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        某市公共資源交易腐敗風險研究

        2017-03-30 11:23:08李藜
        現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè) 2017年3期
        關鍵詞:風險點腐敗

        李藜

        摘 要:目前公共資源交易領域的腐敗問題頻發(fā),嚴重干擾了公共資源交易市場的秩序。以XX市公共資源交易為研究對象,用情境分析法梳理交易的流程環(huán)節(jié),識別出腐敗風險點,然后對產(chǎn)生腐敗風險的原因進行了分析,最后針對性地提出了一些降低公共資源交易腐敗風險的建議,以期為公共資源交易的腐敗問題的防治做出有益探索。

        關鍵詞:公共資源交易;腐敗;風險點

        中圖分類號:D9

        文獻標識碼:A

        doi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.03.064

        1 引言

        當前,我國的腐敗問題已經(jīng)蔓延滲透到了社會的各個層面,腐敗現(xiàn)象在許多地方是不言而喻地公開化、廣泛化,腐敗的形式、手段、危害性不斷發(fā)展變化。十八大報告強調(diào),要堅持中國特色反腐倡廉道路,堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針,全面推進懲治和預防腐敗體系建設。推進預防腐敗治理體系的法制化,是政府一貫努力的方向。習近平主席2013年8月19日在全國宣傳思想工作會議上再次強調(diào),當前腐敗現(xiàn)象多發(fā),滋生腐敗的土壤存在,黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,必須加大懲治腐敗力度,更加科學有效地防治腐敗。

        公共資源交易領域是腐敗的重災區(qū)之一,該領域的腐敗問題引起了群眾和學術界的廣泛關注,政府也表現(xiàn)出了高度重視。國內(nèi)外已有一些專家對公共資源交易的腐敗問題進行了探討。關于腐敗形成及防止,學術界公認政府權力干預經(jīng)濟領域才產(chǎn)生了腐敗,E·Gheser & S·Andrei (2003)將其概括為,在經(jīng)濟快速發(fā)展的社會,過度地使用看得見的手實施控制,是導致公共資源集聚,從而產(chǎn)生壟斷、腐敗的原因所在。公共權力導致腐敗的產(chǎn)生,因此應當減少政府對經(jīng)濟的干預以減少腐敗,充分發(fā)揮市場作用(Hutchcroft,1997;布坎南,1989等)。周偉賢(2006)指出,市場機會在體制轉(zhuǎn)軌時期日益增加,但法律、制度約束及監(jiān)督尚未完備,把對公共資源配置權力資本化的做法,致使官員在權力金錢化的誘惑性下,產(chǎn)生了把權力當私有化謀取私利的動機與行為,進而滋生尋租型腐敗。賀若愚(2014)認為,整合與規(guī)范公共資源交易,能夠有效地從源頭上預防和遏制腐敗的發(fā)生。

        目前國內(nèi)對公共資源腐敗的研究重點在管理方面,缺少對公共資源交易流程的專門研究,對公共資源交易腐敗風險的研究并不深入?;诖耍疚膶⑼ㄟ^梳理XX市公共資源交易流程來識別出腐敗風險,進而提出應對的辦法。

        2 XX市公共資源交易風險識別

        2.1 識別步驟

        XX市公共資源交易有多種交易方式,每種交易方式都有詳細的業(yè)務流程,需要對其進行腐敗風險的識別,得出腐敗風險點,進而以共性流程主線為軸進行歸納匯總。關于腐敗風險識別的具體過程,本文通過業(yè)務流程圖展示項目活動實施的全過程,依據(jù)法律、法規(guī)、制度等對過程的每一個階段和環(huán)節(jié)逐一進行分析,并運用情景分析法確定腐敗風險點,如圖1所示。

        2.2 識別依據(jù)

        在XX市公共資源交易風險的識別過程中,先要匯總相關法律、制度、規(guī)章、作業(yè)流程等作為風險識別的依據(jù)。具體包括以下幾點。

        (1)國家頒布的《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國建筑法》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等法律法規(guī);

        (2)省、市政府發(fā)布的法律法規(guī)及規(guī)范性文件:《XX省建設工程監(jiān)理條例》《XX省土地使用權交易市場管理規(guī)定》《XX省政府采購工作規(guī)范(試行)》《XX市建設工程招投標管理辦法》等;

        (3)XX市公共資源交易中心內(nèi)部的部門職責、各項交易流程、崗位說明書,及譬如服務規(guī)范、辦事指南、交易現(xiàn)場組織辦法、專家抽取辦法、取費規(guī)則等相關管理辦法和制度。

        2.3 識別過程

        XX市公共資源交易分為政府采購、建設工程交易、土地房產(chǎn)礦業(yè)權交易、產(chǎn)權交易四大模塊,每個模塊又細分了不同的交易方式,其交易流程不盡相同,然而它們有著大致相同的流程主線(圖2)。

        下面進行公共資源交易流程梳理,依據(jù)交易流程圖、交易操作規(guī)范等,通過模擬交易的發(fā)生和風險的出現(xiàn),真實、準確地識別出公共資源交易流程的腐敗風險點。識別結果如表1所示。

        3 XX市公共資源交易風險原因分析

        3.1 權力制衡缺失

        XX市公共資源交易中心按照“應進必進”的原則,將政府采購、建設工程、產(chǎn)權交易、土地房產(chǎn)礦業(yè)權交易四大模塊的職能及人員進行了整合,并按照交易項目門類設置了部門。但是,各部門間業(yè)務并未打通,各自為政,一個交易項目在一個業(yè)務部門獨立、封閉地完成受理、開標、評標等環(huán)節(jié),這就導致一個部門的權利過度集中,無形之中增加了腐敗的幾率。

        另外,公共資源交易的行政監(jiān)管是由多個行業(yè)主管部門負責,這雖然有助于發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,但不可避免地面臨多頭管理、政出多門的困境。同時,一些行業(yè)主管部門參與政策制定、資金統(tǒng)籌、選擇代理機構等,既當裁判員又當運動員,管辦不分,極易產(chǎn)生權錢交易的腐敗行為。

        3.2 缺乏有效監(jiān)督

        XX市公共資源交易接受多頭監(jiān)管,市招標辦負責對市建設工程進場交易項目的招標文件審核備案,對交易現(xiàn)場進行監(jiān)督,對投訴進行處理;市政府采購管理辦公室負責對政府采購進場項目的采購方式審核、標書備案、合同備案、投訴處理;市國土資源局負責對土地轉(zhuǎn)讓條件的審核備案;市監(jiān)察局負責對交易全過程及人員的監(jiān)察工作;市公共資源交易管理局負責對交易平臺人事管理、公共資源交易管理辦法、目錄制訂及綜合協(xié)調(diào)。然而,行政監(jiān)督部門的監(jiān)督體系不完善,沒有形成科學有效的監(jiān)管機制,因此監(jiān)管工作流于形式,監(jiān)管不到位,才容易滋生腐敗。

        再者,信息公開不到位也造成監(jiān)督困難。不僅僅是監(jiān)管部門,還有參與主體、媒體、公眾的監(jiān)督一樣不可忽視。工作人員能夠利用信息不對稱對交易活動的各個環(huán)節(jié)進行操控,如此權力濫用,致使參與主體與公眾處于不平等的地位,更談不上監(jiān)督。

        3.3 法律制度不健全

        我國公共資源交易從誕生之日起就陷入了法律的困境,《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》是當前我國公共資源交易的法律依據(jù)和制度基礎,雖然在規(guī)范公共資源交易、降低行政成本、提高資源配置效率等方面發(fā)揮了重要作用,但是由于其制度定位和管理邊界的模糊,比較典型的是兩部法律的適用范圍、監(jiān)督主體角色、相關概念界定等都產(chǎn)生了明顯的沖突,已經(jīng)導致政府失靈和市場失靈的嚴重后果,表現(xiàn)為腐敗滋生、采購價過高等。

        有關公共資源交易的立法起步較晚,尚未經(jīng)歷長期的實踐檢驗,相關的規(guī)章制度制定也是通常是各部門從自身的利益出發(fā),沒有很好的協(xié)調(diào),導致政出多門或行政真空??傊芍贫炔唤∪?,腐敗行為則有機可乘。

        3.4 懲處力度不足

        公共資源交易腐敗的處罰力度較低,各方參與者的風險意識不夠。參與者總會為了自身利益從日漸完善的交易流程中鉆空子,部分人通過腐敗行為獲得了在法律制度效力之外的權利卻逃脫了懲處和制裁,這引起更多的人趨之若鶩。加上現(xiàn)行有關法律法規(guī)原則規(guī)定多、具體細則少,由于認證上的困難,查處的比例很小,違法腐敗更具有隱蔽性,有些問題只能不了了之,降低了法律的威懾力。部分公共資源交易工作人員的風險防控意識不強,對違紀違規(guī)行為視而不見,認為只是“舉手之勞”、占點便宜的小事情,而這些行為正是腐敗活動的載體,積累下去則釀成大的隱患。公共資源交易的腐敗行為由于低風險、高收益而日益猖獗。

        4 XX市公共資源交易風險應對

        4.1 建立權力制衡機制

        內(nèi)部權力制衡,重構組織機構。以分段隔離腐敗風險點的思想為指導,打破原有的業(yè)務界限,撤銷原來以行業(yè)門類設置的部門,按照受理、組織、評審、監(jiān)督等流程職能在交易中心設立新的部門——交易受理部、交易組織部、交易評審部、現(xiàn)場監(jiān)督部,同時設立信息技術部作為其技術支撐。交易受理部負責項目的報名、審查、公告發(fā)布等;交易組織部負責交易現(xiàn)場的組織及服務、網(wǎng)上開標和競價的組織;交易評審部負責專家抽取和專家?guī)?、業(yè)主庫的建設,現(xiàn)場評審及結果報送;現(xiàn)場監(jiān)督部負責交易活動的現(xiàn)場監(jiān)督,受理質(zhì)疑、投訴,配合有關部門的監(jiān)督工作;信息技術部負責交易中心的軟硬件設備的管理維護工作,以及線上線下交易咨詢工作。

        外部權力制衡,實行決策、監(jiān)管、執(zhí)行三分離。聯(lián)合發(fā)改委、財政部門、招標辦、采管辦,以及水利、交通等行政主管部門對公共資源交易活動的監(jiān)管職能進行梳理,嚴格劃分其管理邊界。明確其“一委一局一中心”組織架構的職能:公共資源交易管理委員會負責,組織領導和協(xié)調(diào)各部門對公共資源交易相關重大事項進行決策和磋商;公共資源交易管理局負責組織相關部門編制和更新公共資源交易的相關規(guī)則、管理制度和交易目錄,并承擔管委會的日常工作;公共資源交易中心則負責交易平臺、專家?guī)?、業(yè)主庫的管理維護。

        4.2 完善法律制度體系

        建立健全并堅決執(zhí)行公共資源交易反腐敗為核心的法律制度體系,是防治防腐敗的有效方式。要針對重點環(huán)節(jié)的重點問題,以長期以來的具體實踐為依據(jù),不斷進行修訂和細化,使公共資源交易活動各個環(huán)節(jié)都有法可依,用法律制度約束行為,還公共資源交易領域一個公平公正的市場,杜絕腐敗問題。比如,2012年《招投標法實施條例》和2016年《招投標法實施細則》作為法配套法規(guī)就是招投標法細化的表現(xiàn)。

        從新加坡治理腐敗的成功案例來看,以立法的形式限定權力、調(diào)整利益關系、防范道德風險來治理腐敗是可以有效借鑒的經(jīng)驗。把高收益、低風險的腐敗行為變成高風險、低回報的犯罪行為,需要協(xié)同各方監(jiān)管部門以及公眾等提高腐敗行為的法律代價和查處力度。

        4.3 建立健全監(jiān)控體系

        建立監(jiān)控體系的目的在于為相關監(jiān)管部門和包括參與主體、公眾及媒體在內(nèi)的社會各方提供便捷有效的公共資源交易監(jiān)督平臺。相關監(jiān)管部門可以由紀委和檢察院牽頭,聯(lián)合建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構,將公共資源交易腐敗的查處力度,同時,公布投訴電話,接受廣大民眾的投訴舉報。同時,中心內(nèi)部實行電子監(jiān)察,從內(nèi)部進行管控:首先,建立監(jiān)控平臺,在開標室、評標室等公共資源交易關鍵場所進行全天電子監(jiān)控,實時監(jiān)督,技術留痕;第二,在公共交易的各個環(huán)節(jié)進行限時監(jiān)管,對于辦理超時、出錯和越權行為實行預警;第三,實行績效考核,通過參與主體評分、系統(tǒng)自動評分等方式,對各部門和工作人員的服務質(zhì)量、廉潔從政等方面進行考核。

        4.4 完善信息披露機制

        完善信息披露機制,盡可能地降低政府與公眾信息不對稱程度,能夠最大限度抑制腐敗行為。公共資源交易項目審批部門應及時公布審批信息,避免人為操控交易方式,如為了避免公開招標用邀請招標代替;資質(zhì)審核部門應定期公布投標企業(yè)和代理公司的資質(zhì)信息,防止利用虛假資質(zhì)進行圍標串標活動;交易中心應公布中標項目的投標人、評標方式、中標人、中標價等相關信息,積極接受監(jiān)督;中心還應對投標企業(yè)和代理公司要建立黑名單制度,對違規(guī)專家要進行警告、通報,甚至清退,并將相關情況公開;中心和代理機構都應嚴格依照發(fā)改委和物價局的收費標準進行收費,并公開取費標準,防止自由裁量產(chǎn)生尋租腐?。槐O(jiān)管部門應公開線上線下監(jiān)督舉報方式,及時處理腐敗行為,根據(jù)情節(jié)進行內(nèi)部通報或外部曝光,積極利用網(wǎng)絡、廣播、報紙等媒體加大曝光力度。而對于關鍵交易信息、開標前投標單位信息、評審專家名單等應當采取保密措施。

        參考文獻

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