摘 要：作為全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制質(zhì)量的高低，無(wú)論是對(duì)行政事業(yè)單位還是各類(lèi)企業(yè)未來(lái)持續(xù)健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。文章在對(duì)公辦高職院校預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，提出了全面性控制、編制依據(jù)和基礎(chǔ)控制、編制程序控制、編制方法指標(biāo)體系設(shè)計(jì)控制等控制措施，以期為公辦高職院校預(yù)算編制控制提供方法指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：公辦高職院校 預(yù)算編制 風(fēng)險(xiǎn) 控制

中圖分類(lèi)號(hào)：F234.3；G714 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）12-096-02

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革的不斷深入以及新的《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，都對(duì)公辦高職院校預(yù)算管理提出了新的更高的要求，也使得預(yù)算管理在高職院校內(nèi)部管理中的作用日趨顯著。因此，作為全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制質(zhì)量的高低對(duì)創(chuàng)新地方高職校預(yù)算管理，提高預(yù)算管理精細(xì)化科學(xué)化水平，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，保障高職院校各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展將起到關(guān)鍵性作用。高度重視預(yù)算編制環(huán)節(jié)，全面提升預(yù)算編制質(zhì)量，將是當(dāng)前高職院校全面預(yù)算管理的首要工作。

一、公辦高職院校預(yù)算編制的概念

公辦高職院校是我國(guó)高等教育的重要組成部分，一般是由政府出資建設(shè)的全日制專(zhuān)科起點(diǎn)高等職業(yè)技術(shù)院校，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)及人員經(jīng)費(fèi)由政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出。而預(yù)算編制是指各級(jí)政府、各部門(mén)、各預(yù)算單位根據(jù)國(guó)家編制預(yù)算的原則，按照編制辦法和程序制定籌集和分配預(yù)算資金年度計(jì)劃的預(yù)算活動(dòng)，是預(yù)算法必須規(guī)范的主要內(nèi)容。由此可見(jiàn)，公辦高職院校的預(yù)算是納入到政府部門(mén)預(yù)算中的，在《預(yù)算法》約束下合規(guī)合理地安排財(cái)政資金的行為。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管的越來(lái)越嚴(yán)格，這也對(duì)公辦高職院校預(yù)算管理的能力和水平提出了新的要求。

二、公辦高職院校強(qiáng)化預(yù)算編制管理的意義

1.有利于公辦高職院校教育教學(xué)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。在當(dāng)前新常態(tài)下，國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算公開(kāi)范圍逐漸擴(kuò)大，財(cái)政資金的使用和管理的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)。因此，強(qiáng)化預(yù)算編制管理，才能保證公辦高職院校預(yù)算的編制在嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》的前提下更加精細(xì)化、科學(xué)化，才能保證預(yù)算執(zhí)行的安全和有效，才能對(duì)公辦高職院校的教育教學(xué)、軟硬件建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金保障，從而促進(jìn)公辦高職院校教育教學(xué)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.有利于預(yù)算的執(zhí)行和控制。預(yù)算編制工作結(jié)束之后，預(yù)算執(zhí)行和控制就成了高職院校預(yù)算管理的頭等大事。只有強(qiáng)化預(yù)算編制管理，科學(xué)開(kāi)展預(yù)算編制工作，才能形成全面的、合理的、兼顧當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展的年度預(yù)算。這樣的年度預(yù)算才能得到全體教職員工的認(rèn)可，在具體執(zhí)行才能問(wèn)題最少，效果最好，才能形成約束力，才能進(jìn)行有效控制。

3.有利于提升財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)管理能力。強(qiáng)化預(yù)算編制管理，以往財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的收集工作必不可少，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行正確的財(cái)務(wù)分析并提出相關(guān)建議和意見(jiàn)也必不可少。所以，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制工作的管理，必然要求財(cái)務(wù)人員積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)相關(guān)財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)及分析方法，并將其積極運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行和控制的過(guò)程，從而提升財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)管理能力，為高職院校合理決策提供智力支持。

4.有利于提升教職工的財(cái)務(wù)規(guī)則意識(shí)。高職院校預(yù)算最終將由學(xué)校的全體教職工進(jìn)行執(zhí)行。強(qiáng)化預(yù)算編制管理，讓每一位教職工都參與到預(yù)算編制的工作中，逐漸地就會(huì)使他們對(duì)預(yù)算的嚴(yán)肅性、規(guī)范性形成更深的認(rèn)識(shí)，能夠更好地理解預(yù)算執(zhí)行和控制的相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，從而保證預(yù)算執(zhí)行的有序、健康進(jìn)行。

三、當(dāng)前公辦高職院校預(yù)算編制的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.全面性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，許多公辦高職院校的管理者對(duì)預(yù)算工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，只把預(yù)算編制工作看成獲得上級(jí)財(cái)政撥款所必須完成的一個(gè)環(huán)節(jié)。正是因?yàn)檫@樣的觀念，許多高職院校的預(yù)算編制主要由財(cái)務(wù)部門(mén)和個(gè)別有關(guān)人員完成，未能廣泛發(fā)動(dòng)實(shí)際執(zhí)行部門(mén)的參與。學(xué)校的教學(xué)院系、科研、后勤、學(xué)生管理等部門(mén)嚴(yán)重脫離預(yù)算編制的基本過(guò)程，無(wú)法對(duì)學(xué)校預(yù)算編制提供可靠地、全面的信息參考。這樣的過(guò)程必然導(dǎo)致公辦高職院校預(yù)算編制范圍和項(xiàng)目不全面，從而形成全面性風(fēng)險(xiǎn)。

2.科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)。由于預(yù)算編制參與人員較少，有時(shí)甚至是財(cái)務(wù)部門(mén)一家之事，而財(cái)務(wù)人員對(duì)學(xué)校的教育教學(xué)管理工作了解程度不足，對(duì)具體部門(mén)的業(yè)務(wù)內(nèi)容也不熟悉，同時(shí)又由于時(shí)間緊，內(nèi)容多，難以對(duì)預(yù)算項(xiàng)目和相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)性、系統(tǒng)性論證。另外，由于預(yù)算編制過(guò)程中業(yè)務(wù)部門(mén)參與度較低，民主討論程序的缺失，必然造成預(yù)算計(jì)劃先天不足，也必然會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理中責(zé)、權(quán)、利不匹配，從而使預(yù)算管理陷入混亂狀態(tài)，侵蝕預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。

3.可行性風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算編制程序不規(guī)范，橫向、縱向信息溝通不暢，因此在編制時(shí)最有可能使用“基數(shù)加量”的預(yù)算編制方法，即以上年收支為依據(jù)，綜合考慮當(dāng)年收支增減變動(dòng)情況后確定預(yù)算年度收支計(jì)劃。這種方法過(guò)度依賴(lài)上年收支數(shù)據(jù)，難以充分考慮當(dāng)年項(xiàng)目的變動(dòng)因素，造成預(yù)算目標(biāo)及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不完整、不合理、不準(zhǔn)確，必然導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程舉步維艱。正因?yàn)槿绱?，預(yù)算管理在實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和事業(yè)目標(biāo)、促進(jìn)績(jī)效考評(píng)等方面的功能也難以有效發(fā)揮。

四、公辦高職院校預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)控制的策略

公辦高職院校預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)的存在，與長(zhǎng)期以來(lái)形成的固有的錯(cuò)誤的思維模式密不可分，因此，公辦高職院校必須建立領(lǐng)導(dǎo)高度重視，全體教職員工積極參與的預(yù)算編制模式，才能有效控制各種風(fēng)險(xiǎn)，確保高職院校事業(yè)發(fā)展健康有序進(jìn)行。

1.全面性控制。首先，樹(shù)立全員預(yù)算意識(shí)。建立以高職院校一把手為組長(zhǎng)的、各部門(mén)、各教學(xué)院系負(fù)責(zé)人為組員的預(yù)算編制委員會(huì)，明確學(xué)校各個(gè)部門(mén)、各教學(xué)單位的預(yù)算編制責(zé)任，將全校所有部門(mén)的業(yè)務(wù)活動(dòng)全部納入到預(yù)算管理中。其次，將學(xué)校預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收支、基本支出目、項(xiàng)目支出的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)都納入預(yù)算編制的范圍，組成相互銜接和勾稽的綜合預(yù)算體系。

2.編制依據(jù)和基礎(chǔ)控制。首先，高職院校在預(yù)算編制前期，務(wù)必制定明確的學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，并依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，作為制定預(yù)算目標(biāo)的首要依據(jù)，確保預(yù)算編制真正成為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的具體行動(dòng)方案；其次，深入開(kāi)展對(duì)學(xué)校面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、地域環(huán)境的分析，確保預(yù)算編制社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境相適應(yīng)。第三，充分重視過(guò)去年度預(yù)算編制和執(zhí)行情況信息的收集、處理和利用，盡快建立健全學(xué)校綜合預(yù)算信息平臺(tái)，形成預(yù)算信息處理數(shù)據(jù)庫(kù)，為預(yù)算分析和評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支持，確保基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確合理；充分預(yù)計(jì)預(yù)算期內(nèi)學(xué)校所能獲得的全部資源；充分了解學(xué)校可能發(fā)生的諸如人員結(jié)構(gòu)、招生規(guī)模、重大基建維修、科研激勵(lì)政策等的變化，確保預(yù)算編制符合學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的客觀實(shí)際。四是重視和加強(qiáng)預(yù)算編制基礎(chǔ)管理工作，包括歷史資料記錄、人員定額制定與管理、會(huì)計(jì)核算等，確保預(yù)算編制以可靠、翔實(shí)、完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)。

3.編制程序控制。公辦高職院校預(yù)算編制應(yīng)早規(guī)劃，早啟動(dòng)，在確保時(shí)間充裕的前提下，科學(xué)合理地進(jìn)行程序控制，即按照上下結(jié)合、分片包干、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總的程序開(kāi)展年度預(yù)算的編制工作。具體來(lái)說(shuō)，首先，預(yù)算編制委員會(huì)應(yīng)建立系統(tǒng)的指標(biāo)分解體系，并在與預(yù)算責(zé)任部門(mén)進(jìn)行充分溝通的基礎(chǔ)上下達(dá)初步預(yù)算目標(biāo)。其次，預(yù)算責(zé)任部門(mén)按照預(yù)算編制委員會(huì)下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算政策，結(jié)合自身特點(diǎn)以及預(yù)測(cè)的執(zhí)行條件，認(rèn)真測(cè)算并提出本責(zé)任部門(mén)的預(yù)算草案，分片逐級(jí)協(xié)調(diào)、溝通、審查后上報(bào)預(yù)算編制委員會(huì)。以學(xué)生實(shí)訓(xùn)業(yè)務(wù)預(yù)算編制為例，各教學(xué)院系的教研室在充分考慮當(dāng)前實(shí)訓(xùn)條件及改良需求，考慮預(yù)算年度實(shí)訓(xùn)項(xiàng)目、耗材、物價(jià)等變化，確定預(yù)算草案，上報(bào)各教學(xué)院系，教學(xué)院系經(jīng)協(xié)調(diào)、分析、研討會(huì)后將各教研室上報(bào)的預(yù)算草案進(jìn)行綜合匯總，上報(bào)至校級(jí)教務(wù)或?qū)嵱?xùn)管理部門(mén)，教務(wù)或?qū)嵱?xùn)管理部門(mén)再將各教學(xué)院系上報(bào)的草案進(jìn)行論證協(xié)調(diào)匯總后報(bào)學(xué)校預(yù)算編制委員會(huì)。第三，預(yù)算編制委員會(huì)對(duì)各部門(mén)在綜合平衡基礎(chǔ)上提交的預(yù)算方案進(jìn)行充分研討，從學(xué)校全局角度提出進(jìn)一步調(diào)整、修改的建議，形成學(xué)校年度全面預(yù)算草案，上報(bào)上級(jí)財(cái)政部門(mén)。鑒于目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制和審批的“二上二下”制度，在接到財(cái)政部門(mén)的“一下”后，預(yù)算編制委員會(huì)應(yīng)立即組織全體成員對(duì)“一下”審批復(fù)結(jié)果進(jìn)行深入研討，重新梳理相關(guān)項(xiàng)目，逐項(xiàng)細(xì)化和調(diào)整，形成“二上”草案，再次提交財(cái)政部門(mén)審批。

4.編制方法及指標(biāo)體系設(shè)計(jì)控制。公辦高職院校應(yīng)在深入分析“基數(shù)加量”方法的優(yōu)缺點(diǎn)，綜合采用彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等預(yù)算編制方法。如對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)、日常辦公經(jīng)費(fèi)以及職能比較簡(jiǎn)單的部門(mén)，可采用增量預(yù)算法，以防止這些經(jīng)費(fèi)剛性膨脹?？?jī)效預(yù)算法則可應(yīng)用于學(xué)校發(fā)展性支出預(yù)算的編制，包括專(zhuān)項(xiàng)資金和重大項(xiàng)目等，以強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和考核。在科學(xué)合理的方法的指引下，按照學(xué)校各部門(mén)的工作性質(zhì)、責(zé)任范圍、業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)等方面的不同，設(shè)計(jì)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主體、非財(cái)務(wù)指標(biāo)為補(bǔ)充的預(yù)算指標(biāo)體系，將教育教學(xué)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面納入到預(yù)算指標(biāo)體系，以便提升全體教職工參與學(xué)校預(yù)算編制工作的積極性。

預(yù)算編制雖僅是公辦高職院校全面預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，但因其涉及全局，關(guān)系著學(xué)校事業(yè)未來(lái)健康有序發(fā)展，因而顯得尤為重要。公辦高職院校必須不斷吸取預(yù)算編制過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分調(diào)動(dòng)全體教師員工的積極性，充分利用及時(shí)有效的數(shù)據(jù)信息，采用科學(xué)合理的方法和程序，將責(zé)、權(quán)、利融入到預(yù)算編制的全過(guò)程。只有這樣，公辦高職院校才能有效控制預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)，為全面科學(xué)的預(yù)算管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（作者單位：蘇州旅游與財(cái)經(jīng)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校 江蘇蘇州 215104）

（作者簡(jiǎn)介：孫國(guó)海，工商管理碩士，蘇州旅游與財(cái)經(jīng)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)，講師；主要研究方向：企業(yè)文化管理，高職會(huì)計(jì)教育等）

（責(zé)編：若佳）