)雙方出于對(duì)村委會(huì)的信任，使其成為土地流轉(zhuǎn)雙方簽約的代理人，同時(shí)也是農(nóng)戶租金擔(dān)保人，因此稱為“流入方—流出方”雙向代理人。農(nóng)戶擁有了簽約代理人和租金擔(dān)保人，降低了土地流轉(zhuǎn)過程中集體決策的成本，提高了決策效率。同時(shí)，村委會(huì)作為雙向代理人提高了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的談判能力，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度和提高土地利用效率(孔祥智等，2013)。

但村委會(huì)也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)土地流入方認(rèn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營無利可圖時(shí)，可能會(huì)中止土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，導(dǎo)致村委會(huì)要代替流入方支付給農(nóng)戶租金(孔祥智等，2013)。這會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不良影響。首先，土地流入方中止協(xié)議時(shí)有可能存在土地難以復(fù)墾或者復(fù)墾成本過高的情況，嚴(yán)重阻礙土地再次流轉(zhuǎn)。其次，村委會(huì)憑借農(nóng)戶的信任成為簽約代理人，一旦出現(xiàn)上述情況，農(nóng)戶很難讓村委會(huì)繼續(xù)擔(dān)任簽約代理人。失去簽約代理人的農(nóng)戶將為土地流轉(zhuǎn)付出集體決策成本，同時(shí)在價(jià)格談判過程中也將處于劣勢(shì)地位，降低農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

(三)村委會(huì)的“管理者”角色

村委會(huì)具有對(duì)公共事務(wù)協(xié)調(diào)和管理的職能(陳劍波，2006)，《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第25條也有類似規(guī)定，在土地流轉(zhuǎn)過程中及時(shí)備案和報(bào)告有助于及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行(劉亞丁等，2011)。村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)備案有助于解決土地糾紛案件，有利于減少糾紛數(shù)量，有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

實(shí)踐中村委會(huì)的管理者角色還存在諸多問題。當(dāng)村干部缺少對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識(shí)的認(rèn)知時(shí)，將土地轉(zhuǎn)讓和土地轉(zhuǎn)包相混淆，造成土地糾紛。此外，某些村干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，流轉(zhuǎn)合同備案不及時(shí)，在解決糾紛時(shí)無據(jù)可查，增加解決糾紛難度(劉亞丁等，2011)。

土地流轉(zhuǎn)與否的核心問題在于農(nóng)民擔(dān)心利益受損，而這與村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色扮演密切相關(guān)，如何規(guī)范村委會(huì)角色行為值得進(jìn)一步深入研究。

三、“三權(quán)分置”視角下土地流轉(zhuǎn)中村委會(huì)角色轉(zhuǎn)變

(一)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角色的政策演變

土地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)落實(shí)土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，旨在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營。如何有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵之一在于村委會(huì)職能的清晰界定。新近一些文件都有所提及村委會(huì)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的界定，通過系統(tǒng)梳理這些文件發(fā)現(xiàn)(如表1所示)，村委會(huì)正逐漸被剝離代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，向單純的政治組織發(fā)展，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則逐步集中其經(jīng)濟(jì)職能，向獨(dú)立完善的經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。

表1關(guān)于村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的角色定位論述

續(xù)表

注：①《意見》指《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)[2014]61號(hào))；②《方案》是指《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2015年11月印發(fā))；③《總則》是指《中華人民共和國民法總則》(2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過)。

雖然《民法總則》中提到村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為“特別法人”，并指出未設(shè)立村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村委會(huì)可以依法代行村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。但《方案》中也曾指出“探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制”。那么如何界定村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特別法人”值得進(jìn)一步深入探討。

(二)“特別法人”資格

村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有“特別法人”資格，為它們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中的角色轉(zhuǎn)變提供法律基礎(chǔ)，那么，何為“特別法人”以及如何理解“特別法人”呢？

1.“特別法人”的基本含義?！疤貏e法人”的“特別”是相對(duì)于“普通”來說，是指“與眾不同；不普通”，“法人”是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！疤貏e法人”在學(xué)理上有五種用法：特別規(guī)定的法人(馬慶鈺，2014)、設(shè)立方式特別的法人(譚啟平等，2015；孫玉榮等，2014)、經(jīng)營方式特別(國家壟斷經(jīng)營)的法人(吳敬璉，2013)，籠統(tǒng)區(qū)別于一般法人的法人以及“特別法人”就是指國家(申素平，2010；王小紅，2014)。由于“特別法人”是參照“普通法人”而定義的一種法人類型，它會(huì)因“普通法人”這一參照系的不同而有差異，無法有一個(gè)明確而統(tǒng)一的定義。因此，就目前法律來看，“特別法人”是一個(gè)內(nèi)涵與外延都不確定且僅限于學(xué)理層面的概念(譚啟平和應(yīng)建均，2017)。

《民法總則》中也僅規(guī)定了各類“特別法人”的主體資格及其特別法律適用引致條款，并未對(duì)法人的治理結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)利等方面作出規(guī)定(譚啟平和應(yīng)建均，2017)。

2.“特別法人”：進(jìn)一步的理解。為了明確“特別法人”屬于哪種法人類型，需要從法人的本質(zhì)出發(fā)重新對(duì)法人分類(譚啟平和應(yīng)建均，2017)。法人是“自然人的模仿物”，從本質(zhì)上來講，它是立法者塑造的另一個(gè)法律上的自然人，因此它是具有獨(dú)立人格的擬制人(梁上上，2016)。自然人的“獨(dú)立”在法律中的體現(xiàn)即為“自治”，因此從法人本質(zhì)出發(fā)對(duì)其進(jìn)行重新分類時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“自治”。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，法人首先被分為公法人和私法人，二者區(qū)別在于能否貫徹團(tuán)體自治原則。公法人奉行職權(quán)法定和法律保留原則，其行為和職能范圍嚴(yán)格受到法律的約束。私法人貫徹私主體自治原則，即行為目的和準(zhǔn)則可自主決定。而私法人又可細(xì)分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，二者最大的區(qū)別在于社團(tuán)法人充分貫徹自治原則，財(cái)團(tuán)法人由于缺乏成員和捐助人事前的限制，受到捐助目的和法律規(guī)定的約束。

為解決“兩權(quán)分離”視角下村委會(huì)過度介入土地流轉(zhuǎn)問題，首先要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承接村委會(huì)的“雙向代理人”角色，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)這兩個(gè)組織行為的規(guī)范與監(jiān)督。村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的角色定位應(yīng)該強(qiáng)調(diào)法律對(duì)它們的約束，村委會(huì)不能脫離“村民自治組織”的本質(zhì)，要在自治基礎(chǔ)上完善法律約束。參照前面對(duì)法人的分類方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特別法人”資格應(yīng)屬于公法人，而村委會(huì)的“特別法人”資格應(yīng)屬于私法人。進(jìn)一步地，村委會(huì)的“特別法人”資格應(yīng)當(dāng)類似于財(cái)團(tuán)法人，強(qiáng)調(diào)自治的同時(shí)行為受到法律的約束。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人歸為公法人，其行為和職能范圍將嚴(yán)格受到法律約束，能夠有效避免出現(xiàn)因法律缺失導(dǎo)致其他組織代行其管理職能的情況。將村委會(huì)歸為私法人體現(xiàn)了“村民自治組織”的本質(zhì)特征，同時(shí)其行為也受到法律約束，有利于加強(qiáng)村委會(huì)內(nèi)部和外部對(duì)其監(jiān)督，避免再次出現(xiàn)村干部謀求私利而過度介入土地流轉(zhuǎn)的情況。

而針對(duì)《民法總則》中第101條第2款“未設(shè)立村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”，該條款看似與明確村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角色定位的初衷相違背，但實(shí)際是為了更好地完善農(nóng)村組織體系所做的鋪墊。在現(xiàn)階段，有些地區(qū)仍然存在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況，依然需要村委會(huì)代行對(duì)集體資產(chǎn)的管理職能來幫助土地流轉(zhuǎn)，這也是賦予村委會(huì)特別法人資格的原因之一。村委會(huì)作為村民自治組織主要負(fù)責(zé)基層自治工作，在土地流轉(zhuǎn)的過程中要盡量避免過度介入其中，賦予法人資格未免“小題大做”，但在合理代行集體資產(chǎn)的管理職能時(shí)，一個(gè)合理的法人身份還是很必要的。

(三)村委會(huì)職能弱化與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能強(qiáng)化

1.村委會(huì)職能弱化——土地流轉(zhuǎn)的“輔助者”。村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中承擔(dān)著雙向代理人角色，但該角色是村委會(huì)代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體資產(chǎn)管理職能而獲得的，在村委會(huì)職能范圍之內(nèi)的角色定位只有中介者和管理者。為了在土地“三權(quán)分置”有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，集體資產(chǎn)管理職能應(yīng)重新回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的職能弱化了，只在土地流轉(zhuǎn)中扮演“輔助者”角色。

村委會(huì)不再擁有對(duì)集體資產(chǎn)的管理職能(代行職能情況除外)，雙向代理人角色被弱化，突出了土地流轉(zhuǎn)中介者和管理者的角色，強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的輔助角色。村委會(huì)應(yīng)突出其基層民主和村民自治功能，將工作重心轉(zhuǎn)移到為土地流轉(zhuǎn)雙方服務(wù)上來，積極為土地流轉(zhuǎn)雙方提供土地流轉(zhuǎn)信息，同時(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的備案工作，幫助解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，做好“助理”和“后勤”工作。而村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的阻礙作用主要源于“農(nóng)戶—政府”雙向代理人這一角色，弱化這一角色的作用可以避免村委會(huì)過度干預(yù)而阻礙土地流轉(zhuǎn)問題。

2.強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地位——土地流轉(zhuǎn)的“引導(dǎo)人”。土地“兩權(quán)分離”視角下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被村委會(huì)代行集體資產(chǎn)管理職能，導(dǎo)致村委會(huì)作為“雙向代理人”過度介入土地流轉(zhuǎn)，其行為具有很強(qiáng)的主觀性及利己主義。土地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)放活土地(經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)，此時(shí)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織角色定位應(yīng)更加明確，村委會(huì)剝離了代行的集體資產(chǎn)管理職能，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)行使，承接“雙向代理人”角色。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予“特殊法人”資格，其行為受到法律約束，為其決策行為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在執(zhí)行政策方面，有利于集體經(jīng)濟(jì)組織維護(hù)農(nóng)民利益；在協(xié)商土地流轉(zhuǎn)合同條款方面，能夠更好地維護(hù)流出方農(nóng)戶的利益，幫助政府引導(dǎo)農(nóng)戶順利流轉(zhuǎn)土地，為流轉(zhuǎn)市場(chǎng)注入新的活力。

四、結(jié)論與建議

在“兩權(quán)分離”視角下，村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中扮演“中介者”、“雙向代理人”與“管理者”角色，但不同角色定位中對(duì)土地流轉(zhuǎn)都產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。在促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”政策提出的背景下，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予“特別法人”資格，且《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中指出要“探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制”，這為弱化村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的地位、強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)職能提供了法律基礎(chǔ)。

但關(guān)于“特別法人”的法律還有待進(jìn)一步完善，厘清村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，真正轉(zhuǎn)變二者的角色定位，為土地流轉(zhuǎn)打開新局面。完善“特別法人”的相關(guān)法律至關(guān)重要，特別是要明確“特別法人”具體法人類型，有助于深入理解“特別法人”資格特點(diǎn)，推動(dòng)建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，明確法人權(quán)責(zé)利的范圍。賦予村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的最終目的是要規(guī)范行為，避免過度介入土地流轉(zhuǎn)過程，因此盡快完善相關(guān)法律是實(shí)現(xiàn)二者角色真正轉(zhuǎn)變的有效手段。

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