龔萬達(dá)

[摘 要]通過對南京市養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)這類社會組織的個案考察發(fā)現(xiàn)，政府為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展破解瓶頸、提供資源，占據(jù)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的社會網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”。從當(dāng)前中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的發(fā)展階段來看，這種“結(jié)構(gòu)洞”狀態(tài)具有積極意義。社會組織的服務(wù)職能是現(xiàn)階段“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的著力點。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利沖動，造成“服務(wù)”這一“使命驅(qū)動”不足。國家出臺的相關(guān)政策實質(zhì)上是致力于用公益慈善理念和志愿服務(wù)精神升華養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)“使命感”，使之真正成為“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的推動力。

[關(guān)鍵詞]人的全面發(fā)展 結(jié)構(gòu)洞 社會組織 養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)

2016年7月1日，習(xí)近平同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中強(qiáng)調(diào)：“自覺做共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者、忠實實踐者”[1]。十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)必須堅定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想。馬克思指出，共產(chǎn)主義是“以每一個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則”[2]的社會形式。對“促進(jìn)人的全面發(fā)展”這一共產(chǎn)主義基本原則的強(qiáng)調(diào)和理論發(fā)展，實質(zhì)上是重申“共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國特色社會主義共同理想”在基本原則上是一致的?！安荒芤驗閷崿F(xiàn)共產(chǎn)主義理想是一個漫長的過程，就認(rèn)為那是虛無縹緲的海市蜃樓”[3]。改革開放新時期，為共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想而奮斗的主線是在改革創(chuàng)新中堅持和發(fā)展中國特色社會主義，社會組織建設(shè)就是在改革創(chuàng)新中堅持和發(fā)展中國特色社會主義而提出的新任務(wù)。

一、社會組織建設(shè)——“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的意蘊(yùn)

2002年11月，中共十六大首次在黨的代表大會上提出：“把堅持黨的先進(jìn)性和發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，落實到發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力、發(fā)展先進(jìn)文化、實現(xiàn)最廣大人民的根本利益上來，推動社會全面進(jìn)步，促進(jìn)人的全面發(fā)展”[4]。在此后的歷次黨代會報告中都對“促進(jìn)人的全面發(fā)展”予以強(qiáng)調(diào)，并不斷作出與時俱進(jìn)的理論發(fā)展。

2006年10月，中共十六屆六中全會提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”。全會在構(gòu)建社會主義和諧社會的“原則”中接續(xù)中共十六大強(qiáng)調(diào)“堅持以人為本，促進(jìn)人的全面發(fā)展”以外，在“完善社會管理，保持社會安定有序”這一構(gòu)建社會主義和諧社會的主要任務(wù)中提出“支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)?！睘榇?，要“健全社會組織，增強(qiáng)服務(wù)社會功能”[5]。同時，對社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等各類社會組織都分別作出了有針對性的發(fā)展指導(dǎo)意見。

2007年10月，中共十七大報告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)人的全面發(fā)展”。與此同時，十七大報告除了在完善社會管理方面繼續(xù)堅持“重視社會組織建設(shè)和管理”之外，又在發(fā)展社會主義民主政治方面提出“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”[6]，從而把社會組織的作用擴(kuò)展到了社會主義民主政治方面。

2012年11月，中共十八大報告進(jìn)一步提出：“必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的核心立場”在“促進(jìn)人的全面發(fā)展上取得新成效”[7]。同時明確了通過“建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義民主政治、社會主義先進(jìn)文化、社會主義和諧社會、社會主義生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展”[7]。從以上十八大報告的論述來看，無論是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀還是堅持中國特色社會主義道路，最終的目標(biāo)直指“促進(jìn)人的全面發(fā)展”。尤其是提出了“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的具體路徑，那就是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明五大建設(shè)。在社會建設(shè)這一路徑方面，在十七大報告中提出“重視社會組織建設(shè)和管理”的基礎(chǔ)上，十八大報告中進(jìn)一步提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”[7]。從以上分析可以看出，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨賦予社會組織以“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的使命，這與馬克思、恩格斯是一脈相承的。

馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中說：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[8]。也就是說，馬克思、恩格斯將個人的自由發(fā)展和一切人的自由發(fā)展統(tǒng)一了起來。而人是在社會關(guān)系中得到發(fā)展的，因此馬克思、恩格斯認(rèn)為“社會關(guān)系實際上決定著一個人能夠發(fā)展到什么程度”[9]。這說明人是在合理的社會關(guān)系中實現(xiàn)全面、自由充分發(fā)展的。社會關(guān)系是人在相互的社會交往中形成的，因為“人的本質(zhì)是人的真正的社會聯(lián)系，所以人在積極實現(xiàn)自己本質(zhì)的過程中創(chuàng)造、生產(chǎn)人的社會聯(lián)系、社會本質(zhì)”[10]。人在相互的社會交往尤其是物質(zhì)交往中形成了相應(yīng)的交往形式，這種交往形式隨著生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段就從共同體上升為市民社會。所以馬克思、恩格斯說：“在過去一切歷史階段上受生產(chǎn)力所制約，同時也制約生產(chǎn)力的交往形式，就是市民社會?！盵8]“‘市民社會這一用語是在十八世紀(jì)產(chǎn)生的，……但是這一名稱始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會組織，這種社會組織在一切時代都構(gòu)成國家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)”[8]。

學(xué)者王新生對從黑格爾到馬克思的市民社會理論進(jìn)行深入研究之后指出，“在生產(chǎn)力發(fā)展的一定階段上，當(dāng)整個的商業(yè)生活和工業(yè)生活獲得充分發(fā)展之后，直接從生產(chǎn)和生活交往中發(fā)展起來的社會組織及其構(gòu)成的自主生活領(lǐng)域”[11]就是市民社會。馬克思、恩格斯指出：“人永遠(yuǎn)是這一切社會組織的本質(zhì)”[12]，這樣就把人的全面發(fā)展和社會組織聯(lián)系起來了。既然社會組織肩負(fù)著“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的重要使命，那么就有必要對當(dāng)前社會組織的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深入地考察。

二、個案考察——以G社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為例

長期以來，我國將社會組織分為三類，即社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位[13]。 2016年8月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》指出，“以社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量”[14]。民辦非企業(yè)單位已正式更名為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。

據(jù)民政部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年第二季度末，全國范圍內(nèi)在民政部門依法登記的社會組織總數(shù)有67萬個，其中社會團(tuán)體32.9萬個，基金會5038個，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)33.6萬個，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量占社會組織總數(shù)的50%以上。截至2016年第二季度末，江蘇省共有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)44280個，占全國社會服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)的13.3%，在全國各省級行政區(qū)中數(shù)量最多。江蘇省內(nèi)各地市中，南京市社會服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量又為江蘇省數(shù)量之冠，其中南京市的養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)被民政部領(lǐng)導(dǎo)贊譽(yù)為走在全國前列[15]。本文選取江蘇省南京市G養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“G機(jī)構(gòu)”）為研究個案，具體考察社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行理論分析。

G社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是由發(fā)起人兼負(fù)責(zé)人L女士于1999年創(chuàng)辦，南京市區(qū)級民政局批準(zhǔn)成立的非營利性養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有4家分院，總共800余張床位，總面積達(dá)10000余平方米，現(xiàn)已發(fā)展成為一個多功能的養(yǎng)老集團(tuán)。G機(jī)構(gòu)開辦十余年來，機(jī)構(gòu)規(guī)模有序擴(kuò)張，在南京市同類機(jī)構(gòu)中影響較大，具有典型性和代表性，尤其是其發(fā)起人和負(fù)責(zé)人在該機(jī)構(gòu)開辦十余年的時間里一直沒有更換，且沒有進(jìn)行除養(yǎng)老行業(yè)之外其他任何行業(yè)的投資與經(jīng)營，其延續(xù)性和業(yè)務(wù)的單純性為研究提供了較好的樣本。

據(jù)《南京市2015年1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示的數(shù)據(jù)，截至2015年11月1日零時，南京常住人口數(shù)量為823萬人，60歲以上老人有125萬，占15.19%，65歲及以上人口為88萬人，占10.69%，實際老齡化率23%，年增速4.5%。按照聯(lián)合國確定的老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)，一個國家或地區(qū)60歲及以上老年人口比例超過總?cè)丝诘?0%，或者65歲及以上老年人口比例超過7%時，標(biāo)志著進(jìn)入嚴(yán)重老齡化社會。從以上數(shù)據(jù)可以看出，南京市無論是60歲還是65歲以上老年人口數(shù)量均已大大超過聯(lián)合國的老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，老齡化問題非常嚴(yán)重，由此帶來一系列的社會問題。

為積極應(yīng)對人口老齡化，針對養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的難題，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》、《江蘇省關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》和《南京市政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》（以下簡稱《市意見》）等一系列政策先后出臺，不斷加大政策支持和引導(dǎo)力度，充分調(diào)動政府之外的其他社會力量開展養(yǎng)老服務(wù)的積極性，要求到2020年社會力量舉辦或經(jīng)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占比達(dá)到70%以上，養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)這一類社會組織迎來了持續(xù)的大發(fā)展。在養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)大發(fā)展的過程中，一些影響?zhàn)B老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的深層次問題也逐漸暴露了出來。G機(jī)構(gòu)在發(fā)展中遇到的問題是整個南京市乃至全國養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的普遍性問題。

關(guān)于經(jīng)營成本，L說：“養(yǎng)老院前期投入高，一般3～5年之后才能有經(jīng)濟(jì)效益，如果場所的租期太短，民辦養(yǎng)老院的高投入就很可能帶來高風(fēng)險。老年公寓在城區(qū)相比于郊區(qū)，收費(fèi)相差較大，南京城區(qū)人口多，大多數(shù)老人不愿意去郊區(qū)的養(yǎng)老院，一來是看病不方便，二來是子女探視也不方便。老人的護(hù)理費(fèi)則按老人自理程度分不同檔次，不同護(hù)理程度的費(fèi)用也不等。這些年護(hù)理人員的人力成本越來越高，工資低了根本找不到人，老人的護(hù)理費(fèi)也不得不水漲船高，一般來講入住率達(dá)70%基本上才可以保本，雖然我們是非營利機(jī)構(gòu)，不需要繳納各種稅費(fèi)，但這樣算下來每月也才勉強(qiáng)達(dá)到收支平衡。”實際上，經(jīng)營成本居高不下的一個重要原因是機(jī)構(gòu)沒有達(dá)到適度規(guī)模，這又牽涉到場所擴(kuò)大和員工招聘這兩個影響?zhàn)B老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的“命門”。

場所擴(kuò)大的第一個途徑就是自建，這就需要有合適的養(yǎng)老用地，L說：“當(dāng)前我們G機(jī)構(gòu)面臨的最大的問題就是用地難，市區(qū)內(nèi)土地資源緊張，掛牌出讓的土地更少，一些用作養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地還常常被房地產(chǎn)商挪作他用。我們集團(tuán)下屬的4家養(yǎng)老院都是租用部隊、企事業(yè)單位閑置的場地，而且床位已經(jīng)滿員，但還有很多子女來幫老人詢問入住事宜，希望可以在現(xiàn)在的地址附近再找一塊地來辦養(yǎng)老院，讓更多的老人安享晚年?！背俗越ㄒ酝?，場所擴(kuò)大的另一個途徑就是場地租賃，然而，因城區(qū)改造拆遷、租金上漲等因素，使得場地租賃成為難題。另外，南京市每年有10多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)門停業(yè)，基本集中在主城區(qū)。民政部門統(tǒng)計，2012～2013年間，全市減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)38家，床位2105張，養(yǎng)老院正遭遇發(fā)展之痛。在近年來的城市拆遷中，如江心洲智慧島建設(shè)致使建鄴區(qū)6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被拆，共計損失649張床位，這意味著該區(qū)養(yǎng)老床位減少了46%，而新的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃仍無著落[16]。

社會偏見也是導(dǎo)致主城區(qū)養(yǎng)老院減少的重要因素。“你們辦養(yǎng)老院？養(yǎng)老院常有老人病逝，太不吉利了，給再多錢也不能租給你們。本來打算在鼓樓區(qū)再開幾家養(yǎng)老院，但房子實在難找，不少房主一聽是辦養(yǎng)老院談都不愿談。”L說。

關(guān)于員工招聘，L更是一肚子苦水：“為老年人服務(wù)相對來說比較辛苦，干活兒又臟又累不說，每天的工作時間還很長，一般超過10小時，風(fēng)險也很大。由于失能失智，老人容易出現(xiàn)跌倒、走失、褥瘡、燙傷、噎食等嚴(yán)重意外，一旦情況發(fā)生，護(hù)理員有時脫不開干系。尤其是工資低，我們又不能大幅度增加工資，這樣勢必要增加入住老人的收費(fèi)，工資低對年輕人來說更是缺乏吸引力。所以目前我們機(jī)構(gòu)從事護(hù)理工作的人員很多原來是干家政服務(wù)的，年紀(jì)最小的也40歲多了，雖然經(jīng)過培訓(xùn)，但是由于年齡偏大、文化又低、學(xué)技能慢，影響了服務(wù)質(zhì)量。”當(dāng)問起是否打算招聘老年護(hù)理專業(yè)人才時，L說：“沒技能的人都招不齊，更談不上專業(yè)人才了！這兩年我們這里先后來過10多個老年護(hù)理專業(yè)的學(xué)生，現(xiàn)在還剩下一個，還不知道能呆多長時間。”

訪談對象J就是L所說的兩年來剩下的唯一的老年護(hù)理專業(yè)大學(xué)生，“上崗第一天我成為了一名基層護(hù)理員，負(fù)責(zé)11個房間，一天多少次來回，那長長的走廊真是無盡頭，自己好歹也是一名大學(xué)生，心里很不是滋味，剛做護(hù)理員的時候覺著度日如年，先不說每天有多累，每天超過12小時的工作時間就讓人受不了，不是單位不遵守勞動法，而是老人按呼喚鈴喊你，你能裝聽不到嗎？現(xiàn)在雖然也習(xí)慣了，但職業(yè)地位低，缺乏職業(yè)上升通道，什么時候是個頭？老是這樣下去也不是辦法，走一步看一步吧?！?

三、個案考察的結(jié)果討論和理論分析——基于結(jié)構(gòu)洞理論

（一）結(jié)果討論

針對養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題，早在2006年南京市就出臺相關(guān)規(guī)定，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)給予稅費(fèi)減免的政策優(yōu)惠和資金扶持。政府按城區(qū)、郊區(qū)、縣每張床位一次性分別給予4000元、3000元、2000元的資助，對按照規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)改、擴(kuò)建新增床位減半資助。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一資助標(biāo)準(zhǔn)已漸顯不足。2012年2月，南京市民政局、財政局發(fā)布《江蘇省南京市關(guān)于調(diào)整提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提高床位資助和運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定新建床位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在原標(biāo)準(zhǔn)之上再增加每張1000元，改擴(kuò)建減半資助。收住南京籍老人的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼新標(biāo)準(zhǔn)為每人每月自理類80元、半失能100元、失能120元。雖然政府對養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入還有待提高，但持續(xù)的資金注入，確實為降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本解了燃眉之急。

針對養(yǎng)老用地問題，《市意見》規(guī)定：“將養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，并在國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃中予以優(yōu)先安排?！贬槍ψ赓U場地難的問題，《市意見》規(guī)定，“鼓勵將閑置的廠房、倉儲用房、學(xué)校、培訓(xùn)中心、度假村、農(nóng)莊等存量房產(chǎn)和土地改建為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。”特別值得關(guān)注的是，《市意見》規(guī)定，從2015年開始，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、全市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及政府目標(biāo)管理和績效考核。針對主城區(qū)因房屋拆遷、養(yǎng)老場地難尋的問題，《市意見》規(guī)定，“新建住宅小區(qū)按比例配套建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房，已建成區(qū)要按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)調(diào)劑解決，無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，各區(qū)要在限定日期前通過購買、置換、租賃等方式，按標(biāo)準(zhǔn)建成”[17]。

如前所述，執(zhí)政黨把社會組織作為“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的重要途徑賦予了重要的使命。但是社會組織的從業(yè)人員能否從社會組織的發(fā)展中得到符合人的全面發(fā)展要求方向的發(fā)展，是衡量社會組織是否具有促進(jìn)人的全面發(fā)展作用的重要條件，現(xiàn)階段人的全面發(fā)展必然要通過職業(yè)發(fā)展來體現(xiàn)和實現(xiàn)。

我國各專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員都實行“專業(yè)技術(shù)職務(wù)”制度，也就是所謂的“職稱”，分為初、中、高不同的職級，工資待遇和職級掛鉤。而養(yǎng)老護(hù)理則只有養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)資格，這種職業(yè)資格層次偏低，起點也低，高職畢業(yè)生沿用這種職業(yè)通道晉升，會讓學(xué)生感到降低了自身的價值，而且目前該職業(yè)資格沒有完全和工資、地位掛鉤，難以體現(xiàn)其專業(yè)價值。為了支持鼓勵高校和中職學(xué)校涉老專業(yè)畢業(yè)生前往養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)就業(yè)，《市意見》規(guī)定，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上的養(yǎng)老護(hù)理員，按照取得的不同等級的資格證書分別給予相應(yīng)一次性補(bǔ)貼。為促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員的技能提高，養(yǎng)老護(hù)理員按照條件申請享受職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼。同時，制定了崗位和社會保險補(bǔ)貼政策以及入職獎勵和工齡補(bǔ)助制度，養(yǎng)老護(hù)理員符合條件即可享受，并限定相關(guān)單位在2015年前執(zhí)行落實。

值得注意的是，在《市意見》積極推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格與待遇掛鉤的同時，黨和政府對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的政治地位也開始予以重視。2015年9月，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象調(diào)整為12個方面，正式將“新的社會階層人士”列為其中一個方面。根據(jù)中央統(tǒng)戰(zhàn)部作出的政策解釋，“新的社會階層人士”包括四個群體，社會組織從業(yè)人員即社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員是四個群體其中之一[18]。

（二）理論分析

作為制度要素的一系列積極政策的出臺，完善了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度環(huán)境，對促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展、緩解經(jīng)營壓力起到了積極作用。但是社會組織的發(fā)展既與制度要素相關(guān)，也與社會組織發(fā)展所必需的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任等社會資本密切相關(guān)，這就需要從社會資本這一視角探索社會組織建設(shè)的影響機(jī)理。學(xué)者們大都認(rèn)為，集中體現(xiàn)在馬克思社會關(guān)系理論和市民社會理論中的馬克思社會資本思想是當(dāng)代社會資本理論的直接理論基礎(chǔ)之一。社會資本是“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率”[19]。 社會網(wǎng)絡(luò)作為當(dāng)代社會資本理論的研究對象之一，是社會資本各要素中的上位要素，社會網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞理論，對社會組織的社會資本生成具有較強(qiáng)的解釋力。所謂結(jié)構(gòu)洞，是指兩個關(guān)系者之間的非重復(fù)關(guān)系[20]，即“社會網(wǎng)絡(luò)中的某個或某些個體和有些個體發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他個體不發(fā)生直接聯(lián)系或關(guān)系間斷（disconnecrion）的現(xiàn)象，從網(wǎng)絡(luò)整體看好像網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴”[21]?！敖Y(jié)構(gòu)洞”就是指社會網(wǎng)絡(luò)中的洞隙，是一種靜態(tài)的社會資本，誰占有了“結(jié)構(gòu)洞”誰就更容易獲得信息優(yōu)勢和控制優(yōu)勢。

民政部《〈社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例〉修訂草案征求意見稿》把社會服務(wù)機(jī)構(gòu)定義為：“自然人、法人或者其他組織為了提供社會服務(wù)，主要利用非國有資產(chǎn)設(shè)立的非營利性法人”。從這個定義來看，養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政府組織、營利組織之外的第三部門，它所具有的非營利性特征，使得組織本身的運(yùn)營目標(biāo)具有公共性、公益性，同時自身又是“法人”，這使得它又具有經(jīng)營性和競爭性。因此，它的存在和可持續(xù)發(fā)展也必須依靠信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)等社會資本，這是一個社會組織的核心競爭力，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)若想獲取社會資本、汲取資源，社會網(wǎng)絡(luò)是基礎(chǔ)。從前述分析中可以看出，政府是養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所處的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)洞的占據(jù)者。

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，宏觀層次上的正規(guī)制度，也就是社會組織之外的法律法規(guī)等，是屬于社會組織的社會資本“規(guī)范”的一部分。從前述分析可知，《市意見》等一系列政策法規(guī)作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“規(guī)范”社會資本，為南京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展排除了障礙、規(guī)定了邊界、提供了資源。為了增進(jìn)公眾對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任，培育養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“信任”這一社會資本要素，營造養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良好的誠信環(huán)境，《市意見》還專門提出“建立養(yǎng)老服務(wù)信用認(rèn)證機(jī)制。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)組織信用體系建設(shè)”[17]。這些都充分說明，作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取社會資本基礎(chǔ)的社會網(wǎng)絡(luò)顯現(xiàn)出單向性，形成了一個以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”，政府是養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所處社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)洞的占據(jù)者，這種“結(jié)構(gòu)洞”的狀態(tài)，決定了南京乃至中國養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)未來相當(dāng)長一個時期的發(fā)展方式。

以政府為中心的養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所處社會網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”的狀態(tài)是有著深刻的歷史和社會原因的，且不僅限于養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)這一類社會組織。從新中國成立到“文革”前，全國大約有全國性社會團(tuán)體近百個，地方性社團(tuán)6000多個，“文革”中絕大多數(shù)社團(tuán)陷入衰熄。從上世紀(jì)80年代中后期，社會組織才開始復(fù)蘇發(fā)展，而且起初社會組織大多具有官方或半官方性質(zhì)。單就養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，改革開放初期，我國的老齡化問題尚未顯現(xiàn)，擁有較大人口紅利，因此養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題并不突出。當(dāng)上世紀(jì)末、本世紀(jì)初一些大中城市率先進(jìn)入老齡化社會之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題才開始凸顯。從南京的情況看，此時進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的是一些下崗再就業(yè)人員，他們創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初衷主要是為了解決個人的生計問題。

南京知名養(yǎng)老連鎖機(jī)構(gòu)——民辦真美好連鎖老年公寓的發(fā)起人李思美就是下崗后為了生存才進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，創(chuàng)辦了江蘇第一家民辦老年公寓?！冬F(xiàn)代快報》的記者在一篇報道中如此描述：“1997年2月，李思美從信用社下崗，正為前途發(fā)愁，一個偶然的機(jī)會看到報上一則‘為下崗職工再就業(yè)出點子，試辦托老公寓的文章，想到自己家里就有5位老人需贍養(yǎng)，她覺得養(yǎng)老院應(yīng)是個賺錢的行當(dāng)”[22]。本研究中的G機(jī)構(gòu)，也是創(chuàng)辦人L女士1999年下崗后為解決個人的生計問題創(chuàng)辦的。雖然這些民辦養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)大多是在民政部門注冊，屬于非營利機(jī)構(gòu)，但是其營利性目的是非常明顯的。這種創(chuàng)辦初衷就使得民辦社會組織至少是民辦養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的“服務(wù)”這一“使命驅(qū)動”不足。

有論者對這種以政府為中心的養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所處社會網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”的狀態(tài)持批評態(tài)度，但至少從目前中國養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)所處的發(fā)展階段來看，這種“結(jié)構(gòu)洞”狀態(tài)是具有積極意義的。公民社會理論家往往偏激地把國家看作是對公民社會的最大威脅。公民社會理論的批評者正確地指出，國家并不總是對公民社會的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅，相反國家的保護(hù)和管理對于公民社會的健康發(fā)展必不可少[23]。

2016年8月，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，把“充分發(fā)揮社會組織服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用，努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路”[14]作為改革社會組織管理制度的指導(dǎo)思想。社會組織的服務(wù)職能是現(xiàn)階段“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的著力點。2013年9月，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出，“鼓勵公益慈善組織支持養(yǎng)老服務(wù)，……使公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要力量。積極培育發(fā)展為老服務(wù)公益慈善組織，積極扶持發(fā)展各類為老服務(wù)志愿組織，開展志愿服務(wù)活動”[24]。這實際上是著眼于用公益慈善理念和志愿服務(wù)精神改造和升華養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的“服務(wù)”這一“使命驅(qū)動”不足的問題，使這一類社會組織真正成為“促進(jìn)人的全面發(fā)展”的推動力。

由此可以說，我國的為老服務(wù)公益慈善組織和志愿組織（以下簡稱“為老社會組織”）面臨良好發(fā)展機(jī)遇。在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府與市場都存在著內(nèi)在缺陷和失靈問題。為老社會組織既可以承接政府公共資源，又可以運(yùn)作市場資源，是社會化養(yǎng)老服務(wù)的有效載體，從而彌補(bǔ)政府和市場的缺陷和失靈，在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中扮演著不可或缺的角色。雖然為老社會組織是養(yǎng)老服務(wù)體系中的一支重要力量，但是目前我國這類組織的數(shù)量、專業(yè)化水平以及規(guī)模都與未來的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主力軍的角色還不相適應(yīng)，需要不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)。

一方面，應(yīng)努力提升硬實力，做養(yǎng)老社會資本的提供者和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與者與推動者，包括資金籌集能力、養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)能力等；另一方面，還要加強(qiáng)軟實力建設(shè)，做養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定者與實踐者，咨詢與技術(shù)開發(fā)的主力軍，打開為老社會組織參與公共服務(wù)的渠道。除了充分利用政府提供的財政稅收扶持政策，還要通過建立完善的信息披露機(jī)制，增強(qiáng)為老社會組織的社會公信力，以公信力促進(jìn)公益慈善理念和志愿服務(wù)精神的傳播，以此來調(diào)動市場資源和民間資源。人的全面發(fā)展不僅僅體現(xiàn)在青壯年時期的能力和品德的完善，更重要的是在養(yǎng)老的過程中不割裂老人原來的生活環(huán)境和社會聯(lián)系紐帶，使老人有尊嚴(yán)、有品質(zhì)地度過老年時期，因此應(yīng)避免“隔離式”、“集中式”養(yǎng)老，立足社區(qū)建設(shè)公益慈善和志愿服務(wù)性質(zhì)的中小型托老機(jī)構(gòu)。

另一方面，應(yīng)努力完善為老社會組織以及政府和市場在區(qū)域內(nèi)的共治框架，包括完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)專業(yè)化隊伍、營造良好社會氛圍等。同時，要加強(qiáng)專業(yè)隊伍建設(shè)，為老社會組織應(yīng)該與相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、教材、師資力量和培訓(xùn)基地建設(shè)，針對服務(wù)對象進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)人員的分級培訓(xùn)，使服務(wù)人員獲得相應(yīng)的專業(yè)任職資格，進(jìn)一步充實經(jīng)過專門培養(yǎng)的社會工作者或老年護(hù)理專業(yè)人才。

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