■洪源渤 蔣顯榮

信息技術(shù)和通訊技術(shù)驅(qū)動城市治理的動力體系研究

■洪源渤 蔣顯榮

城市是ICT發(fā)揮作用和作為工具的治理場所，ICT的應用甚至改變了城市治理結(jié)構(gòu)。關(guān)于ICT的哪些推動力改變了城市治理流程，西方理論界最先從STS角度研究ICT的單向推動力，后來歸因于ICT的社會建制，最后從實證研究初步歸納出動力體系。我國理論界雖然沒有從更宏觀的角度研究ICT的動力體系，但從經(jīng)濟研究的定量角度已經(jīng)揭示了ICT的社會建制投資的紅利。文化經(jīng)濟的差異基本否決了世界性動力體系的普適性，從國情和文化建立ICT動力體系和組合體系能幫助官員認知這一體系的動力源，以便優(yōu)化結(jié)構(gòu)?；谥袊鴩榈膭恿w系包括了ICT元動力、阻礙動力、間接動力等。更為重要的是，對理論框架的運用要結(jié)合中國文化境遇。

ICT；城市治理；動力體系；STS；生產(chǎn)力

國內(nèi)外研究信息技術(shù)和通訊技術(shù)（ICT，Informatiom Communications Technology）驅(qū)動城市治理的動力體系是基于ICT與城市治理因果關(guān)系的新變化。信息化時代，ICT取代了工業(yè)技術(shù)對城市治理的影響地位。城市治理不同程度地采用了電子民主、電子政務、電子參與、電子協(xié)商、居民管理、霧霾檢測、預警機制、反腐機制、食品藥品安全舉報檢測、大數(shù)據(jù)實時分析等工具。這些變化說明ICT對城市治理產(chǎn)生了普遍而深遠的影響，印證了ICT驅(qū)動城市治理（ICT－Enabled city Governance）［1］168。ICT是生產(chǎn)力層面，城市治理是生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑層面。研究ICT的動力體系可以從科學社會學角度去揭示ICT與城市治理之間的互動規(guī)律，從而為城市治理利用ICT驅(qū)動提供理論證明。

理論界雖然也曾揭示ICT驅(qū)動城市治理的動力體系，但仍有值得深入研究的地方：第一，目前國外ICT驅(qū)動城市治理的動力體系基本是基于發(fā)達國家的城市與ICT的關(guān)系研究，還未從文化、習俗等角度考慮發(fā)展中國家ICT與城市治理的特殊性。第二，我國ICT驅(qū)動城市治理的動力體系還處于探索期，尚未對國際上較成熟的“硬性”和“軟性”體系進行深入比較研究，未能借鑒其成功經(jīng)驗；尚未對ICT驅(qū)動城市治理的制度層面、操作層面的復雜性進行深入的研究，以便為更具體的方法研究提供適用目標；尚未形成完善的，具有導向性、科學性和可操作性的ICT對城市治理的驅(qū)動體系。本文梳理國內(nèi)外探索ICT驅(qū)動城市治理的歷史線索，提出驅(qū)動力的理論框架和應用動力體系應注意的問題。

一、探索ICT驅(qū)動城市治理的動因的歷程

（一）國外發(fā)達國家探索ICT驅(qū)動城市治理的幾大變化

國外學者從科學社會學角度研究ICT的影響，繼而具體到ICT驅(qū)動城市治理的評價體系。自默頓提出STS（科學、技術(shù)與社會）以來，科學、技術(shù)的社會建制成為研究的角度，也具體延伸到ICT的社會建制上來。普賴斯的科學計量學已經(jīng)突破對科學內(nèi)部的量變分析，擴展到研究科學對社會發(fā)展的變量分析，據(jù)此，ICT與城市治理的定量研究完全可以通過建構(gòu)一個指標體系體現(xiàn)出來［1］169－171。

從科學社會學角度看，ICT是引發(fā)當下城市治理的理念、制度、程序、習俗變遷的最大動力。評價ICT驅(qū)動城市治理，不僅僅只看是否把ICT作為治理的工具，更重要的是從對應關(guān)系上量化ICT驅(qū)動和社會發(fā)展之間的關(guān)系，找到技術(shù)、制度、習俗有待改變的切入點［1］171－172。基于這一理念，國外發(fā)達國家對此的研究呈現(xiàn)四大變化。

第一，研究角度變化，探求城市治理變化的原因從制度動力追溯到科技（ICT）動力上來。在信息社會前，城市治理倚重制度創(chuàng)新，往往局限在政府治理上。在信息社會里，由于ICT的巨大影響，學者們不再把城市治理看作單一的政府治理系統(tǒng)，而是把城市治理看作是一個由空間、經(jīng)濟、文化、社區(qū)復雜社會系統(tǒng)組成的治理系統(tǒng)［2］168。在這個治理系統(tǒng)中，信息和通訊技術(shù)（ICT）對治理起驅(qū)動作用的主線凸現(xiàn)，城市不僅是人口集中區(qū)，也是ICT工業(yè)占領(lǐng)區(qū)，城市成了ICT主導治理的場所［1］179。因此，研究ICT驅(qū)動和城市治理之間的關(guān)系是抓住了主要矛盾。

第二，評價體系變化，從對電子政務、電子治理、電子參與的ICT單一評價體系過渡到對ICT驅(qū)動城市治理程序的綜合評價體系。從方法體系上重新設計城市治理驅(qū)動力的評價體系，把城市治理看作是一種管理方法的變革，是基于公共行為的合作機制，是基于公共分歧系統(tǒng)的融合［3］。城市治理體現(xiàn)的是社會系統(tǒng)工程，因此城市治理程序的評價體系主要不是考慮經(jīng)濟趨勢的影響、生產(chǎn)因素（如資本和勞動力）的空間分配、高附加值的數(shù)字經(jīng)濟之間的聯(lián)系，而是聚焦于機構(gòu)和社區(qū)相互作用的方式以及關(guān)聯(lián)的政府程序［4］。這體現(xiàn)了一種從ICT驅(qū)動經(jīng)濟單一性發(fā)展向驅(qū)動城市社區(qū)綜合發(fā)展的評價方法轉(zhuǎn)換。

第三，分析方法變化，由定性分析轉(zhuǎn)為定性與定量相結(jié)合的分析。早期的定性分析主要集中在ICTs影響治理程序的變化上（如規(guī)則和法律框架，組織和管理程序，各種利益相關(guān)者的作用）。為了找到城市治理和ICT驅(qū)動的數(shù)字關(guān)系，有必要建立一套指標體系［5］。定性的角度影響定量的指標體系，一些研究者或機構(gòu)用28個指標，有些多達400多個，還沒有普遍接受的規(guī)則來確定指標［6］。一些指標，如知識密集型部門就業(yè)率、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人力分享等等與數(shù)字維度聯(lián)系比較松。還有一些指標，如Anthopoulos and Vakali（2012）模型，把電子民主、電子商務、遠程醫(yī)療、電子學習、電子安全服務支撐、知識庫和基礎(chǔ)設施等單列出來進行量化分析，數(shù)字維度更具說明力。

第四，動力體系的應用性轉(zhuǎn)變。歐洲、美國等跟蹤技術(shù)影響的研究機構(gòu)對ICT的城市驅(qū)動能力的定量研究成果已向應用擴散。以歐洲為例，IPTS（歐盟信息前瞻性技術(shù)研究所）設計和發(fā)動了歐洲城市組織（EUROCITIES）的映像調(diào)查，目的是調(diào)查關(guān)鍵性的城市治理政策怎樣受到ICTs的影響，并挑選出典型案例進行分析，期待對正在興起的歐洲城市治理模型進行試驗性的研究［2］169。IPTS的調(diào)查結(jié)果顯示：約有65%的受訪者表示，ICTs對城市治理程序產(chǎn)生了顯著的變化。對城市治理影響的優(yōu)先次序分別是：對社會發(fā)展的全面影響（75%權(quán)重）、組織和管理程序（14%權(quán)重）、市民參與與ICT基礎(chǔ)設施（權(quán)重6%），排名靠后是社會融入、就業(yè)政策。排名次序、影響力和支持率將影響歐盟城市治理的策略，對環(huán)境的立法將更為重視，而不是僅僅依賴技術(shù)的進步清除有害物質(zhì)，仍把就業(yè)視為市場化行為［1］178－179。美國學者的動力體系更注重學術(shù)性，但學術(shù)性評測的結(jié)論仍可用于指導城市治理的理念。一些學者通過指數(shù)的關(guān)系說明ICT的應用社會學方法和警惕錯誤社會思潮［7］1923。日本學者的評價體系考慮綠色經(jīng)濟、城市治理、ICT互動關(guān)系，呈現(xiàn)本土化應用特色。

最近，國外學術(shù)界在建構(gòu)衡量ICT驅(qū)動力時趨向增加客觀的數(shù)字標準，并考慮專家之外的市民的看法及ICT對社會發(fā)展的貢獻等。其他方法如計量方法、對社會發(fā)展的貢獻率分析、價值判斷等有待歸于動力體系，并從學理上分析［8］1033－1035。

（二）我國理論界探索ICT驅(qū)動城市治理取得的突破

20世紀90年代以來，國內(nèi)學者開始從科學社會學角度跟蹤研究“克林頓政府信息高速公路計劃”及信息技術(shù)對我國的影響［9］。預測信息技術(shù)的主要影響是教育方式、電子社區(qū)、ICT產(chǎn)業(yè)、城市化新方式和逆城市化、文明滲透等。隨著ICT影響社會發(fā)展的新特點，國內(nèi)學者開始研究它對中國社會治理的影響以及ICT影響經(jīng)濟社會發(fā)展的評價指標體系。雖然沒有直接提及動力體系，但在相關(guān)角度的研究已有突破。

第一，從城市治理的社會學角度探討政府、城市多元利益主體的目標函數(shù)及博弈資源對ICT基礎(chǔ)設施的影響［10］。趙強等認為ICT驅(qū)動治理是一種社會工程，不是一種純市場行為，因此，完全由市場主體承擔ICT基礎(chǔ)設施投資無法實現(xiàn)城市治理最優(yōu)效率水平。ICT基礎(chǔ)設施資本市場化會導致私人收益和社會收益之間發(fā)生差異，從而損害公共服務，這就需要政府進行干預，依靠最優(yōu)補貼去投資ICT基礎(chǔ)設施，將社會配置效率達到最優(yōu)。這就是從社會學角度利用政策分析工具探討城市主體間博弈均衡的實現(xiàn)機制［11］。

第二，認為有必要基于中國國情建立屬于中國特色的城市治理評價體系（曹海軍，霍偉樺，2013）?；谥袊鴩?，有提出中國城市幸福指數(shù)研究、城市宜居指數(shù)研究、人類發(fā)展指數(shù)研究、公眾滿意度、城市生活質(zhì)量指數(shù)等方面的研究［12］以我國大城市為對象，對各個領(lǐng)域的治理作了一個梳理，提出建立大城市和諧社會評價指標體系、城市法制環(huán)境評價指標體系、城市社會穩(wěn)定評價指標體系、社會風險指標體系。俞可平在更為宏觀的角度，對我國治理評價的基本要素進行了初步的歸納，認為應該包括公民參與、法治、合法性、社會穩(wěn)定、政府責任、公共服務等12方面。這對于城市治理評價體系的建構(gòu)不無具有很大的啟示［13］。

第三，對ICT影響力的評價體系在科技傳播、產(chǎn)業(yè)成長能力上有新的角度。新的角度體現(xiàn)在試圖建立ICT產(chǎn)業(yè)成長能力評價指標體系，利用因子分析和聚類分析方法對我國ICT產(chǎn)業(yè)成長能力進行實證評價，以期為ICT產(chǎn)業(yè)的成長與發(fā)展提供科學的評價方法和決策依據(jù)［14］。2014國家社科基金立項課題“新媒體環(huán)境下我國科技傳播生態(tài)及評價體系建構(gòu)研究”也說明了這個新角度。

近年來，我國城市治理評價體系也在試圖建立具有數(shù)字說服力的定量研究，對ICT社會影響的定量研究落腳點從社會大層面過渡到具體的區(qū)域或領(lǐng)域［14］。我國新型城市化過程中，城市治理需要更為務實的數(shù)理和新治理模型來引導，ICT驅(qū)動城市治理的定量研究是現(xiàn)在和未來科學社會學研究的學術(shù)方向之一。

綜上所述，國內(nèi)外對ICT驅(qū)動城市治理的研究目前還沒有統(tǒng)一的角度和標準。定性研究還是急需解決的問題。ICT驅(qū)動城市治理的理論框架有必要研究，以便在治理理念上有戰(zhàn)略性思考。

二、ICT驅(qū)動城市治理的動力體系（理論框架）

在西方學者已有的動力體系和中國學者評價體系的基礎(chǔ)上，提出ICT驅(qū)動城市的定性動力體系非常必要，這一理論框架有助于決策者認識到有哪些動力值得研究和開發(fā)。這一體系突破了非定量化、非公式化的評價體系，同時也不照抄西方定性動力體系?；跉v史唯物主義的基本原理，把ICT看作信息社會生產(chǎn)力的主要組成成分，同樣生產(chǎn)關(guān)系也會有阻礙ICT驅(qū)動的部分，把這些關(guān)系一同納入動力體系，有助于全面了解ICT驅(qū)動力。ICT驅(qū)動城市治理的理論框架應該包括以下內(nèi)容。

（一）ICT對城市治理模型的推動力

這一部分是屬于ICT驅(qū)動城市治理的元動力體系，從治理的效果追索出來的動力體系。包括：

（1）基于ICT的有效的公共服務招標與發(fā)放；

（2）提升公共服務質(zhì)量和推動用戶滿意度的提升；

（3）制定創(chuàng)新型的民間組織和市民參與程度；

（4）量化和測評公務員績效評估與激勵措施；

（5）再造公共管理程序和規(guī)范標準化；

（6）優(yōu)化公共服務的程序（尤其是民生領(lǐng)域、城市策略、部門合作）；

（7）精簡治理流程，減少臃腫機構(gòu)；

（8）滿足居民經(jīng)濟需求和提升休閑質(zhì)量；

（9）城市內(nèi)或城市間操作平臺數(shù)據(jù)共享；

（10）推動治理工具的創(chuàng)新，特別是對年輕人和婦女使用ICT［15］42。

（二）阻礙ICT驅(qū)動城市治理的因素

ICT的驅(qū)動是必然的，但也不是自發(fā)的，尤其從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的雙層制約來看，阻礙力量有：

（1）ICT的接入技術(shù)限制和管控限制；

（2）用戶和公務員的技術(shù)能力（軟件）；

（3）不同社群的治理能力與知識轉(zhuǎn)化溝通的方式；

（4）官僚推行固化封建流程；

（5）ICT初始成本與居民教育成本；

（6）缺乏與國際接軌的合作機制及面向客戶為中心的文化機制；

（7）原有的法律和法規(guī)對ICT接入的制約；

（8）ICT接入片面以經(jīng)濟效益來定位；

（9）超前的技術(shù)模式，缺乏價值模式的制約；

（10）公共安全與個人隱私的考慮［15］44。

（三）ICT對城市上層建筑變革的動力

不同于歷史上的生產(chǎn)力，ICT對上層建筑具有直接的推動力。這些推動力包括：

（1）推動行政體制更新；

（2）重新定位公私伙伴關(guān)系；

（3）建立市民組織的參與程序；

（4）安全監(jiān)督各層次的管理流程；

（5）計劃與執(zhí)行的整合；

（6）公務員作業(yè)方式改變；

（7）討論和引領(lǐng)城市市民愿景；

（8）節(jié)約時間和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)；

（9）透明的問責制；

（10）推動市民的普通教育與核心價值認同。

（四）ICT對城市管理體系的推動

管理是完成經(jīng)濟和政治目標的行為，ICT已經(jīng)能作為管理的工具。這部分的推動力包括：

（1）信息、數(shù)據(jù)和服務共享是基于互操作性、安全和開放的平臺；

（2）政策制定程序通過市民約定和參與，確保所有的觀點納入考慮；

（3）標準化流程和服務下放（包括公私伙伴、外包給社會組織和其他服務組織）；

（4）程序評價以結(jié)果、客戶為標準；

（5）靈活的ICT為基礎(chǔ)的革新、共同管理的公共服務［15］43。

上述4個方面的動力體系僅僅是個理論框架，從理論上說明ICT驅(qū)動城市治理呈現(xiàn)的新模型與評價體系之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，至于怎么組合這些理論框架，要從實踐需要上著手。

是否可以在動力體系的基礎(chǔ)之上建立一種世界通用的測評ICT驅(qū)動城市治理的模型呢？西方理論界也曾嘗試過。例如，在過去20年里，西方城市分析理論把城市治理和ICT聯(lián)系起來，探究技術(shù)動力和城市社會動力機制，并建立治理模型和評價體系。這一模型并沒有世界的普適性，尤其涉及上層建筑方面。以中國情況看，中國和西方國家的政治體制不同，民主的內(nèi)容和形式不同，不能照搬西方模型測評中國的城市治理中應用ICT技術(shù)的社會機制水平，要考慮中國的社會文化的諸多因素，才能科學測評和應用評價體系。

在中國體制內(nèi)有沒有建立ICT驅(qū)動城市治理的測評體系的必要呢？如果評價體系基于中國國情和文化背景，那么能幫助管理者抓住主要矛盾。建立和完善我國ICT驅(qū)動城市治理的評價機制、評價標準和評價體系，就成為一種必須。國外關(guān)于ICT驅(qū)動城市治理的評價體系值得我國借鑒，但不能成為衡量我國城市治理的標準，應該基于我國國情，考慮民主、社會習俗、文化傳承、經(jīng)濟要素等方面重新設定評價體系。評價體系應著重考慮如下因素：居民滿意度、經(jīng)濟的可持續(xù)性、城市治理的非均一性、ICT驅(qū)動城市治理的創(chuàng)新性、新的社會價值判斷、居民對霧霾的評測、評價標準的本土化等。本文的ICT對城市治理驅(qū)動的理論框架，應該可以作為下一步地方特色評價體系的參照范圍。

三、激活和維系ICT驅(qū)動城市治理應注意的幾個問題

了解動力體系是為了激活和優(yōu)化動力體系，在組合動力體系、在優(yōu)先次序組合上、在雙向關(guān)系上應注意如下問題。

第一，把ICT看作是社會建制意義上的，重視制度的反作用，在互動關(guān)系上抓住ICT與城市治理的主要矛盾。在信息社會時代，城市治理與ICT具有內(nèi)在的互動關(guān)系，是城市治理動力體系中的一對主要矛盾。城市治理是基于技術(shù)、信息、人口、生產(chǎn)集中的必然產(chǎn)物，在當前形勢下，ICT與城市治理有著多重因果關(guān)系，ICT是矛盾的主要方面，其驅(qū)動力（ICT－driven；ICT－enabled）可以通過城市治理的各個變量體現(xiàn)出來［16］。但是，ICT也受到城市治理的制約，ICT仍受制于社會制度，城市體制創(chuàng)新與ICT作用大小密切相關(guān)。

第二，ICT對城市治理的驅(qū)動，首先應該從ICT基礎(chǔ)設施的嵌入、把ICT作為治理工具入手。能否把ICT作為治理工具的關(guān)鍵在于破除封建阻撓，在收集群眾意見、出臺綠地治理策略。ICT仍然被閑置，一方面可能因為習俗，另一方面可能因為利益阻礙技術(shù)的普及。普及ICT作為城市治理的工具是讓城市管理者和居民清晰看到問題所在。

第三，建立我國特色的ICT驅(qū)動城市治理的優(yōu)化結(jié)構(gòu)要基于我國城市治理與ICT關(guān)系的新特點。國外發(fā)達國家關(guān)于ICT驅(qū)動城市治理的動力體系是基于工業(yè)化、信息化與城市治理的互動發(fā)展，其理論可以借鑒，但不能照搬。我國新型城鎮(zhèn)化與發(fā)達國家已經(jīng)完成的城鎮(zhèn)化不同，對我國新型城鎮(zhèn)化與ICT關(guān)系的考量還要考慮舊式工業(yè)的污染問題、考慮污染加重與ICT治理工具的社會層面的應用問題、考慮霧霾檢測的“專家使用工具”與“群眾使用工具”的ICT接入問題等。

第四，建立ICT驅(qū)動城市治理“激活體系”，在應用上要考慮本土化情況。當前，我國政府在建立簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能的有力推進機制，城市治理迎來了新的機遇。簡政放權(quán)與應用ICT作為城市治理的工具具有內(nèi)在的聯(lián)系，城市治理同樣實行創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，著力打通科技成果轉(zhuǎn)化的通道，去掉體制機制弊端和結(jié)構(gòu)性矛盾這一攔路虎。因此，驅(qū)動體系要考慮我國改革開放過程中上層建筑、經(jīng)濟關(guān)系主動性行為。

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［責任編輯：李君安］

The Study of the Power System of ICT Driving the Urban Governance

Hong Yuanbo Jiang Xianrong

The city is the governance place where ICT plays its role and is used as the tool.The application of ICT has even changed the structure of urban governance.Among the theories of ICT's driving force to change the process of urban governance,the western theory firstly studied the one-way driving force of ICT from STS perspective and later attributed to the social system of ICT,and finally concluded the power system from empirical study.Although there is no research on the power system of ICT from a more macro perspective among China's theoretical circles,yet we have a quantitative perspective from the economic research which reveals the bonus of ICT's social construction investment. The differences of culture and economy basically reject the universality of the global power system.The ICT power system and the combination system can help the officials to understand the power source of the system so as to optimize the structure.The power system of China's national conditions include the ICT basic power,hinder power,indirect power,etc.More important is that the use of theoretical framework should be combined with the situation of Chinese culture.

ICT;Urban Governance;Power System;STS;Productivity

N039；C94

A

1673-8616（2017）01-0021-08

2016-10－25

2015年湖南省高校創(chuàng)新平臺開放基金項目（15K001）、長沙理工大學研究生教改課題（JG2016YB08）

洪源渤，長沙理工大學常務副校長，博士，教授，（湖南長沙，410114）；蔣顯榮，長沙理工大學哲學系副教授，長沙理工大學社會治理創(chuàng)新研究中心研究員，碩士生導師，哲學博士（湖南長沙，410114）。