肖金成+劉通
摘要:長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng),是我國重要的生態(tài)寶庫。當前和今后相當長的時期,要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發(fā)。如何實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展?我們提出共抓大保護、齊建綠長廊的戰(zhàn)略對策:實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,優(yōu)化空間開發(fā)格局;實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以市場手段吸納生態(tài)脆弱地區(qū)的人口;健全空間規(guī)劃體系,編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃;工業(yè)進園區(qū),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局;促進上下游共治,建立生態(tài)補償機制。
關(guān)鍵詞:長江經(jīng)濟帶;生態(tài)保護;可持續(xù)發(fā)展
中圖分類號:F127;F061.5文獻標志碼:A文章編號:16748131(2017)01003904
長江是亞洲第一、世界第三大河流,是中華民族的母親河,就像一條巨龍,貫穿我國東中西三大區(qū)域,孕育了燦爛的中華文明。長江是一條黃金水道,干線航道2 838公里,規(guī)劃的干支流高等級航道1.2萬公里,占全國的63%。千百年來,長江流域以水為紐帶,連接上下游、左右岸、干支流,形成完整的經(jīng)濟社會生態(tài)系統(tǒng),成為我國經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。長江經(jīng)濟帶是一個經(jīng)濟聯(lián)系比較緊密的區(qū)域,包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南等11省市,地域面積約205萬平方公里,2014年總?cè)丝?.84億人,占全國的429%;地區(qū)生產(chǎn)總值28.47萬億元,占全國的416%??傮w來看,長江經(jīng)濟帶以21%的國土面積,集聚了40%以上的人口和經(jīng)濟規(guī)模,人口與經(jīng)濟密度是全國平均水平的2倍。
2014年,長江經(jīng)濟帶建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略,成為國家新的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一。2016年,習近平總書記在重慶召開會議,他在講話中指出:“長江擁有獨特的生態(tài)系統(tǒng),是我國重要的生態(tài)寶庫。當前和今后相當長的時期,要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發(fā)”,并提出了“生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略思路。而要貫徹落實這一戰(zhàn)略思路,正確處理生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展這一對尖銳的矛盾,實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟與人口、資源、生態(tài)、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,是一個重大課題,我們對此進行了研究,提出共抓大保護、齊建綠長廊的戰(zhàn)略對策。
一、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,優(yōu)化空間開發(fā)格局
全國“十一五”規(guī)劃提出了主體功能區(qū)的概念,即在全國范圍內(nèi),將國土空間劃分為城市建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)。2010年,我國編制發(fā)布了全國主體功能區(qū)規(guī)劃,各省也編制了省域范圍的主體功能區(qū)規(guī)劃,以縣為單元確定了重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類地區(qū)。主體功能區(qū)成為我國優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要戰(zhàn)略,這一戰(zhàn)略的核心理念就是適合開發(fā)的地區(qū)應(yīng)加快發(fā)展,承載更多的產(chǎn)業(yè)和人口,而不適合開發(fā)的地區(qū)應(yīng)加強保護,減少人類活動,限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口聚集。我國有960萬平方公里的陸地國土,但適合開發(fā)的面積僅有180萬平方公里。同樣,在長江流域也有大面積的不適合開發(fā)的地區(qū),但在這些地區(qū)還居住著大量的人口。長江經(jīng)濟帶重點生態(tài)功能區(qū)包括水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性保護三種類型的8個陸域重點生態(tài)功能區(qū)(若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)、南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性保護區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)),涉及安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州和云南8?。ㄊ校┕?46個縣級行政區(qū);陸域面積59.8萬平方公里,分別占全國重點生態(tài)功能區(qū)數(shù)量和面積的33.5%、15.5%;占長江經(jīng)濟帶陸域總面積的29.2%。據(jù)國家林業(yè)局2012年第二次石漠化監(jiān)測結(jié)果顯示,長江流域石漠化土地面積為695.6萬公頃,占全國石漠化土地總面積的58.0%。其中,貴州省石漠化土地面積達302.4萬公頃,云南省石漠化土地面積達284萬公頃,湖南、湖北、重慶、四川等巖溶地區(qū)石漠化問題也較為嚴重。因人地矛盾突出而加劇的毀林開墾、過度樵采、陡坡耕種、過度放牧等不合理活動,導致石漠化成為西南廣大喀斯特地區(qū)最嚴重的生態(tài)環(huán)境問題之一。長江上游水土流失嚴重,地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),中下游湖泊、濕地生態(tài)功能退化,江湖關(guān)系緊張,洞庭湖、鄱陽湖枯水期延長。如果不加區(qū)別地搞大開發(fā),“全面開花,齊頭并進”,“村村點火,戶戶冒煙”,將會帶來新的生態(tài)災(zāi)難。
為此,必須劃定生態(tài)紅線,根據(jù)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性以及保持自然本底、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求劃定紅線,實行嚴格管理,嚴格環(huán)境準入,嚴格自然生態(tài)空間征(占)用管理,有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢,確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。應(yīng)當應(yīng)依托自然本底、發(fā)展基礎(chǔ),按照沿江集聚發(fā)展、流域互動協(xié)作的思路,明確空間開發(fā)重點,發(fā)揮比較優(yōu)勢,促進要素優(yōu)化配置,促進沿海沿江沿邊內(nèi)陸聯(lián)動、人口產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)融合、生產(chǎn)生活生態(tài)協(xié)調(diào),形成“一軸兩翼、三群多點”(長江發(fā)展軸、滬蓉北翼、滬昆南翼,長三角、長江中游和成渝三大城市群)的空間開發(fā)格局。
二、實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以市場手段吸納生態(tài)脆弱地區(qū)的人口
生態(tài)功能區(qū)是長江經(jīng)濟帶重要的生態(tài)屏障,但這一區(qū)域面臨著全面建成小康社會與保護生態(tài)環(huán)境的兩難選擇。據(jù)統(tǒng)計,2014年底長江經(jīng)濟帶重點生態(tài)功能區(qū)人口占8.9%,實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值僅占34%,人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅為全國平均水平的404%;人均地方公共財政收入為1 271元,人均地方公共財政支出為6 056元,收支矛盾十分突出。同時,這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱,正面臨著森林植被破壞、水土流失加重、石漠化面積擴大、生物多樣性減少、濕地面積萎縮、地質(zhì)災(zāi)害增加、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、各類氣象災(zāi)害增多等問題。減少生態(tài)功能區(qū)居住人口是保護生態(tài)、扶貧脫貧的根本途徑?,F(xiàn)在地方政府采取“異地搬遷”,涉及人數(shù)多,工程量大,需要巨額資金,既不可能搬得太多,也不可能搬得太遠,更不可能實現(xiàn)根本脫貧致富的目標。根本的途徑是通過城鎮(zhèn)化,讓他們用兩條腿,走出深山,走入城市,進入城市群,進入?yún)^(qū)域性中心城市,根本改變自己及全家的命運,有效保護生態(tài)。根據(jù)我們的研究,長江經(jīng)濟帶內(nèi)共有125個地級以上城市,長江經(jīng)濟帶長三角、長江中游、成渝三大城市群還有很大的人口吸納能力。在三大城市群外有56個地級城市,擔負著帶動周邊地區(qū)發(fā)展的重任。通過完善功能,集聚產(chǎn)業(yè),提高產(chǎn)業(yè)承載能力和人口吸納能力,創(chuàng)造更多就業(yè)崗位,生態(tài)脆弱區(qū)的勞動者就能在城市找到工作,把全家?guī)нM城,各地政府應(yīng)為他們舉家進城創(chuàng)造條件。
三、健全空間規(guī)劃體系,編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃
構(gòu)建自上而下,相互協(xié)調(diào),彼此支撐的空間規(guī)劃系統(tǒng),區(qū)域規(guī)劃應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)和引領(lǐng),省市縣空間規(guī)劃應(yīng)以區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)和依據(jù)。市縣空間規(guī)劃應(yīng)實現(xiàn)“多規(guī)合一”,就是將國土管理部門編制的土地利用規(guī)劃、規(guī)劃建設(shè)部門編制的城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、環(huán)保部門編制的環(huán)保規(guī)劃、交通部門編制的交通體系規(guī)劃合并為一個規(guī)劃,確定城鎮(zhèn)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和生態(tài)保護空間的邊界,確定生態(tài)保護紅線。
確定城鎮(zhèn)建設(shè)空間。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中,城市和城鎮(zhèn)人口均會不同程度增加,但應(yīng)遵循集約用地的原則,根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增長的客觀趨勢和資源環(huán)境承載能力,合理確定城市和城鎮(zhèn)規(guī)模。城市或城鎮(zhèn)規(guī)模不能由所在市縣自行確定,而應(yīng)由上一級規(guī)劃來確定。如由本級政府確定城市規(guī)模,有的縣規(guī)劃的縣城人口規(guī)模讓全縣的人都住進去也住不滿。如規(guī)定人均(包括農(nóng)村人口)建設(shè)面積150平方米,據(jù)此可確定縣城的面積、城鎮(zhèn)的面積、農(nóng)村的面積。據(jù)此,可實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策。
確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間?;巨r(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后,除按照法定程序進行規(guī)劃調(diào)整外,任何單位和個人不得改變或者占用。對于一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū),國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則,確需占用耕地的,應(yīng)盡量占用等級較低的耕地,且必須經(jīng)相應(yīng)法律程序研究論證。對于農(nóng)村生活空間,保持鄉(xiāng)村風貌、民族文化和地域特色,合理利用農(nóng)村宅基地。針對農(nóng)村地區(qū)空心化嚴重、農(nóng)村戶籍人口人戶分離的實際,結(jié)合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè),適度壓縮農(nóng)村建設(shè)面積。農(nóng)村居民點內(nèi)適度增加公共空間和生態(tài)空間,壓縮居住空間。對棄而不用的宅基地可采取自愿原則恢復為耕地,可在地票市場上拍賣。
確定生態(tài)保護空間。主要指主要承擔生態(tài)系統(tǒng)維護功能的地域,包括水域、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、文化和自然遺產(chǎn)、飲用水水源保護區(qū)、濕地保護區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害防治區(qū)、特殊地貌區(qū)及其他規(guī)劃劃定的區(qū)域。生態(tài)保護區(qū)分為禁止建設(shè)區(qū)和生態(tài)經(jīng)濟區(qū)。生態(tài)保護空間的管控要求是:嚴格控制一切與保護要求無關(guān)的建設(shè)活動,逐步清除禁建區(qū)范圍內(nèi)影響生態(tài)保護的建(構(gòu))筑物。其中有生產(chǎn)活動的生態(tài)經(jīng)濟區(qū),嚴格控制產(chǎn)業(yè)項目的性質(zhì)、規(guī)模和開發(fā)強度,適當發(fā)展林下經(jīng)濟、旅游、休閑養(yǎng)老等生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。
四、工業(yè)進園區(qū),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局
長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大、集聚度較高,沿江聚集了全國40%的造紙、43%的合成氨、81%的磷銨、72%的印染布、40%的燒堿產(chǎn)能,但大多處于價值鏈的中低端,自主創(chuàng)新能力不強,缺少核心技術(shù)和自主品牌。工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染問題較突出,水環(huán)境安全隱患較多,少數(shù)地區(qū)重金屬污染較重。中上游地區(qū)尚處于以要素和投資驅(qū)動為主的階段,受勞動力成本上升,土地、環(huán)境、能源等要素供給趨緊,產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)和壓力。
應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)集聚、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的原則,積極推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展,引導企業(yè)向園區(qū)、向城鎮(zhèn)集中,帶動農(nóng)村人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。應(yīng)加大開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的支持力度,省市下達的年度土地利用計劃指標,重點保障園區(qū)的用地需求;通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增加的建設(shè)用地指標,有償優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目建設(shè),提高園區(qū)對產(chǎn)業(yè)的吸引力。
長江中上游地區(qū)應(yīng)大力建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺,以開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體,提高基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套能力,支持下游地區(qū)到中上游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū),發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。中上游地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,要借鑒負面清單管理模式,立足當?shù)刭Y源環(huán)境承載能力,切實防止出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移和環(huán)境風險聚集。
引導產(chǎn)業(yè)合理布局,防止發(fā)展重點雷同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,避免低水平重復建設(shè)。注重把承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來,加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,提升市場競爭能力和自我發(fā)展能力。中小城市的園區(qū)建設(shè),要依托現(xiàn)有城市基礎(chǔ),適當進行功能分區(qū),實現(xiàn)功能共享。
五、促進流域上下游生態(tài)環(huán)境共治,建立生態(tài)保護補償機制生態(tài)環(huán)境保護具有外部性,加強保護對全流域都有好處,但自身不會獲得與保護成本同等收益甚至沒有任何收益。長江流域生態(tài)環(huán)境保護更是如此,上游加強環(huán)保,下游獲得收益。污染物排放監(jiān)督困難,污水排放很快就無影無蹤,大氣更是如此。運用現(xiàn)代技術(shù)手段,雖然可以做到精確監(jiān)測,但要做到監(jiān)測到戶不容易,有效的做法是建立生態(tài)保護補償機制。
生態(tài)保護補償機制是保護生態(tài)環(huán)境的激勵機制,是將保護地區(qū)與發(fā)展地區(qū)聯(lián)系起來的有效手段,也是促進長江經(jīng)濟帶共同發(fā)展共擔成本的制度設(shè)計。生態(tài)保護補償包括縱向補償和橫向補償。縱向補償是上級政府對下級政府保護生態(tài)的轉(zhuǎn)移支付,是對生態(tài)環(huán)境保護作出貢獻地區(qū)的補償,對發(fā)展權(quán)受損的補償和對生態(tài)保護投入的補償,以及生態(tài)服務(wù)價值的補償。要充分考慮生態(tài)區(qū)森林保護面積、跨界斷面水質(zhì)水量等因素,制定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、保護成本、損失評估等量化指標和績效考評體系,完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。
橫向補償?shù)脑瓌t是“誰受益,誰補償”,但受益者是誰,補償給誰,補償多少,補償給政府還是補償給居民?完全確定這些是相當困難的。長江經(jīng)濟帶橫跨11個省市,需要深入探索建立長江干流上中下游地區(qū)、支流上中下游、相鄰省市、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)等之間的橫向生態(tài)補償機制。一是流域內(nèi)11個省市按照財力水平出資,建立生態(tài)保護補償資金池,并按照生態(tài)地位重要性和生態(tài)保護成本等因素進行分配,可選取水環(huán)境質(zhì)量、森林生態(tài)質(zhì)量、水資源作為評價要素,實現(xiàn)由生態(tài)消費地區(qū)對生態(tài)貢獻地區(qū)的補償。二是選擇長江主要支流上下游環(huán)境目標清晰、利益關(guān)系清楚、合作意愿強烈的小流域開展橫向生態(tài)保護補償試點。三是探索從企業(yè)募集生態(tài)環(huán)保資金,如從碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等權(quán)利交易中提取補償基金,并納入生態(tài)保護補償資金池。積極探索市場交易補償,如鼓勵企業(yè)之間進行限額交易排污權(quán)等。
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(編輯:莫遠明)
收稿日期:20161223
作者簡介:肖金成,男;研究員,博士生導師,國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長,主要從事區(qū)域經(jīng)濟、投資理論研究。