慈維超
(天津市公路工程總公司,天津市 300201)
管理施工
淺析農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展中的問題及對策
慈維超
(天津市公路工程總公司,天津市 300201)
農(nóng)村公路網(wǎng)系統(tǒng)作為我國公路系統(tǒng)的重要組成部分,近幾年隨著我國新農(nóng)村建設(shè)進程的快速推進得到了飛速發(fā)展,同時,也暴露出了很多問題,制約了農(nóng)村公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。針對這些問題,從政策、管理機制等多個角度分析問題根源,提出相關(guān)建議和策略。
農(nóng)村公路;公路建設(shè);新農(nóng)村
農(nóng)村公路作為公路網(wǎng)的毛細血管,是整個系統(tǒng)中的重要組成部分,隨著全國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)進程的推進,農(nóng)村公路通車里程快速攀升。截止 2013年底,全國農(nóng)村公路(含縣道、鄉(xiāng)道、村道)里程達378.5萬km,其里程占全國公路通車總里程的3/4以上[1]。然而,我國農(nóng)村公路總體上仍處于以“通”為主的初級發(fā)展階段,施工質(zhì)量、配套設(shè)施完整度均比較低,降低了農(nóng)村公路通行的舒適性和安全性。因此提高農(nóng)村公路建設(shè)管理水平,完善公路配套設(shè)施是我國農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)進一步發(fā)展的必由之路。
新農(nóng)村建設(shè)進程的推進使得農(nóng)村公路的建設(shè)速度不斷加快,“十二五”的發(fā)展目標是到2015年,全國農(nóng)村公路通車總里程達到395萬km,而這一數(shù)字在2011年底是356.4萬km。過快的建設(shè)進度使得農(nóng)村公路發(fā)展中的眾多問題得以暴露:
(1)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理
雖然我國農(nóng)村公路建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就,多數(shù)農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)了連通,但目前農(nóng)村公路專項規(guī)劃均處于空缺狀態(tài),基本都是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃進行的,缺少統(tǒng)籌規(guī)劃,導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理,重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象比較嚴重。
(2)重速度,輕質(zhì)量
農(nóng)村公路建設(shè)伴隨著新農(nóng)村建設(shè)在全國如火如荼地開展,建設(shè)速度成為了考量農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)水平的首要指標,造成很多農(nóng)村道路在修建時為追求速度降低施工標準,建成后使用壽命大幅縮短,同時建設(shè)完整度很低,大部分只重視公路主體部分,并未按照規(guī)范設(shè)置附屬設(shè)施,安全設(shè)施、排水防護等設(shè)施的缺失嚴重影響了公路的使用壽命和通行安全。
(3)重建設(shè),輕管養(yǎng)
經(jīng)過近幾年的修建,全國農(nóng)村公路通鄉(xiāng)及通村率分別達到了99.97%和99.21%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村通暢率分別達到了 96.64%和 81.7%[1]。而且隨著新農(nóng)村建設(shè)進程的推進,這一數(shù)字將進一步增長。然而地方政府對建設(shè)的重視程度遠大于養(yǎng)護管理。造成新建公路里程不斷增長,越來越多的道路處于管養(yǎng)不足甚至無人管養(yǎng)的狀態(tài),致使農(nóng)村公路出現(xiàn)交通秩序混亂、行駛安全性差、公路病害多和抗自然災(zāi)害能力差等一系列問題。
(4)資金負擔(dān)重
很多地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展策略與經(jīng)濟發(fā)展水平不協(xié)調(diào),在大規(guī)模修建農(nóng)村公路的背景下,在籌集修建資金能力不足的問題已經(jīng)顯現(xiàn),部分地方政府在資金管理方面負債率過高。隨著轄區(qū)內(nèi)大量待建任務(wù)的挑戰(zhàn)和待養(yǎng)道路里程的不斷增長,地方政府的經(jīng)濟實力和籌資能力不足以擔(dān)負安規(guī)的修建費用和養(yǎng)護成本,致使爛尾工程、低質(zhì)量工程不斷出現(xiàn)。
西方發(fā)達國家的公路運輸網(wǎng)絡(luò)十分發(fā)達,尤其是美國,其在全國已經(jīng)建立起龐大的鐵路、公路運輸網(wǎng),農(nóng)產(chǎn)品運輸十分便利。本文從以下幾個方面對美國的農(nóng)村公路建設(shè)進行分析。
2.1 政府支持
在美國,農(nóng)村公路也屬于典型的公共資產(chǎn),具有非排他性和非營利性。因此美國絕大多數(shù)農(nóng)村公路都是由政府投資建設(shè)。對于已納入聯(lián)邦公路法案的公路由聯(lián)邦政府出資80%,其余由州或者縣政府投資;未納入聯(lián)邦公路法案的公路主要由州或者縣政府投資建設(shè)。在美國,交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體是法人單位。建設(shè)資金大多來自于民間,政府在民間資金的基礎(chǔ)上,再配上一定的貸款和擔(dān)保政策如貼息、減免稅等來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.2 資金來源
美國農(nóng)村公路的主要資金來源是證券市場,另外,美國建立了IF(Impact Fee)、SAD(Special Assessment District)和TIF(Tax Increment Financing)等三個收費系統(tǒng)和BOT(Build Operate Transfer)融資形式來解決政府在籌措公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金的問題。IF收費系統(tǒng)中,當(dāng)?shù)卣畡澇瞿骋粔K區(qū)域作為發(fā)展區(qū)域之后,要求進軍該區(qū)的開發(fā)商們一次性支付相關(guān)的交通影響費用;SAD系統(tǒng)中,當(dāng)?shù)卣虮粍澏槌掷m(xù)發(fā)展地區(qū)中的企業(yè),征收公共設(shè)施改善費用;TIF系統(tǒng)通過發(fā)行證券,獲得改善公共設(shè)施的資金,然后依靠資產(chǎn)增長稅進行償還。BOT是私人資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種方式,當(dāng)?shù)卣ㄟ^征收財產(chǎn)稅、一般基金、地方公路使用稅等渠道籌集公路建設(shè)維護資金[3]。
2.3 建設(shè)標準
美國公路設(shè)計總體上按照AASHTO的技術(shù)標準和設(shè)計規(guī)范進行,AASHT0的技術(shù)標準和設(shè)計規(guī)范是屬于聯(lián)邦統(tǒng)一的標準規(guī)范,但是各州也相應(yīng)制定自己的設(shè)計規(guī)定和設(shè)計手冊。作為主要的技術(shù)標準,實行全國范圍的統(tǒng)一,有利于公路網(wǎng)技術(shù)指標的協(xié)調(diào)一致。其原則是主要技術(shù)標準不能低于國家標準,其它指標靈活機動。
3.1 提高規(guī)劃水平
針對現(xiàn)狀很多農(nóng)村公路修建前缺少統(tǒng)籌規(guī)劃造成的公路線位不合理、公路等級不明確等問題,應(yīng)由縣交通局或公路局委托編制全縣農(nóng)村公路專項規(guī)劃,通過專家論證評審并報縣政府審批。農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與整體路網(wǎng)相銜接。系統(tǒng)梳理路網(wǎng)等級和與國道、省道銜接關(guān)系,從現(xiàn)有的國、省、縣、鄉(xiāng)公路上就近連接到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、建制村,方便與農(nóng)村經(jīng)濟中心聯(lián)系[2]。同時,按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村要求,統(tǒng)籌規(guī)劃,要有利于農(nóng)村資源利用發(fā)展,要與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。合理優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu),避免出現(xiàn)公路等級不清晰,結(jié)構(gòu)混亂等問題。
3.2 加強施工管理,“質(zhì)”“量”并重
目前很多地區(qū)招投標、施工隊伍資質(zhì)管理、項目監(jiān)理、竣工驗收、檔案管理等工作仍不到位,造成了施工質(zhì)量偏低等問題。因此,農(nóng)村公路建設(shè)急需加強施工管理,以單純追求“量”的擴張向追求“質(zhì)”的提高的轉(zhuǎn)變。主要包括以下幾個方面:
(1)應(yīng)完善施工管理機制。對現(xiàn)有建設(shè)管理辦法進行完善和補充,加強對農(nóng)村公路施工質(zhì)量的監(jiān)管力度,做到嚴格按照國家規(guī)范標準施工,按設(shè)計方案施工。
(2)完善公路附屬設(shè)施。對于新建農(nóng)村公路,應(yīng)從規(guī)劃設(shè)計階段就按照國家規(guī)范設(shè)置排水設(shè)施、安全設(shè)施、標志牌等道路附屬設(shè)施,并在施工階段嚴格執(zhí)行;已建成道路應(yīng)按照安全實用的基本原則對道路附屬設(shè)施進行完善,以保障農(nóng)村公路的通行安全性。
(3)加強對修建資金的監(jiān)管。通過完善資金監(jiān)督機制,加強對工程資金流向的監(jiān)管,減少腐敗滋生,避免偷工減料。
3.3 樹立“建養(yǎng)并重”意識
公路建設(shè)是基礎(chǔ),養(yǎng)護是保障。針對當(dāng)前“重建設(shè),輕養(yǎng)護”的現(xiàn)象,公路職能部門應(yīng)主動轉(zhuǎn)變思想,樹立“建養(yǎng)并重”意識。積極推動公路養(yǎng)護體制改革,規(guī)范農(nóng)村公路管理制度,加大公路養(yǎng)護行業(yè)的資金投入和技術(shù)投入,逐步提高農(nóng)村公路養(yǎng)護的機械化、專業(yè)化水平[4]。
(1)借鑒國內(nèi)先進案例,對不同等級道路和養(yǎng)護程度進行分級,選擇不同類型養(yǎng)護模式,如縣道等主要干道或者需要大修的道路采用專業(yè)養(yǎng)護隊伍或養(yǎng)護公司來完成,交通量較小的鄉(xiāng)道或村道的一般養(yǎng)護可承包給個人養(yǎng)護隊伍,在減少政府支出的前提下,提高了養(yǎng)護效率。
(2)提高養(yǎng)護專業(yè)化水平,制定科學(xué)的養(yǎng)護計劃,提高養(yǎng)護工人技術(shù)水平,購置專業(yè)養(yǎng)護機械,提高機械化程度。除此之外,鼓勵新材料、新技術(shù)在養(yǎng)護工作當(dāng)中的應(yīng)用。
3.4 健全資金保障機制
通過建立健全農(nóng)村公路政策保障體系,不斷完善農(nóng)村公路資金保障機制,同時對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行收集整理,為因地制宜,從實際情況出發(fā)的農(nóng)村公路的建設(shè)發(fā)展提供強有力的政策及數(shù)據(jù)的支持保障。支持保障工程系統(tǒng)目標主要為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐化,資金保障持續(xù)化、政策保障體系化。
(1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐化,適應(yīng)信息化社會發(fā)展趨勢,利用GIS技術(shù)按不同道路等級建立農(nóng)村公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,以便于實時監(jiān)測公路建設(shè)情況和管養(yǎng)狀態(tài)。
(2)資金保障持續(xù)化。社會投入很難成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來源,目前農(nóng)村公路的修建仍然需要政府對其進行財政補貼。政府應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平確定補助力度,平衡地區(qū)間的差距,減少貧困鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的資金壓力。
(3)政策保障體系化除了資金保障外,從政策上也應(yīng)對農(nóng)村公路修建有所傾斜,改善投融資環(huán)境,拓寬貧困區(qū)域投融資渠道,從而保障公路修建得以完成,區(qū)域經(jīng)濟得以發(fā)展。
農(nóng)村公路路網(wǎng)是我國公路網(wǎng)系統(tǒng)中的主要組成部分,過快的建設(shè)致使其在建設(shè)管理、資金籌措和養(yǎng)護等一系列問題得以暴露,因此急需提出有針對性的策略,解決當(dāng)前問題,健全農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護體制,真正提高村民出行便利性、安全性和舒適性,同時帶動新農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,進一步促進我國新農(nóng)村建設(shè)。
[1]吳焱.農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展評價管理及保障技術(shù)研究[D].陜西西安:長安大學(xué),2013.
[2]陳玲,張文棋.國外農(nóng)村公路投資建設(shè)的經(jīng)驗及其借鑒[J].發(fā)展研究,2011(6):84-87.
[3]張建輝.我國公路建設(shè)管理方式的研究[D].湖南長沙:國防科學(xué)技術(shù)大學(xué),2004.
[4]袁劍波.公路建設(shè)項目管理模式與方法研究[D].湖南長沙:中南大學(xué),2006.
U415.1
B
1009-7716(2017)03-0160-03
10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.03.043
2015-12-24
慈維超(1979-),天津人,工程師,從事公路工程建設(shè)與養(yǎng)護管理工作。