●張 繪

推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施 提高財(cái)政資金使用效率

●張 繪

提高精準(zhǔn)扶貧資金使用效率是當(dāng)前扶貧財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理中非常重要的問(wèn)題。我國(guó)扶貧工作經(jīng)歷了多年的努力后，取得了一定成效。但是在經(jīng)費(fèi)運(yùn)用和管理方面依然存在一些挑戰(zhàn)，特別是對(duì)扶貧項(xiàng)目、扶貧對(duì)象論證不充分，對(duì)致貧原因分析不充分，對(duì)扶貧資金運(yùn)用不充分，對(duì)扶貧信息掌握不充分。今后在扶貧工作中需要注重運(yùn)用信息化手段，提高扶貧的技術(shù)保障；各部門(mén)形成合力，有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧；以績(jī)效為導(dǎo)向，有效管理扶貧資金。

精準(zhǔn)扶貧 經(jīng)費(fèi)管理 資金使用 效率

為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口有效脫貧，有效解決區(qū)域性的整體貧困問(wèn)題。我國(guó)各級(jí)政府通過(guò)近幾年的不懈努力，在扶貧攻堅(jiān)方面取得了一定進(jìn)展，很多地方政府已經(jīng)在為打好扶貧攻堅(jiān)的最后一仗而不懈努力。要真正實(shí)現(xiàn)這一步就需要進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用管理的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。2017年9月財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)的 《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng) 〔2017〕115） 是對(duì)2008年印發(fā)的《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》（財(cái)農(nóng)〔2008〕91 號(hào)）的修訂，并提出從2018年起，遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等省要按照本辦法有關(guān)要求開(kāi)展財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效目標(biāo)管理工作，率先探索積累經(jīng)驗(yàn)，中西部省份也要選擇未納入貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)的若干縣開(kāi)展試點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際逐步推進(jìn)。這是對(duì)我國(guó)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金管理提出的新要求和更為嚴(yán)格的規(guī)定，其目的是提高財(cái)政資金的使用效益。此處文件的出臺(tái)很大程度上是迫于要實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口全面脫貧的目標(biāo)，尤其是實(shí)現(xiàn)對(duì)集中連片特困地區(qū)的脫貧；同時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩而各方面支出壓力不減，因此，在當(dāng)前的背景下，提高財(cái)政資金的使用效率對(duì)于奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和考評(píng)正是為了有效監(jiān)督財(cái)政扶貧資金的使用，實(shí)現(xiàn)扶貧績(jī)效目標(biāo)。

一、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作取得的成效

我國(guó)扶貧事業(yè)的發(fā)展隨著扶貧對(duì)象的改變共經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一，從20世紀(jì)80年代中期主要針對(duì)縣級(jí)貧困區(qū)域加大扶貧資金的投入力度；第二，2001年開(kāi)始實(shí)施整村推進(jìn)扶貧，形成了15萬(wàn)個(gè)村級(jí)貧困區(qū)域；第三，從2011年開(kāi)始將14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為重點(diǎn)扶貧對(duì)象；第四，從2013年開(kāi)始對(duì)貧困人口進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作有效開(kāi)展，這是對(duì)以往扶貧工作中出現(xiàn)的以縣、村和區(qū)域?yàn)榇淼姆鲐毮Ｊ降囊环N大膽改革，有利于進(jìn)一步瞄準(zhǔn)和分析扶貧人口的差異性。針對(duì)不同扶貧對(duì)象的需求提供更為準(zhǔn)確的信息，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困家庭和貧困人口的幫扶。

（一）扶貧工作取得的成效

從2011年到2017年，我國(guó)需要脫貧的人口在逐年下降，減貧幅度也在逐年降低，這就很好地說(shuō)明了扶貧資金的持續(xù)投入對(duì)于近年來(lái)的減貧工作推進(jìn)有較大的幫助，下一步需要將績(jī)效管理和預(yù)算結(jié)合，以進(jìn)一步推進(jìn)扶貧工作順利進(jìn)行。

貧困地區(qū)農(nóng)民生活收入水平和支出水平顯著提高，家庭生活狀況獲得了明顯改善。以往的一些國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的人均收入水平獲得了明顯改善，在收入提高的同時(shí)扶貧開(kāi)發(fā)帶動(dòng)縣域農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得了顯著增長(zhǎng)，這些扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的人均純收入增長(zhǎng)幅度明顯快于全國(guó)平均水平。收入水平的提高也帶來(lái)了家庭消費(fèi)觀念的改善，農(nóng)民家庭除了增加生產(chǎn)和生活資料支出外，還注重增加家庭發(fā)展的支出，在職業(yè)教育培訓(xùn)和子女就學(xué)上增加明顯。同時(shí)，貧困地區(qū)道路交通運(yùn)輸和工廠用房等基礎(chǔ)設(shè)施條件改善明顯，教育事業(yè)得到迅速發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生改革穩(wěn)步推進(jìn)、村衛(wèi)生室和縣級(jí)醫(yī)院建設(shè)條件改善，養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)也得到了快速發(fā)展，特別是對(duì)于很多貧困家庭子女接受基礎(chǔ)教育的水平獲得了明顯提高，貧困人口的勞動(dòng)力素質(zhì)和家庭未來(lái)發(fā)展空間獲得了較大改善。

在取得這些成效的同時(shí)也要充分認(rèn)識(shí)到，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)的決勝期。依據(jù)黨的十九大報(bào)告提出的實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的兩個(gè)發(fā)展階段路線，扶貧攻堅(jiān)必須做深做細(xì)做實(shí)，這就要求從傳統(tǒng)粗放式、大水漫灌式的經(jīng)費(fèi)保障和投入模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮椤熬珳?zhǔn)”的扶貧投入模式，否則扶貧難以達(dá)到預(yù)期成效，將直接影響發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）精準(zhǔn)扶貧資金運(yùn)用取得的成效

各省在推動(dòng)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，注重創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，全力支持發(fā)展短板。近幾年，部分省份聚焦脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在整合涉農(nóng)資金、拓寬扶貧資金渠道、創(chuàng)新投融資體制等方面做了許多積極有益的探索，這些對(duì)于扶貧工作的開(kāi)展具有顯著成效。在經(jīng)費(fèi)支出方面，從2008年以來(lái)扶貧資金一直呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，其中公共財(cái)政支出中農(nóng)林水事務(wù)的扶貧資金，從2008年的320億人民幣增長(zhǎng)到2016年的2286億人民幣。特別是從2015年到2016年，該項(xiàng)資金幾乎翻了一倍，投入力度非常明顯，增幅之大前所未有。

在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的過(guò)程中，資金運(yùn)用也有一些值得關(guān)注的特征和成績(jī)，主要表現(xiàn)在：第一，通過(guò)進(jìn)一步整合涉農(nóng)資金，使扶貧資金的使用效率得到進(jìn)一步提升。多地紛紛探索出臺(tái)涉農(nóng)資金整合方案將扶貧資金納入統(tǒng)一的大盤(pán)子中通盤(pán)考慮，建立各省級(jí)精準(zhǔn)扶貧、脫貧資金整合使用管理辦法，將涉農(nóng)資金和扶貧資金一次性下達(dá)到縣一級(jí)，并由縣一級(jí)統(tǒng)籌安排使用。依據(jù)“縣提需求、省定盤(pán)子、縣管實(shí)施、省抓指導(dǎo)、共同監(jiān)管、各負(fù)其責(zé)”的要求，開(kāi)始對(duì)涉農(nóng)資金和項(xiàng)目進(jìn)行整合。2016年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，通過(guò)對(duì)以往實(shí)施方案的總結(jié)和研究，制定出具體的實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步整合資金，改變扶貧財(cái)政資金管理分散、使用碎片化、多部門(mén)協(xié)調(diào)困難、財(cái)政扶貧資金使用難以形成合力的亂象，初步形成多方支出、集中投入使用的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。第二，撬動(dòng)金融杠桿，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金有效應(yīng)用，助推產(chǎn)業(yè)扶貧。通過(guò)財(cái)政資金的帶動(dòng)將惠農(nóng)金融資產(chǎn)投入的倍數(shù)放大，一定程度上緩解了財(cái)政資金壓力也增加了惠農(nóng)力度。通過(guò)財(cái)政和金融結(jié)合推動(dòng)扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，推動(dòng)財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本為產(chǎn)業(yè)投入提供了保障，這成為破解扶貧資金瓶頸制約的大膽創(chuàng)新，是貧困群眾獲得感最強(qiáng)、歡迎程度最高的惠民政策，也是受益面最廣、綜合效應(yīng)最為明顯的扶貧舉措。

二、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過(guò)程中經(jīng)費(fèi)管理面臨的問(wèn)題及其癥結(jié)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和人民生活水平的快速提升，收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，扶貧和貧困的內(nèi)涵也發(fā)生了深刻變化，扶貧工作也有新的深化和擴(kuò)展。當(dāng)前在精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)的過(guò)程中，經(jīng)費(fèi)使用和管理中存在效率低下的問(wèn)題，在長(zhǎng)期扶貧的過(guò)程中，影響了人民對(duì)政府的公信力，妨礙了扶貧實(shí)施的效果，使得導(dǎo)致扶貧資金運(yùn)用結(jié)果不理想。

（一）經(jīng)費(fèi)管理面臨的問(wèn)題

1、對(duì)扶貧項(xiàng)目論證不充分。一是項(xiàng)目論證時(shí)間較短，立項(xiàng)依據(jù)不充分。一些扶貧專(zhuān)項(xiàng)政策的前期論證時(shí)間較短，論證依據(jù)不夠合理，資金并未按照專(zhuān)款專(zhuān)用的要求執(zhí)行，存在超范圍使用資金現(xiàn)象。二是項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益，資金運(yùn)用沒(méi)有形成合力。一些扶貧項(xiàng)目在前期項(xiàng)目論證時(shí)，沒(méi)有將長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效考慮充分，雖然對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金進(jìn)行了整合，但是對(duì)于扶貧項(xiàng)目資金的整合度卻不高，部分地方?jīng)]有打好組合拳，綜合施政，沒(méi)有將發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)合。部分扶貧資金并沒(méi)有用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)等提升扶貧對(duì)象就業(yè)技能等方面，對(duì)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用不強(qiáng)，資金的使用效率不高。三是項(xiàng)目選擇不科學(xué)，扶貧資金成本高，貸款存在違約風(fēng)險(xiǎn)。研究者對(duì)西部部分貧困地區(qū)和省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目依然采用傳統(tǒng)思維，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)支持的重點(diǎn)，依然是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部進(jìn)行資源的整合和再分配，只不過(guò)是將以往種植糧食的改為種植蔬菜水果，種植生產(chǎn)改為養(yǎng)殖生產(chǎn)或者從事漁業(yè)水產(chǎn)，而且是不計(jì)后果在整體連片貧困地區(qū)大規(guī)模實(shí)施。研究者發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品具有較為明顯的季節(jié)性，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品豐收后集中在市場(chǎng)供應(yīng)時(shí)，就導(dǎo)致供需矛盾突出，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格齊跌，這種將財(cái)政資金分散支持農(nóng)戶家庭脫貧的發(fā)展模式難以為繼，很多項(xiàng)目資金成本難以回收，提高了扶貧貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)。

（2）比特幣誕生[13]的特殊社會(huì)背景。2008年末，受美國(guó)金融危機(jī)影響，許多國(guó)家的人民陷入恐慌，一些政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)甚至做出過(guò)激反應(yīng)，政府和銀行的信譽(yù)也因此受到重創(chuàng)。與此同時(shí)，NAKAMOTO S[14]在metzdowd.com中發(fā)表了一篇名為《Bitcoin:A Peer-to-Peer Electronic Cash System》的論文，并且實(shí)際運(yùn)行了其所提出的比特幣理論系統(tǒng)，即比特幣“挖掘”過(guò)程。2009年1月3日，比特幣的第一個(gè)區(qū)塊問(wèn)世，其中含有系統(tǒng)獎(jiǎng)勵(lì)的50枚比特幣。

2、對(duì)扶貧對(duì)象論證不充分。一是扶貧對(duì)象難以實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”。一些扶貧項(xiàng)目并沒(méi)有做到“精準(zhǔn)”二字，對(duì)扶貧對(duì)象是否滿足“精準(zhǔn)”扶貧要求論證不足，難以瞄準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)貧困人口的識(shí)別不精準(zhǔn)，供需錯(cuò)位的現(xiàn)象嚴(yán)重。二是真正需要扶貧的對(duì)象難以獲得資金支持。雖然部分省份為了運(yùn)用金融杠桿撬動(dòng)資金加大扶貧力度，提高扶貧效果，但是一些政府公務(wù)員利用財(cái)政資金撬動(dòng)金融資金的機(jī)會(huì)，按照貸款銀行提出的擔(dān)保人身份要求，利用個(gè)人的職務(wù)身份為自己在農(nóng)村的親友提供銀行金融貸款擔(dān)保，為其獲得扶貧貸款，使親友從中獲得不少收益，但是那些真正在扶貧線邊緣掙扎的貧困人口卻由于沒(méi)有人脈和擔(dān)保人而難以獲得扶貧款項(xiàng)，導(dǎo)致扶貧資金的使用并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)資金應(yīng)用的有效監(jiān)督和約束。也有一些地區(qū)控制村內(nèi)扶貧資源的是一些村民集體，而非貧困人口，導(dǎo)致扶貧對(duì)象產(chǎn)生較大偏差。在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人民生活水平整體改善的背景下，容易導(dǎo)致貧困地區(qū)內(nèi)部在不同收入層次之間的農(nóng)業(yè)人口或扶貧對(duì)象、脫貧對(duì)象之間收入差距持續(xù)擴(kuò)大，給扶貧工作帶來(lái)新的困難和挑戰(zhàn)。

3、對(duì)扶貧資金利用不充分。一方面，現(xiàn)有扶貧經(jīng)費(fèi)投入的過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的投入和使用，然而對(duì)財(cái)政資金的使用管理不到位，扶貧開(kāi)發(fā)資金在使用的過(guò)程中沒(méi)有做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，在扶貧資金使用后對(duì)相關(guān)投入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不到位，沒(méi)有對(duì)資金使用形成有效的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。另一方面，市場(chǎng)和社會(huì)資本參與度不高，政府資金資源整合能力較低，行業(yè)支持扶貧和社會(huì)參與扶貧并沒(méi)有形成扶貧治理的合力，對(duì)于有效減少財(cái)政對(duì)扶貧支出的壓力作用不明顯，政府負(fù)擔(dān)依然較重。在財(cái)政資金運(yùn)用的過(guò)程中，對(duì)于具體項(xiàng)目脫貧成效的考核不足；扶貧資金的撥付進(jìn)度較慢和資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況把握不全面，扶貧資金和項(xiàng)目信息公開(kāi)、監(jiān)督不到位，地方政府資金監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位等情況時(shí)有發(fā)生；在扶貧資金績(jī)效管理上，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，還不能做到有效應(yīng)用，特別是當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)使用扶貧資金時(shí)，難以對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)問(wèn)責(zé)，資金獎(jiǎng)懲力度不夠。對(duì)于扶貧資金和涉農(nóng)資金如何更好整合應(yīng)用評(píng)價(jià)考核不足，相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建還不完善。

4、對(duì)致貧原因分析不充分。扶貧地區(qū)區(qū)域差異很大，人口分布差異也較大，貧困人口產(chǎn)生的致貧原因也存在很大差異。經(jīng)過(guò)多年的扶貧政策實(shí)施，目前剩下的扶貧人口存在一些共同的貧困特征。比如：不易脫貧、容易反貧、常規(guī)的扶貧手段不能奏效，這些扶貧對(duì)象是當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。由于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁往往不足，加之國(guó)家“三去一降一補(bǔ)”政策的實(shí)施，化解過(guò)剩產(chǎn)能對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的沖擊，可能導(dǎo)致脫貧人口重新返貧，這就使得扶貧工作的開(kāi)展更加困難。在實(shí)際扶貧項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中，如果縣域內(nèi)還是依據(jù)以往的模式，不考慮致貧因素和困難程度，對(duì)不同貧困區(qū)域采取“一刀切”的措施，僅僅通過(guò)扶貧貸款和贈(zèng)送一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，采取一種依靠地方政府或區(qū)域內(nèi)調(diào)整扶貧人口分布的簡(jiǎn)單扶貧搬遷手段，而沒(méi)有將扶貧與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整或產(chǎn)業(yè)需求結(jié)合，這必然會(huì)帶來(lái)扶貧資金使用效率低下和扶貧物質(zhì)資源投入產(chǎn)出效益不高、生產(chǎn)生活資料閑置等問(wèn)題，進(jìn)一步還會(huì)影響到扶貧工作的長(zhǎng)期服務(wù)管理成效。因此，如何精準(zhǔn)識(shí)別和靶向定位貧困人口，需要在扶貧體制機(jī)制和方式方法上有突破和創(chuàng)新。

5、對(duì)扶貧信息掌握不充分。在當(dāng)前扶貧形勢(shì)復(fù)雜性和廣泛性并存的情況下，對(duì)扶貧人口的幫扶不僅僅是經(jīng)費(fèi)支持和幫扶收入增長(zhǎng)的問(wèn)題，還涉及整個(gè)貧困家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，尤其是一些涉及教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等領(lǐng)域的整體支持。這些領(lǐng)域有些也是導(dǎo)致貧困的致貧來(lái)源，因此在整個(gè)扶貧體系構(gòu)建和治理過(guò)程中，如果無(wú)法有效掌握致貧因素，在貧困信息傳遞的過(guò)程中或多或少出現(xiàn)有意無(wú)意的簡(jiǎn)化和信息失真，就難以為精準(zhǔn)扶貧提供有力支撐。扶貧工作者、地方官員和扶貧工作本身之間存在大量的信息、利益和處理方式以及政策執(zhí)行中的合作與博弈。在扶貧工作中，中央政府作為委托人，地方政府作為執(zhí)行者，兩者之間也存在大量的信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致扶貧工作在具體開(kāi)展的過(guò)程中出現(xiàn)具體項(xiàng)目與扶貧對(duì)象不匹配、扶貧資金配備與扶貧項(xiàng)目不匹配、扶貧績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不能有效銜接等問(wèn)題層出不窮。

（二）經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題的癥結(jié)分析

1、扶貧政策出臺(tái)頻繁，執(zhí)行落地不到位。近年來(lái)，隨著扶貧工作大力推進(jìn)，推進(jìn)速度加快，很多地方在政策出臺(tái)后來(lái)不及消化吸收或積極落實(shí)，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力和落實(shí)不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些地方政府對(duì)前一個(gè)文件的要求還沒(méi)有掌握新的文件又已經(jīng)下達(dá)了，地方政府來(lái)不及認(rèn)真領(lǐng)會(huì)文件精神，導(dǎo)致疲于應(yīng)對(duì)中央的要求，存在理解不到位的現(xiàn)象。

2、扶貧管理意識(shí)淡漠，資金使用不到位。很多地方政府和扶貧工作人員對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效意識(shí)淡漠，對(duì)扶貧項(xiàng)目、幫扶對(duì)象和貧困原因分析不充分，一些官員利用職權(quán)為個(gè)人和親友尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；部分財(cái)政扶貧資金使用不到位，該幫扶的人群并沒(méi)有獲得應(yīng)有的補(bǔ)助，而一些官員和公職人員的親友卻在濫竽充數(shù)，造成財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的浪費(fèi)和扶貧效果不盡如人意。

4、創(chuàng)新和針對(duì)性不強(qiáng)，科教扶貧不到位。在科技扶貧和教育扶貧等領(lǐng)域，創(chuàng)新意識(shí)和針對(duì)性不強(qiáng)，一方面科技興農(nóng)經(jīng)費(fèi)使用效率不高，扶貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相關(guān)科學(xué)和技術(shù)推廣的基礎(chǔ)還比較薄弱，科技發(fā)展滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和轉(zhuǎn)化方面難以跟進(jìn)，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)帶來(lái)的成果無(wú)法與貧困人口分享。另一方面，貧困人口對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品和新知識(shí)的掌握和普及難度較大，職業(yè)教育等提高貧困人口人力資本和價(jià)值提升的培訓(xùn)手段不足。

三、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧資金管理有效性的建議

要真正做到精準(zhǔn)扶貧，就需要在資金管理上提高效率，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與扶貧目標(biāo)的統(tǒng)一，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因地制宜地篩選和論證出合適的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果和中長(zhǎng)期預(yù)算安排相結(jié)合，真正做到績(jī)效和預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，避免“兩張皮”現(xiàn)象。

（一）加快信息化建設(shè)，著力提供技術(shù)保障

當(dāng)前要真正實(shí)現(xiàn)扶貧資金的有效運(yùn)用，瞄準(zhǔn)和保障貧困人口真正實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，就需要運(yùn)用好“互聯(lián)網(wǎng)+”及相關(guān)信息技術(shù)，以支撐扶貧信息的有效采集，并對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析。要真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，需要建立有效的扶貧信息公開(kāi)和采集系統(tǒng)，將系統(tǒng)用于支撐扶貧績(jī)效管理和預(yù)算安排，通過(guò)社會(huì)公眾對(duì)扶貧信息的監(jiān)督，避免資金使用出現(xiàn)錯(cuò)配和違規(guī)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等科學(xué)的“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)和通訊手段，將貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、管理和幫扶與扶貧資源合理配置緊密結(jié)合，將物流、線上、線下、產(chǎn)品、服務(wù)等緊密銜接起來(lái)。逐步構(gòu)建起連接政府、市場(chǎng)和社會(huì)廣泛參與的扶貧信息化網(wǎng)絡(luò)，對(duì)扶貧資金的使用績(jī)效進(jìn)行科學(xué)考核評(píng)判，將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所需要的數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)有效構(gòu)建起來(lái)，便于對(duì)扶貧資金的管理和對(duì)相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧所要達(dá)到的績(jī)效管理目標(biāo)，使扶貧工作獲得人民群眾的廣泛認(rèn)可，使扶貧資金真正發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（二）各部門(mén)形成合力，有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧

1、打破部門(mén)之間條塊分割，扶貧資金分散，部門(mén)扶貧主體責(zé)任不清的局面。逐步明確扶貧工作中各部門(mén)的主體責(zé)任，在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下將扶貧工作推向縱深發(fā)展，扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)負(fù)起具體組織工作和實(shí)施計(jì)劃。將具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和投資開(kāi)發(fā)、職業(yè)教育扶貧等項(xiàng)目?jī)?yōu)化整合，向貧困地區(qū)傾斜，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。根據(jù)扶貧戰(zhàn)略的發(fā)展要求，對(duì)不同部門(mén)扶貧績(jī)效進(jìn)行整體考核，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)整體支出績(jī)效的管理。發(fā)揮各部門(mén)各自的專(zhuān)長(zhǎng)通過(guò)多種措施和手段實(shí)現(xiàn)扶貧績(jī)效，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)扶貧工作進(jìn)行激勵(lì)和問(wèn)責(zé)。

2、真正做到精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)判斷貧困人口。為避免一些公職人員利用身份為自家親戚朋友獲得扶貧資金的現(xiàn)象，需要真正做到對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)扶貧和有效識(shí)別。只有做到有效識(shí)別精準(zhǔn)判斷和區(qū)分貧困人口與非貧困人口，在科學(xué)分析判斷致貧因素的基礎(chǔ)上做到精準(zhǔn)幫扶，依據(jù)扶貧對(duì)象脫貧和反貧的實(shí)際情況，做到扶貧人口有出有進(jìn)，對(duì)貧困人口實(shí)際存量和增量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在績(jī)效目標(biāo)的指引下對(duì)扶貧資金績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，做到考核和問(wèn)責(zé)并重。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)逐步建立對(duì)扶貧項(xiàng)目和資金管理的負(fù)面清單，篩查不應(yīng)給予扶貧資金的個(gè)人和群體，對(duì)違規(guī)使用資金給予強(qiáng)制否決和停止，將甄選的不應(yīng)扶貧對(duì)象排除在貧困人口的范圍之外，減少扶貧資金相關(guān)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的人為操作空間和，避免弄虛作假現(xiàn)象，真正將貧困人口的計(jì)算和測(cè)量指標(biāo)準(zhǔn)確掌握，防止出現(xiàn)資金使用過(guò)程中該幫扶的沒(méi)有獲得幫扶，不具備資格的卻大肆揮霍的現(xiàn)象。

3、杜絕貧困傳遞到下一代，繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的科技和教育投入力度。貧困地區(qū)存在很多留守兒童，近年來(lái)這些孩子的教育狀況雖然在一定程度上獲得了改善，但是貧困地區(qū)農(nóng)村和周邊城市的教育水平和差距依然較大，加之鄉(xiāng)村教師人數(shù)的持續(xù)減少，很多農(nóng)村辦學(xué)點(diǎn)撤并，貧困兒童上學(xué)困難問(wèn)題依然較為突出。因此，在注重公平的前提下，教育部門(mén)和財(cái)政部門(mén)需要考慮這些兒童的教育狀況適當(dāng)加大教育投入和綜合考慮投入產(chǎn)出效率，減少貧困地區(qū)兒童輟學(xué)率。科技部門(mén)和財(cái)政部門(mén)需要有效配合加大對(duì)貧困地區(qū)科技推廣的力度，需要將職業(yè)教育、在職培訓(xùn)等多種手段結(jié)合，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和扶貧科技創(chuàng)新要求，提高被培訓(xùn)對(duì)象的自身人力資本積累和就業(yè)技能，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與科技、教育結(jié)合，防止貧困在代際間傳遞。

（三）以績(jī)效為導(dǎo)向，有效管理扶貧資金

1、進(jìn)一步深入推進(jìn)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理工作，真正落實(shí)財(cái)政部的相關(guān)文件精神。在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算績(jī)效管理，逐步完善事前、事中和事后的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系，真正做到對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目事前有評(píng)估和目標(biāo)、事中有監(jiān)測(cè)和跟蹤、事后有評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)。建立起對(duì)財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和核心標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)目的對(duì)脫貧效益、效果和滿意度的覆蓋，以真正長(zhǎng)久的脫貧為指導(dǎo)，激勵(lì)扶貧工作有突出成效的地方發(fā)揮好財(cái)政資金使用部門(mén)的積極性。通過(guò)一個(gè)一個(gè)扶貧項(xiàng)目的規(guī)范合理科學(xué)開(kāi)展，深入推進(jìn)扶貧工作有序有效進(jìn)行，通過(guò)科學(xué)制定出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用作為扶貧資金績(jī)效管理的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用管理過(guò)程及其效果進(jìn)行綜合性考核與評(píng)價(jià)。強(qiáng)化對(duì)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，保證資金管理使用的安全性、規(guī)范性和有效性。一是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)手段，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行科學(xué)甄別。通過(guò)對(duì)精準(zhǔn)扶貧預(yù)算信息、扶貧幫扶對(duì)象信息、扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息進(jìn)行公開(kāi)，接受公眾和輿論監(jiān)督，也為實(shí)施更加透明的預(yù)算管理創(chuàng)造條件。二是將財(cái)政精準(zhǔn)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)和職務(wù)提升的標(biāo)準(zhǔn)，如果出現(xiàn)違規(guī)使用要進(jìn)行嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)。

2、統(tǒng)籌使用精準(zhǔn)扶貧資金，發(fā)揮資金的最大使用效益。扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，很多扶貧項(xiàng)目的有效推進(jìn)不是某一個(gè)部門(mén)能夠完成的事情，這就要求在經(jīng)費(fèi)的安排使用過(guò)程中，要有統(tǒng)籌全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的思維，將預(yù)算資金使用和安排與部門(mén)職責(zé)相匹配，將中央和地方的扶貧職責(zé)有效劃分，對(duì)部門(mén)之間的扶貧職能進(jìn)行有效界定，逐步形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同推動(dòng)扶貧事業(yè)合理有效開(kāi)展的格局。將以往分散在各個(gè)部門(mén)之間的資金集中統(tǒng)籌，將“四本預(yù)算”、非稅收入等相互割裂的現(xiàn)行預(yù)算管理體系統(tǒng)一為完整的一本預(yù)算體系，強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)在預(yù)算資金統(tǒng)籌使用中的職責(zé)，防止出現(xiàn)預(yù)算分配權(quán)的肢解和碎片化，促使各類(lèi)資金統(tǒng)籌形成合力，集中力量辦大事，真正實(shí)現(xiàn)扶貧需要達(dá)到的績(jī)效管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用的脫貧目的，發(fā)揮資金使用的最大效益。

3、發(fā)揮多方力量采取多種手段，強(qiáng)調(diào)扶貧資金基金化管理。要真正發(fā)揮扶貧資金效益，僅僅依靠財(cái)政部門(mén)或相關(guān)政府部門(mén)的投入難以有效實(shí)現(xiàn)，還需要發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)、金融等多方力量，將科學(xué)技術(shù)推廣和教育職業(yè)培訓(xùn)等多種手段有機(jī)結(jié)合，將績(jī)效管理思想理念貫穿于扶貧開(kāi)發(fā)工作的始終，利用共享經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)和商業(yè)模式推動(dòng)扶貧工作深入開(kāi)展。扶貧開(kāi)發(fā)工作還要用好政府引導(dǎo)基金，吸引帶動(dòng)股權(quán)投資、債權(quán)投資等各類(lèi)形式的基金投入到扶貧事業(yè)中，促進(jìn)扶貧攻堅(jiān)能夠真正落地，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)能夠得到長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！?/p>

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院科教文研究中心）

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