谷秀玲

（安徽省泗縣住建委，安徽 泗縣 234300）

農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的危害剖析及對(duì)策探究

谷秀玲

（安徽省泗縣住建委，安徽 泗縣 234300）

農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房侵蝕國(guó)家耕地面積，容易滋生基層腐敗，擾亂房地產(chǎn)管理秩序，侵害購(gòu)房者權(quán)益，最終給國(guó)家和農(nóng)民造成不可挽回的損失。必須在完善土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，在確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)上合法、有序地進(jìn)行清理整改。

小產(chǎn)權(quán)房;危害;對(duì)策

近年來(lái)，各地政府已經(jīng)組織國(guó)土、規(guī)劃、住建、房管等相關(guān)部門(mén)在各自轄區(qū)范圍內(nèi)清理了一些小產(chǎn)權(quán)房，但是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題仍然不容忽視。從有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，目前小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的規(guī)模、數(shù)量巨大，令人觸目驚心，而且從目前的勢(shì)頭來(lái)看，還有持續(xù)蔓延的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到本世紀(jì)初，全國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房面積接近70億平方米，大部分是開(kāi)發(fā)商在農(nóng)田里建房出售。這樣不僅破壞了糧田，還嚴(yán)重地?cái)_亂房地產(chǎn)管理市場(chǎng)。更為嚴(yán)重的是，這些房屋的房產(chǎn)證房產(chǎn)管理部門(mén)不予辦理，房屋的權(quán)屬難以確定。一旦出現(xiàn)權(quán)屬糾紛問(wèn)題，誰(shuí)都難以確認(rèn)房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬。這樣看來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房不僅破壞了大量的田地，還干擾了房地產(chǎn)管理程序，更為嚴(yán)重的是損害了人民群眾的切身利益，給社會(huì)的穩(wěn)定造成一定的影響。因此如何打擊、處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，是當(dāng)前擺在政府面前的頭等大事。就當(dāng)前情況而言，我們主要談?wù)勣r(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)危害及其解決辦法。

一、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的危害

一些小型開(kāi)發(fā)商瞄準(zhǔn)當(dāng)前房地產(chǎn)時(shí)機(jī)，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣终嫁r(nóng)田大肆興建小產(chǎn)權(quán)房對(duì)外出售。當(dāng)然，這些小產(chǎn)權(quán)房給當(dāng)?shù)氐娜罕娨矌?lái)了一定的實(shí)惠，由于這些小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格低廉，居住方便，給老百姓的生產(chǎn)生活出行都帶來(lái)一定的便利，所以得到農(nóng)村廣大群眾的青睞。對(duì)于群眾來(lái)說(shuō)，在一定程度上，這些小產(chǎn)權(quán)房給他們帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益,但是卻存在更多、更大的政策和法律隱患。

（一）侵蝕耕地面積，威脅國(guó)家糧食安全

在我國(guó)，用來(lái)生產(chǎn)糧食的耕地面積并不多，我國(guó)政府制定了保護(hù)耕地、合理利用土地的政策底線。不僅對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)政策，還實(shí)行土地用途分門(mén)別類(lèi)的管理制度，即嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。據(jù)官方資料顯示：到2006年，我國(guó)耕地面積17億畝多，距18億畝的底線面積還差2700萬(wàn)畝。如果不能有效保護(hù)這個(gè)18億畝耕地的“紅線”，我國(guó)的糧食需求將不能自給自足，我國(guó)13億人口的吃飯問(wèn)題將受到嚴(yán)重的威脅。如果不打擊遏制地方小產(chǎn)權(quán)房的泛濫行為，繼續(xù)讓基層政府肆無(wú)忌憚地濫用土地、違法亂建、濫建小產(chǎn)權(quán)房，勢(shì)必影響耕地面積，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人民生活也將造成一定的損失。在農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，必然導(dǎo)致大量耕地流失，同時(shí)也嚴(yán)重威脅著農(nóng)民生活保障問(wèn)題。這樣看來(lái)，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)既損害了土地的合理利用，也違反了土地集約化和節(jié)約化管理制度，最終損害的是人民的利益，甚至影響社會(huì)的穩(wěn)定性。

（二）造成社會(huì)資源浪費(fèi)

小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)，不僅浪費(fèi)了群眾的耕地，破壞生態(tài)平衡，同時(shí)還造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。原因有二：其一、房屋在建設(shè)之前，都要經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的勘探機(jī)構(gòu)進(jìn)行勘探測(cè)量，考察是否具備建造房屋的地質(zhì)條件，當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)也不例外。但是從目前開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房情況來(lái)看，現(xiàn)今開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房都沒(méi)有經(jīng)過(guò)地質(zhì)專(zhuān)家的勘探測(cè)量，沒(méi)有確定是否具備建造房屋的條件，而是直接進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。在建筑材料選擇和施工技術(shù)等方面也都沒(méi)有政府監(jiān)管，最終建成的房屋甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)監(jiān)理和質(zhì)檢部門(mén)的檢查驗(yàn)收而直接交付群眾使用，這樣勢(shì)必給群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全造成一定的威脅。加之這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有各種配套設(shè)施，而且房屋的建設(shè)布局、結(jié)構(gòu)構(gòu)造都不利于整個(gè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，這樣必將導(dǎo)致這類(lèi)房屋面臨被拆除的風(fēng)險(xiǎn)；其二、這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)不明晰。由于這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的勘探規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府相關(guān)職能部門(mén)的審批程序，所以這類(lèi)商品房不需到縣房管部門(mén)辦理房產(chǎn)證，只需當(dāng)?shù)卣C發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)就行了，群眾可以隨意的購(gòu)買(mǎi)。但是一旦發(fā)生權(quán)屬歸屬糾紛，任何人都難以確認(rèn)該房產(chǎn)的權(quán)屬歸屬問(wèn)題。這樣一來(lái)，勢(shì)必導(dǎo)致群眾內(nèi)部矛盾滋生蔓延，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)也打破了政府的房屋限購(gòu)政策。一些高收入的人群也趁機(jī)購(gòu)買(mǎi)集體土地修建樓堂館所，建設(shè)奢華住宅，造成了中國(guó)房地產(chǎn)管理混亂，嚴(yán)重干擾了中國(guó)房地產(chǎn)管理秩序。

（三）導(dǎo)致諸多社會(huì)腐敗問(wèn)題發(fā)生

小產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)是一些開(kāi)發(fā)商聯(lián)合當(dāng)?shù)卣餐_(kāi)發(fā)的，他們?yōu)榱酥\取私利，在開(kāi)發(fā)實(shí)施過(guò)程中，權(quán)錢(qián)交易、官官相護(hù)。對(duì)于當(dāng)?shù)氐摹澳苋恕眮?lái)說(shuō)，他們瞄準(zhǔn)一塊交通便利、居住方便，宜于人們生產(chǎn)生活出行的地塊，他們要拿下此地塊，就以土地置換的方式換取該地塊。用這種方式取得的地塊簡(jiǎn)單易行便于操作，不用費(fèi)勁太大的周折就可以取得土地，當(dāng)然這其中也離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣闹С峙浜虾蛶椭?，由此產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題不言而喻。用置換方式取得的土地相對(duì)于以購(gòu)買(mǎi)方式取得的土地的性質(zhì)要“優(yōu)良”些。用購(gòu)買(mǎi)方式取得的土地性質(zhì)則較為“惡劣”。首先這些地塊的“獵手”要進(jìn)行“踩點(diǎn)”，在獵取到合適的地塊后，他們首先就和村官們勾結(jié)，打農(nóng)民土地的主意，在“搞定”了村官后，他們又同流合污，共同“攻克”當(dāng)?shù)卣?。在利益的逐使下，?dāng)?shù)卣烷_(kāi)發(fā)商們一拍即合，共同制定拿下農(nóng)民土地的對(duì)策。土地的擁有者在多方的威逼利誘下，不得不勉強(qiáng)答應(yīng)出售土地。這樣雖然農(nóng)民拿到了一點(diǎn)微薄的土地出讓金，但是他們卻失去了養(yǎng)育他們的土地。同樣國(guó)家也失去了土地出讓金、稅收等各種費(fèi)用收入，最終導(dǎo)致連鎖式腐敗現(xiàn)象發(fā)生，并由此引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題。

（四）購(gòu)房者的權(quán)益難以得到保護(hù)，影響社會(huì)穩(wěn)定

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，任何商品房的開(kāi)發(fā)行為都要經(jīng)過(guò)國(guó)土、規(guī)劃、住建和房管等部門(mén)審批同意后方可實(shí)施。開(kāi)發(fā)商在取得土地使用權(quán)時(shí)，需要繳納一定的土地出讓金，建成后的房屋自然可以辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。而對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房來(lái)說(shuō)，卻只能取得當(dāng)?shù)卣C發(fā)的“許可證”，并不能取得房管部門(mén)頒發(fā)的房屋所有權(quán)證。因此，以“小產(chǎn)權(quán)房”為標(biāo)的買(mǎi)賣(mài)合同也可能因違法而無(wú)效，而且購(gòu)買(mǎi)人也無(wú)法獲得房屋產(chǎn)權(quán)登記，不能取得房屋所有權(quán)，當(dāng)然也就不能進(jìn)行合法的房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?gòu)房者的利益得不到有效的保護(hù)。加之這些小產(chǎn)權(quán)房還有被強(qiáng)行拆除或沒(méi)收的可能，即使將來(lái)國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行政策調(diào)整而實(shí)行征收，但是這些征收費(fèi)用按規(guī)定只能補(bǔ)償給土地所有人即村集體和村民，對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，購(gòu)房者是拿不到這筆補(bǔ)償款的?？傊?，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)，最終損害的不僅是村民利益，更重要的是損害的是購(gòu)房者的利益，這使得社會(huì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅。

二、強(qiáng)化措施，治理農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一件大事，是事關(guān)我國(guó)土地管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序和政府廉潔高效的重大問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，對(duì)于規(guī)范我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義、保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益都具有重要意義。但是，由于目前各地小產(chǎn)權(quán)房的情況不盡相同，這就要求我們因地制宜、分別采用行之有效的辦法進(jìn)行解決。

（一）合法拆除違章建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房

由于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)程序簡(jiǎn)單，沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批，所以在建設(shè)過(guò)程中存在諸多的問(wèn)題。對(duì)于這些違法建筑、有嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題、侵占耕地、嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，我們可以采取相應(yīng)的措施予以清理、拆除，并追究開(kāi)發(fā)商及地方政府相關(guān)人員的責(zé)任。如因拆除給購(gòu)房人造成了損失，應(yīng)當(dāng)由開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)商和地方政府相關(guān)責(zé)任人共同承擔(dān)賠償責(zé)任。因?yàn)槭沁@些人共同損害了小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益。但是如果購(gòu)房人明知要購(gòu)買(mǎi)的房子是小產(chǎn)權(quán)房，并且知道法律禁止購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房而執(zhí)意購(gòu)買(mǎi)的話，也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。但是，不管由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，都要考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和村鎮(zhèn)規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求，可持續(xù)地推進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房清理工作。政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)配合籌措資金，給購(gòu)房人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家通過(guò)征用土地而開(kāi)發(fā)商品房的賠償標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來(lái)，既減少了購(gòu)房人的經(jīng)濟(jì)損失，又使之承擔(dān)了一定法律后果，維護(hù)了社會(huì)的公平和諧與穩(wěn)定。

（二）對(duì)符合要求的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化處置

小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)雖然多數(shù)不符合國(guó)家政策規(guī)定，但是也有少數(shù)的小產(chǎn)權(quán)房符合村鎮(zhèn)整體規(guī)劃要求。為了減少小產(chǎn)權(quán)房的損失，政府對(duì)符合村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要求、建筑質(zhì)量合格、基礎(chǔ)設(shè)施完善的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在對(duì)開(kāi)發(fā)商和當(dāng)?shù)卣M(jìn)行處罰的基礎(chǔ)上進(jìn)行合法化，承認(rèn)這些房屋的合法性，并給予頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)。在對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的合法性進(jìn)行確認(rèn)以后，政府應(yīng)要求開(kāi)發(fā)商和地方政府相關(guān)責(zé)任人補(bǔ)繳土地出讓金。補(bǔ)繳土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)由政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行評(píng)估后確定，該標(biāo)準(zhǔn)要適中，既不偏高也不過(guò)低。

（三）遏制、杜絕新生代小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)

在國(guó)家沒(méi)有正式出臺(tái)治理小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)章制度之前，國(guó)家必須嚴(yán)厲打擊小產(chǎn)權(quán)房的泛濫開(kāi)發(fā)，以維護(hù)現(xiàn)有法律法規(guī)的權(quán)威。小產(chǎn)權(quán)房之所以蔓延至全國(guó)，其原因是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房易建易售、價(jià)格便宜、方便人們生產(chǎn)生活和現(xiàn)行法律政策的執(zhí)行力度不夠。假如邊管邊放的話，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)現(xiàn)象發(fā)生，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)問(wèn)題也將永遠(yuǎn)難以根除。所以當(dāng)前政府必須以一種“抓鐵有痕，踏石留印”的手腕和決心治理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。嚴(yán)格杜絕出現(xiàn)新生代小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于在建的新的小產(chǎn)權(quán)房，必須堅(jiān)決予以取締。只有政府態(tài)度堅(jiān)決、手腕過(guò)硬才能使現(xiàn)有法律政策得以執(zhí)行，才能從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)。

三、結(jié)語(yǔ)：完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，保護(hù)農(nóng)民利益

我國(guó)的土地從權(quán)屬上劃分，可以分為集體土地和國(guó)有土地。這兩種類(lèi)型的土地在市場(chǎng)中的地位截然不同。從根本上說(shuō)，正是由于城鄉(xiāng)二元土地制的原因才導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與泛濫。因此，我們必須從源頭上制止此類(lèi)問(wèn)題，也就是從規(guī)范土地的角度進(jìn)行修改調(diào)整。以確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市土地“同價(jià)同權(quán)”。具體而言，就是讓城鄉(xiāng)土地一個(gè)價(jià)，即使是高收入人群也無(wú)經(jīng)濟(jì)能力到農(nóng)村購(gòu)置土地用于開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。不給高收入的人群可乘之機(jī)，這樣使農(nóng)民充分地享有農(nóng)村集體土地的使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民利益不受侵害。再次，要嚴(yán)格限制當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地的使用權(quán)，特別是土地征收費(fèi)用和流轉(zhuǎn)，要加大防范機(jī)制，防止村、鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，私吞征地補(bǔ)償款，把屬于群眾的利益切實(shí)劃歸群眾所有，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

[1]李長(zhǎng)健.“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)理性看待和恰當(dāng)解決[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（05）：55-58.

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[3]馬宏建.專(zhuān)家建議給“小產(chǎn)權(quán)”房轉(zhuǎn)正身份[N].中國(guó)改革報(bào)，2007－2－7（03）.

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A

1671-5993（2017）01-0073-03

2016-10-15

谷秀玲（1979-），女，安徽泗縣人，安徽省泗縣住建委工程師。