●陳淵鑫

《中華人民共和國行政復(fù)議法》部分法條的理解與適用（一）

●陳淵鑫

行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對該具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的行政行為。為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》），并自1999年10月1日起實(shí)施?！缎姓?fù)議法》共計(jì)四十三條，主要包括總則、行政復(fù)議范圍、行政復(fù)議申請、行政復(fù)議受理、行政復(fù)議決定、法律責(zé)任、附則等七個(gè)部分。為進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，國務(wù)院根據(jù)《行政復(fù)議法》制定了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱《行政復(fù)議實(shí)施條例》），并于2007年8月1日施行。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政有關(guān)工作直接涉及社會和公民利益。財(cái)政部門作為行政執(zhí)法主體之一，《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《政府采購法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》賦予了財(cái)政部門諸多行政處罰權(quán)。由此，財(cái)政行政復(fù)議成為財(cái)政部門解決財(cái)政行政爭議、化解社會矛盾、加強(qiáng)層級監(jiān)督的重要途徑之一。為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政行政復(fù)議工作，財(cái)政部先后制定了《財(cái)政部行政復(fù)議和應(yīng)訴工作規(guī)則》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)財(cái)政行政復(fù)議法律文書參考格式的通知》（財(cái)法〔2000〕42號）、《財(cái)政機(jī)關(guān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作指導(dǎo)意見》（財(cái)法〔2003〕7號）、《關(guān)于完善財(cái)政行政復(fù)議行政應(yīng)訴和行政處罰案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的通知》（財(cái)法〔2007〕15號）等制度規(guī)范。為此，本文以《行政復(fù)議法》為基礎(chǔ)，結(jié)合財(cái)政行政執(zhí)法實(shí)踐，對《行政復(fù)議法》的部分條文進(jìn)行解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。

行政復(fù)議是解決行政爭議的內(nèi)部方式，其屬于依行政相對人申請而為的一種行政行為。一般而言，行政復(fù)議由行政相對人的復(fù)議申請和行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理申請，并作出行政復(fù)議決定兩部分構(gòu)成。本條明確了提起行政復(fù)議的兩個(gè)基本條件：一是申請行政復(fù)議的對象是“行政機(jī)關(guān)的具體行政行為”；二是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。具體如下：

（一）具體行政行為

所謂的行政行為，是指行政主體基于行政職權(quán)依法單方作出的，能直接或者間接引起法律效果的公務(wù)行為。根據(jù)其對象是否特定，通常可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。抽象行政行為是行政主體針對不特定的人或事為管理對象所作出的具有普遍約束力的行政行為。其具有三個(gè)方面的特征：一是具有普遍約束力。抽象行政行為針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。二是法律效果的間接性。法律效果的間接性，是指行政行為須通過一個(gè)以上的中間環(huán)節(jié)才能作用于行政相對人。即抽象行政行為雖然可以使行政相對人擁有權(quán)利義務(wù)變化的法律依據(jù)，但其本身并不能直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生變化。如《會計(jì)法》第四十二條雖然規(guī)定了“私設(shè)會計(jì)賬簿”的法律責(zé)任，但只有企事業(yè)單位的行為違反了該規(guī)定，財(cái)政部門才能作出相應(yīng)的行政處罰。三是適用的無溯及性。適用的溯及性，是指行政行為對以前發(fā)生的法律行為具有適用力。如果行政行為針對已經(jīng)發(fā)生的事件作出，其則具有溯及性。抽象行政行為通常針對往后事件作出的，僅約束以后的同類事件和人，并直到被廢止。對于財(cái)政部門而言，抽象行政行為主要包括兩類：一是財(cái)政行政立法行為，如財(cái)政部在職權(quán)范圍內(nèi)制定的《財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督辦法》；二是財(cái)政部門根據(jù)財(cái)政管理需要制定的規(guī)范性文件的行為，如各級財(cái)政部門所制定的一些“辦法”、“意見”、“通知”。

具體行政行為，是指在行政管理過程中，針對特定的人或事所采取具體措施的行為。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！睋?jù)此，具體行政行為的法律特征是：一是對象的特定性。通常，具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力。二是法律效果的直接性。具體行政行為能直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。如財(cái)政部門作出吊銷會計(jì)資格證書的行政處罰，將直接剝奪行政相對人的會計(jì)職業(yè)資格。三是適用的溯及性。具體行政行為僅對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力。具體行政行為主要包括行政許可與確認(rèn)行為、行政獎(jiǎng)勵(lì)與行政給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為、行政監(jiān)督行為、行政裁決行為等。對于財(cái)政部門而言，具體行政行為主要包括財(cái)政行政處罰行為、財(cái)政行政強(qiáng)制行為、財(cái)政行政許可行為、財(cái)政行為設(shè)定義務(wù)行為。

值得注意的是，2014年修訂的《行政訴訟法》已經(jīng)將行政訴訟法適用范圍從原來的“具體行政行為”擴(kuò)大到“行政行為”。但目前，在《行政訴訟法》尚未修訂的情況下，財(cái)政部門依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以財(cái)政具體行為為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定財(cái)政行政復(fù)議案件的受理范圍。

（二）侵犯行政相對人的合法權(quán)益

通常，行政主體在行使行政管理權(quán)時(shí)，將對部分公民、法人或者其他組織的權(quán)益進(jìn)行一定的束縛和限制。從法律上講，行政主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)對違法者采取必要的行政管理措施而對其權(quán)利的限制或剝奪，并不侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；只有行政主體違法或者不當(dāng)實(shí)施具體行政行為時(shí)，才會侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政相對人提起行政復(fù)議申請，并不要求具體行政行為事實(shí)上已經(jīng)侵犯其合法權(quán)益，而只要其認(rèn)為合法權(quán)益受到侵犯就可以。至于行政相對人的合法權(quán)益是否受到具體行政行為的侵犯，需要等到行政復(fù)議終結(jié)，甚至司法審判后才能確定。另外，合法權(quán)益除了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括社會保障權(quán)、知情權(quán)、公平競爭權(quán)等。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)

法律條文：

第三條依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：

（一）受理行政復(fù)議申請；

（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定；

（四）處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請；

（五）對行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)的規(guī)定。

（一）行政復(fù)議機(jī)關(guān)

行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是承擔(dān)并履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，即受理復(fù)議申請，依法對行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。其具有三個(gè)方面的特征：一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)。行政復(fù)議是依行政管理相對人申請而啟動的行政系統(tǒng)內(nèi)的一種層級監(jiān)督制度，因而承擔(dān)復(fù)議職責(zé)的機(jī)關(guān)只能是行政機(jī)關(guān)而不可能是其他國家機(jī)關(guān)。二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)是有權(quán)行使行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)。雖然行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，但并不是所有的行政機(jī)關(guān)都能成為復(fù)議機(jī)關(guān)，只有法律、法規(guī)規(guī)定行使復(fù)議職權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能成為復(fù)議機(jī)關(guān)。對于財(cái)政部門而言，縣級財(cái)政部門以及省級以上財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)不能成為復(fù)議機(jī)關(guān)。三是行政復(fù)議機(jī)關(guān)是能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)，并對行為后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。由此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)設(shè)立的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其以所屬的行政機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，并由其承擔(dān)法律責(zé)任。即行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的專門解決行政爭議的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。目前，承擔(dān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，包括地方各級人民政府和政府工作部門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。根據(jù)《財(cái)政機(jī)關(guān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作指導(dǎo)意見》等有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門內(nèi)部從事行政復(fù)議工作的主要是其內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部條法司、省級財(cái)政部門的法規(guī)處等。值得注意的是，財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)雖然具體從事財(cái)政行政復(fù)議業(yè)務(wù)，但其不能以自己的名義獨(dú)立對外行使財(cái)政行政復(fù)議權(quán)。同時(shí)，財(cái)政行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間無業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和層級關(guān)系。即上級財(cái)政行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)不能對下級財(cái)政行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不能直接改變或撤銷下級財(cái)政行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)做出的財(cái)政行政復(fù)議決定。

（三）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)

1、受理行政復(fù)議申請。受理行政復(fù)議是審理的前提，沒有對行政復(fù)議申請的受理，就無所謂審理及其以后的決定。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在收到行政相對人提出的行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查行政復(fù)議申請是否符合法定條件。通常，審查的內(nèi)容主要包括：申請人是否具備申請資格、申請理由是否正當(dāng)、被申請人是否明確、是否超過申請復(fù)議期限、申請復(fù)議的案件是否屬本機(jī)關(guān)管轄、申請復(fù)議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應(yīng)予受理。不符合法定條件的，應(yīng)請申請人提供或者補(bǔ)充有關(guān)材料；屬于不予受理的，應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)在五日內(nèi)作出不予受理的決定，并書面通知申請人。

2、向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料。調(diào)查取證是保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定正確與否的必備條件。在調(diào)查取證時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著重調(diào)取被申請人最初作出具體行政行為時(shí)的事實(shí)根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)，聽取有關(guān)組織和個(gè)人對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的意見和證言。在實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行本職責(zé)時(shí)，要避免與被申請人調(diào)查、檢查權(quán)的混同。具體而言，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從事調(diào)查取證、查閱有關(guān)文件和資料，是為了審查被申請人的具體行政行為認(rèn)定事實(shí)是否確鑿、適用法律是否準(zhǔn)確、行政處理是否適當(dāng)，而不是幫助被申請人尋找具體行政行為成立的證據(jù)。即被申請人作出具體行政行為時(shí)，沒有依法做好調(diào)查、檢查工作，以至于證據(jù)缺失的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不宜利用自己的調(diào)查取證權(quán)彌補(bǔ)被申請人具體行政行為上的瑕疵。

3、審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理行政復(fù)議申請后，在向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，并在查閱有關(guān)文件和資料的基礎(chǔ)上，根據(jù)行政復(fù)議申請人在行政復(fù)議申請中提出的具體理由和證據(jù)，對具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查。對于具體行政行為的合法性而言，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要審查三個(gè)方面:一是行為的主體是否合法。即實(shí)施行政行為的行政機(jī)關(guān)是否合法、行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為、被授權(quán)的組織或被委托的組織是否在授權(quán)和委托的范圍內(nèi)實(shí)施行政行為。二是行為的內(nèi)容是否合法。實(shí)施具體行政行為是否具有事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)，并在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)。三是程序是否合法。實(shí)施具體行政行為是否符合法定的行政程序、是否符合法定的形式。對于具體行政行為的合理性而言，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要從四個(gè)方面進(jìn)行審查：一是具體行政行為的作出是否符合法定的目的。二是具體行政行為的作出是否有正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)。三是是否考慮了相關(guān)的因素而不受不相關(guān)因素的影響。所謂相關(guān)因素，是指與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并可作為作出決定根據(jù)的因素；不相關(guān)因素是指與事件本身沒有內(nèi)在的聯(lián)系而不能作為作出決定根據(jù)的因素。四是是否符合公正法則。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)，是否同等情況同等對待；行政處罰是否符合比例原則；在相同情況下，具體行政行為是否前后一致。

4、處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請。行政相對人在對具體行政行為申請行政復(fù)議時(shí)，并提出對作出該具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)規(guī)定的審查申請的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)權(quán)限分別處理：一是本行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，即依照有關(guān)組織法或者其他法律、法規(guī)的規(guī)定，對該規(guī)定有權(quán)依法予以撤銷或者改變的，應(yīng)當(dāng)對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，并在30日內(nèi)依法作出維持、撤銷或者改變的處理決定。重點(diǎn)審查規(guī)范性文件的制定是否有法律依據(jù)、是否與其上位法律規(guī)范相沖突或相抵觸、是否在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)等。二是本行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機(jī)關(guān)依法處理。

5、對行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或在對行政復(fù)議申請進(jìn)行全面審查后，應(yīng)當(dāng)在本職責(zé)權(quán)限的范圍內(nèi)對被申請人違反本法實(shí)施的具體行政行為，提出處理的建議。行政機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為主要包括拒絕受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定的期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報(bào)復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等。按照本法的規(guī)定，確認(rèn)具體行政行為不合法或者不適當(dāng)?shù)模梢詻Q定撤銷、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法。

6、辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)。《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”即不論行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否改變行政復(fù)議決定，都將成為被告。為此，辦理不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)。

7、法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。這是對于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職責(zé)的兜底性規(guī)定。單行法律、法規(guī)可以根據(jù)實(shí)踐的需要，適時(shí)增加行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議方面的職責(zé)?！缎姓?fù)議條例》第三條新增加了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的六項(xiàng)職責(zé)，即（1）依照行政復(fù)議法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議申請；（2）辦理《行政復(fù)議法》第二十九條規(guī)定的行政賠償?shù)仁马?xiàng)；（3）按照職責(zé)權(quán)限，督促行政復(fù)議申請的受理和行政復(fù)議決定的履行；（4）辦理行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)和重大行政復(fù)議決定備案事項(xiàng)；（5）辦理或者組織辦理未經(jīng)行政復(fù)議直接提起行政訴訟的行政應(yīng)訴事項(xiàng)；（6）研究行政復(fù)議工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出改進(jìn)建議，重大問題及時(shí)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)報(bào)告。

三、行政復(fù)議的基本原則

法律條文：

第四條行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政復(fù)議的基本原則的規(guī)定。

行政復(fù)議的基本原則，是指反映行政復(fù)議的特點(diǎn)，體現(xiàn)著行政復(fù)議的精神實(shí)質(zhì)，貫穿于行政復(fù)議活動的始終，對行政復(fù)議活動具有普遍指導(dǎo)意義的基本準(zhǔn)則。根據(jù)本條的規(guī)定，行政復(fù)議主要包括合法、公正、公開、及時(shí)、便民等五項(xiàng)基本原則。具體如下：

（一）合法原則

合法原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格按法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對行政相對人申請復(fù)議的具體行政行為進(jìn)行審查。具體而言，合法原則包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是財(cái)政行政復(fù)議主體合法。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)是履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，并對具體的該類行政復(fù)議案件依法享有受理與審理權(quán)。二是審理復(fù)議案件的依據(jù)合法。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件的依據(jù)，主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的規(guī)范性文件；審理民族自治地方案件的法律依據(jù)還要包括自治條例和單行條例。值得注意的是，這些法律依據(jù)必須是現(xiàn)行有效的，并與上位法不相互抵觸。如果被申請復(fù)議的具體財(cái)政行政行為作出時(shí)，該法律規(guī)定尚未制定公布，且該法律規(guī)定不具有溯及力，則其不能作為復(fù)議的法律依據(jù)適用。三是審理復(fù)議案件的程序應(yīng)當(dāng)合法。行政復(fù)議本身是一種程序性行為。為確保行政復(fù)議的順利進(jìn)行，財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守法定程序。為此，其應(yīng)當(dāng)按照法定的步驟、形式、時(shí)限進(jìn)行行政復(fù)議。

（二）公正原則

公正原則是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請的具體行政行為不僅應(yīng)當(dāng)審查其合法性，而且還應(yīng)當(dāng)審查其適當(dāng)性，即應(yīng)當(dāng)在合法性的前提下盡可能做到合理、充分、無偏私。對財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)而言，也應(yīng)當(dāng)在合法性的前提下，盡可能做到合理、充分、無偏私。具體而言，公正原則主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：—是財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)要以中間人的身份對案件進(jìn)行公正審查，無論對相對人還是行政主體都一視同仁，不偏不倚。二是對具體行政行為的合理性審查，要嚴(yán)格以法律的目的和社會公認(rèn)的公正標(biāo)準(zhǔn)為尺度，從而確保財(cái)政行政復(fù)議過程的公正，財(cái)政行政復(fù)議的結(jié)果也要公正。三是合理的行使財(cái)政行政復(fù)議裁量權(quán)。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出財(cái)政行政復(fù)議決定時(shí)應(yīng)當(dāng)正當(dāng)、合理地行使復(fù)議裁量權(quán)，避免“明顯不當(dāng)”具體財(cái)政行為的發(fā)生。

（三）公開原則

公開原則是行政程序法的一項(xiàng)基本原則，它對于確保行政權(quán)合法、公正地行使具有重要的意義。所謂的公開原則，是指財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行復(fù)議活動時(shí)，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，整個(gè)復(fù)議過程應(yīng)當(dāng)向行政申請人和社會公開。具體而言，公開原則的內(nèi)容包括：一是財(cái)政行政復(fù)議案件的材料公開。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政案件時(shí)，應(yīng)將收集到的有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，都應(yīng)當(dāng)向社會公開，允許當(dāng)事人自由查閱。二是財(cái)政行政復(fù)議過程公開。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)盡可能聽取申請人、被申請人和第三人的意見，讓他們更多地介入財(cái)政行政復(fù)議過程。三是財(cái)政行政復(fù)議結(jié)果公開。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出財(cái)政行政復(fù)議決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議決定書，并將其送達(dá)給行政復(fù)議當(dāng)事人。一般而言，財(cái)政行政復(fù)議決定書應(yīng)當(dāng)載明：認(rèn)定的事實(shí)、理由，適用的法律依據(jù)，行政復(fù)議結(jié)論，有關(guān)行政復(fù)議參加人負(fù)有的義務(wù)與履行期限，當(dāng)事人不服行政復(fù)議決定的救濟(jì)方式。

（四）及時(shí)原則

及時(shí)原則，是指財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)，盡快完成復(fù)議案件的審查，并作出相應(yīng)的決定，為行政相對人提供及時(shí)的法律救濟(jì)。這是行政效率原則的客觀要求。具體而言，及時(shí)原則主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是及時(shí)受理財(cái)政行政復(fù)議申請。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到財(cái)政行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查。凡是符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理；符合法律規(guī)定，但不屬于本機(jī)關(guān)受理范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請；不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理，并書面告知申請人。二是及時(shí)進(jìn)行財(cái)政行政復(fù)議活動。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定受理復(fù)議案件后，應(yīng)當(dāng)抓緊時(shí)間進(jìn)行調(diào)查、取證，收集有關(guān)材料等工作，不得拖延。三是及時(shí)作出財(cái)政行政復(fù)議決定。財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收集證據(jù)，掌握了爭議的事實(shí)、矛盾的焦點(diǎn)等情況后，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出財(cái)政行政復(fù)議決定，并將財(cái)政行政復(fù)議決定書盡快送達(dá)當(dāng)事人。

（五）便民原則

便民原則，是指財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)在財(cái)政行政復(fù)議程序中應(yīng)當(dāng)盡可能為財(cái)政行政復(fù)議當(dāng)事人，尤其是為申請人提供必要的便利，從而確保當(dāng)事人參加行政復(fù)議的目的實(shí)現(xiàn)。在具體實(shí)踐中，財(cái)政行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)為當(dāng)事人提供進(jìn)行復(fù)議活動的便利條件。例如，在行政復(fù)議方式上可以允許口頭申請；財(cái)政行政復(fù)議不收費(fèi)等；如要求申請人補(bǔ)充材料，應(yīng)一次性告知等。

四、行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

法律條文：

第五條公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是行政復(fù)議與行政訴訟之間銜接的規(guī)定。

行政復(fù)議與行政訴訟是兩個(gè)相互獨(dú)立又互相銜接的制度。行政復(fù)議雖然具有法律救濟(jì)的性質(zhì)，但其仍然是一種行政行為；而行政訴訟屬于司法活動。行政復(fù)議與行政訴訟兩個(gè)法律制度相銜接，是由以下兩項(xiàng)法律原則所決定：一是司法最終解決原則。行政復(fù)議并非終局裁決，行政相對人對行政復(fù)議決定不服的，仍然可以提起行政訴訟。最終對所爭議的行政行為究竟如何裁決，由司法機(jī)關(guān)決定。二是行政復(fù)議并非必經(jīng)階段原則。即行政復(fù)議的存在更多考慮的是行政效率，而行政訴訟解決行政爭議，使其更具有公正性，行政相對人對行政爭議可以選擇行政復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴；還可以先行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服時(shí)，再向法院起訴。根據(jù)我國現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接主要有以下三種方式：

（一）行政復(fù)議與行政訴訟構(gòu)成可供行政相對人選擇的并列救濟(jì)手段

在一般情況下，直接提起行政訴訟還是先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服后再向人民法院起訴，由行政相對人自由選擇。這樣行政復(fù)議和行政訴訟便成了不服具體行政行為的公民、法人和其他組織請求權(quán)利救濟(jì)的兩種選擇方法。

（二）行政復(fù)議構(gòu)成行政訴訟的前置程序

行政復(fù)議前置，是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)先選擇向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經(jīng)過行政復(fù)議之后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。目前，行政復(fù)議前置的案件，主要包括治安處罰的案件、納稅爭議案件、對自然資源權(quán)屬確認(rèn)的案件、工傷保險(xiǎn)案件、社會保險(xiǎn)費(fèi)的處罰案件、價(jià)格處罰案件、審計(jì)決定案件、注冊會計(jì)師不予注冊案件等。對于財(cái)政行政復(fù)議而言，《注冊會計(jì)師法》第十一條第二款規(guī)定：“注冊會計(jì)師協(xié)會依照本法第十條的規(guī)定不予注冊的，應(yīng)當(dāng)自決定之日起十五日內(nèi)書面通知申請人。申請人有異議的，可以自收到通知之日起十五日內(nèi)向國務(wù)院財(cái)政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門申請復(fù)議?！奔磳τ谧詴?jì)師不予注冊案件，只能先申請行政復(fù)議。

（三）最終裁決的復(fù)議決定

最終裁決的復(fù)議決定，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定擁有最終行政裁決權(quán)的行政行為。值得注意的是，最終裁決的復(fù)議決定須由法律明文授權(quán)。這里所說的法律，指的是全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，更不包括行政規(guī)章。目前，我國只有3部法律明文規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的最終行政裁決權(quán)，如《外國人入境出境管理法》第二十九條和《公民出境入境管理法》第十五條分別規(guī)定，受公安機(jī)關(guān)拘留或罰款的人，對處罰不服的，在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，可以向上一級公安機(jī)關(guān)申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出最后的決定，也可以直向法院提起行政訴訟?！缎姓?fù)議法》第十四條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！?/p>

五、申請行政復(fù)議范圍

法律條文：

第六條有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：

（一）對行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（二）對行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的；

（三）對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；

（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（八）認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；

（九）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的；

（十）申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的；

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于申請行政復(fù)議的范圍的規(guī)定。

行政復(fù)議的范圍，亦稱受案范圍，是指行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，依法可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議的范圍。本條主要規(guī)定了十一類可以申請行政復(fù)議的具體行政行為，但對于財(cái)政行政復(fù)議而言，其主要涉及五類具體行政行為。

（一）財(cái)政行政處罰

行政處罰是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織,基于行政管轄職權(quán),對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織所實(shí)施的行政懲戒?！缎姓幜P法》第六條規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰。除此之外，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》還創(chuàng)設(shè)了通報(bào)批評的行政處罰。對于這些行政處罰不服的，行政相對人均可提起財(cái)政行政復(fù)議。

（二）財(cái)政行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施，是指國家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對相對人的人身自由、財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為。其一般具有臨時(shí)性、緊急性等特征。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施包括行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。在財(cái)政監(jiān)督檢查中，財(cái)政部門根據(jù)檢查需要可以對相關(guān)證據(jù)資料進(jìn)行查封、扣押。由于這些行政強(qiáng)制措施涉及公民的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，對于財(cái)政部門所采取的行政強(qiáng)制措施不服的，行政相對人均可提起財(cái)政行政復(fù)議。

（三）財(cái)政行政許可的不當(dāng)行為

行政許可，是指根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。其表現(xiàn)形式體現(xiàn)為有許可證、執(zhí)照、資格證、資質(zhì)證、行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件或者證明文件等。財(cái)政部門承擔(dān)著會計(jì)人員從業(yè)資格、注冊會計(jì)師資格、注冊會計(jì)師事務(wù)所等行政許可職責(zé)。如對符合條件的申請人，不予頒發(fā)會計(jì)從業(yè)資格證書；對注冊會計(jì)師事務(wù)所不予核準(zhǔn)等。這些行為通常會對行政相對人的權(quán)利造成重要影響。因此，對于財(cái)政行政許可不當(dāng)行為不服的，行政相對人均可提起財(cái)政行政復(fù)議。

（四）違法要求履行義務(wù)行為

行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中有權(quán)要求公民、法人或其他組織履行義務(wù)，但必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，否則就是違法要求履行義務(wù)。在實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的表現(xiàn)形式有以下幾種：一是在法律、法規(guī)和規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)自行制定規(guī)范性文件或口頭為相對人設(shè)定某種義務(wù)，或者無任何依據(jù)要求相對人履行義務(wù)。二是行政機(jī)關(guān)超出法律、法規(guī)規(guī)定的種類、幅度和方式要求相對人履行義務(wù)。三是重復(fù)要求相對人履行義務(wù)。四是違反法定程序要求相對人履行義務(wù)。如違法集資、亂征收、濫攤派等。相對人對此不服，均可申請行政復(fù)議。

（五）侵犯經(jīng)營自主權(quán)的行為

經(jīng)營自主權(quán)是法律、法規(guī)賦予法人或其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的合法權(quán)益。其主要包括：生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃權(quán)、物資選購權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、勞動管理權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、用人權(quán)等。上述經(jīng)營自主權(quán)不得進(jìn)行干預(yù)和侵害，否則行政相對人可以申請行政復(fù)議。

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）