鄧汪揚(yáng)

（贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西贛州341000）

“一把手”作為政黨的主要領(lǐng)導(dǎo)，在地方工作中居于核心地位，掌握較大的權(quán)力。加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督是提高黨的執(zhí)政能力、促進(jìn)黨的執(zhí)政安全的重要舉措，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是‘一把手’行使權(quán)力的監(jiān)督?！盵1]新形勢下，認(rèn)清“一把手”監(jiān)督中存在的主要問題，探析應(yīng)對監(jiān)督困境的有效對策，對推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的進(jìn)程具有十分重要的意義。

1 “一把手”監(jiān)督的任務(wù)

權(quán)力的運(yùn)行失去監(jiān)督便易滋生腐敗，阿克頓勛爵曾指出的：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”[2]我國在歷次腐敗案件的查處中，“一把手”出問題所呈現(xiàn)的比例不低。加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，不僅是全面從嚴(yán)治黨的需要，更是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的迫切要求。認(rèn)清“一把手”監(jiān)督的任務(wù)，是有效解決“一把手”監(jiān)督困境的前提。

1.1 領(lǐng)導(dǎo)腐敗的危害性要求加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督

作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨，其領(lǐng)導(dǎo)體制改革的成功與否是實(shí)現(xiàn)偉大中國夢的關(guān)鍵所在。黨的十一屆三中全會以來，伴隨改革開放和經(jīng)濟(jì)全球化的延伸拓展，腐敗問題的滋生蔓延使黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。新形勢下，黨的一些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”中存在不少以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，極大地危害黨的權(quán)威，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，如薄熙來、令計(jì)劃、周永康等。“一把手”缺少監(jiān)督給我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革造成極大危害，對黨、國家和社會構(gòu)成潛在威脅，嚴(yán)重?fù)p害黨的形象，人民群眾不滿情緒高漲，影響黨的執(zhí)政能力。“一把手”作為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，加強(qiáng)對政黨“一把手”的監(jiān)督，保障其權(quán)力的正確實(shí)施，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，搞好“一把手”隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)政黨領(lǐng)導(dǎo)干部工作科學(xué)化、民主化，是促進(jìn)黨的廉政建設(shè)關(guān)鍵，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的迫切需要。

1.2 領(lǐng)導(dǎo)群體的關(guān)鍵性要求加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督

“一把手”作為地方工作單位的主要負(fù)責(zé)人，是全面從嚴(yán)治黨的主要對象，正如習(xí)近平總書記指出的“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏”[3]，必須抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。全面從嚴(yán)治黨要求對黨員干部在五個(gè)方面加強(qiáng)管理，即思想、組織、作風(fēng)、制度和反腐倡廉上?！耙话咽帧弊鳛辄h員干部中的精英，在其地方工作中處于核心地位。加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，保障“一把手”在全面從嚴(yán)治黨中起典范和榜樣作用，才能使其在領(lǐng)導(dǎo)班子中樹立威信，引領(lǐng)全面從嚴(yán)治黨取得良好的成效。反之，“一把手”自身素質(zhì)不高，會影響整個(gè)班子的榮譽(yù)形象，“一把手”在全面從嚴(yán)治黨的過程中不積極主動(dòng)，從嚴(yán)治黨也只能是紙上談兵。因此，保證全面從嚴(yán)治黨、形成清明廉潔的政治局面，必須加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督。

1.3 領(lǐng)導(dǎo)意識的宗旨性要求加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督

“一把手”作為政黨領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)力來自于人民，權(quán)力的行使也必須為人民謀福利。社會主義民主政治的發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順，一些領(lǐng)導(dǎo)干部民主集中制的意識淡薄，在做決策時(shí)專斷獨(dú)行，甚至在地方班子內(nèi)部搞“家長制”，極易導(dǎo)致決策失誤現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)重危害社會主義民主政治建設(shè)。部分政黨“一把手”不善于聽取群眾意見，在重大決策前不與群眾溝通，特權(quán)意識濃厚，在這樣的情況下產(chǎn)生的后果，會降低整個(gè)班子的領(lǐng)導(dǎo)水平和決策的科學(xué)性，這就要求必須加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督。加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督，保證領(lǐng)導(dǎo)干部的決策集中人民意志，確保領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法，樹立為人民服務(wù)的宗旨，努力做到權(quán)為民所用，這樣群眾才會更加支持“一把手”工作，形成良性互動(dòng)，為社會主義民主建設(shè)提供動(dòng)力。因此，建設(shè)社會主義民主以及領(lǐng)導(dǎo)意識的宗旨性要求加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督。

1.4 領(lǐng)導(dǎo)職能的特殊性要求加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督

“一把手”作為領(lǐng)導(dǎo)班子的核心，在工作中居于關(guān)鍵地位，負(fù)全面責(zé)任。作為政黨“一把手”，只有自身素質(zhì)過硬，自覺帶頭遵紀(jì)守法，才能更好地領(lǐng)導(dǎo)班子里其他同志，只有自己清正廉潔，要求他人廉潔奉公才更有說服力。“一把手”是單位的領(lǐng)頭羊，只有自身素質(zhì)提高了，才能具有凝聚力和感召力，才能在群眾面前樹立威信，才能更好地維護(hù)黨的權(quán)威，提高黨的執(zhí)政能力。反之，如果“一把手”形象素質(zhì)差，會影響班子的形象聲譽(yù)，甚至損壞黨的權(quán)威，危及黨的執(zhí)政安全。與此同時(shí)，“一把手”違紀(jì)違法比例持高不下也迫切要求加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督。習(xí)近平總書記指出：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的‘一把手’比例不低。”[4]“一把手”監(jiān)督失效，出現(xiàn)違紀(jì)違法問題，必將降低群眾對領(lǐng)導(dǎo)班子的信任度，影響黨的權(quán)威，甚至致使公權(quán)部門墜入 “塔西拓陷阱”。因此，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子廉政建設(shè)，保障黨的合法權(quán)威，必須加強(qiáng)“一把手”的監(jiān)督。

1.5 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的擴(kuò)張性要求加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督

占有欲是大多數(shù)人人性的本質(zhì)，權(quán)力可以滿足人們對物質(zhì)資料、生產(chǎn)資料等的占有，擴(kuò)張是占有欲的自然放大。社會中部分人不斷地追求權(quán)力，就是渴望謀取更多的私利，正如英國政治學(xué)家霍布斯所指出的：“全人類共同的愛好，便是對權(quán)力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休。”[5]“一把手”作為政黨的主要領(lǐng)導(dǎo)，掌握較大的自由裁量權(quán)，一旦出現(xiàn)權(quán)力失去監(jiān)督，便易導(dǎo)致腐敗。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵6]因此，針對權(quán)力的擴(kuò)張性，必須加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約，以防止權(quán)力妄為，滋生腐敗，促進(jìn)黨執(zhí)政的合法性。

2 “一把手”監(jiān)督的癥結(jié)

2.1 監(jiān)督意識淡薄

我國對“一把手”的監(jiān)督主要分為監(jiān)督主體和監(jiān)督客體兩個(gè)方面。在監(jiān)督主體中，部分專職人員對“一把手”心存膽怯，害怕事后被伺機(jī)報(bào)復(fù)，不能主動(dòng)監(jiān)督，導(dǎo)致一些監(jiān)督工作流于形式。受兩千多年封建專制影響，“官本位”思想根深蒂固，致使部分監(jiān)督主體易受制于“一把手”，害怕打擊報(bào)復(fù)，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督；加之監(jiān)督主體創(chuàng)新意識不足，監(jiān)督形式單一、方法滯后，造成監(jiān)督的深度和廣度不夠，影響監(jiān)督的成效。在監(jiān)督客體中，一方面，一些“一把手”認(rèn)為監(jiān)督是對其不信任，不愿意接受監(jiān)督，有些“一把手”習(xí)慣于作自我決定，不肯聽取他人意見，抵觸監(jiān)督；另一方面，一些“一把手”沒有樹立為人民服務(wù)的宗旨，沒用清楚地認(rèn)識到權(quán)力來自于人民群眾，將自己凌駕于人民之上，甚至搞特權(quán)、特殊化，宗旨意識淡化，影響黨的權(quán)威。

2.2 監(jiān)督體制不全

我國歷來重視監(jiān)督體系建設(shè)，近年來取得一定成績，但仍存在一些漏洞。第一，人大監(jiān)督權(quán)威不高。在我國監(jiān)督體系中，各級人大作為最有權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在現(xiàn)實(shí)工作中所受重視不足，沒有充分發(fā)揮各級人大的監(jiān)督作用，以致人大監(jiān)督體制不順暢，甚至導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。第二，黨內(nèi)監(jiān)督意識不夠。一些黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制責(zé)任意識薄弱，缺乏獨(dú)立性，權(quán)力運(yùn)行公開化保障不足，部分權(quán)力的決策和執(zhí)行透明度不高，致使部分領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力無法在陽光下運(yùn)行，易導(dǎo)致監(jiān)督主體的知情權(quán)喪失，以至無法有效遏制“一把手”腐敗現(xiàn)象。第三，法律監(jiān)督效力不足。一方面，對“一把手”監(jiān)督的法律法規(guī)不健全，同時(shí)執(zhí)法不嚴(yán)降低了違法犯罪的成本；另一方面，法律監(jiān)督的權(quán)威性不夠，以至司法不能完全獨(dú)立，甚至受一些“一把手”干預(yù)。第四，社會監(jiān)督力度不強(qiáng)。部分群眾和社會輿論大多怯于“一把手”的權(quán)力，不敢主動(dòng)監(jiān)督，社會監(jiān)督力度有待提升。

2.3 監(jiān)督渠道不暢

我國對“一把手”的監(jiān)督渠道較豐富，包括上級監(jiān)督、平級監(jiān)督和下級監(jiān)督三個(gè)主要方面，三種渠道對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督強(qiáng)而有力，但在現(xiàn)實(shí)中并不能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。第一，上級監(jiān)督威力不足。部分上級對“一把手”重使用、輕管理。一些“一把手”在上任前積極進(jìn)取，努力樹立好威信，但上任后只重業(yè)績考察，從而放松對自身的要求，加之上級又疏于監(jiān)督和管理，導(dǎo)致部分“一把手”滋生腐敗。第二，平級監(jiān)督效力不高。相同等級的領(lǐng)導(dǎo)班子礙于情面或害怕打擊報(bào)復(fù)不敢監(jiān)督。學(xué)者“邵道生將人情關(guān)系分成了四張網(wǎng)：權(quán)力網(wǎng)、家庭網(wǎng)、金錢網(wǎng)和人情網(wǎng)”[7]，緊密的關(guān)系網(wǎng)使得部分“一把手”間的監(jiān)督效能大大降低。第三，下級監(jiān)督渠道不暢。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民有權(quán)監(jiān)督“一把手”一切權(quán)力的執(zhí)行過程。但部分群眾主體監(jiān)督意識不足，加之監(jiān)督體制不完善，導(dǎo)致自下而上的群眾監(jiān)督渠道不順暢，效力不足。

2.4 監(jiān)督權(quán)力缺失

權(quán)力過于集中是我國政治體制存在問題的根源之一，是監(jiān)督權(quán)力缺失的重要原因。鄧小平曾指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。”[8]雖然在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革過程中，制定分權(quán)的方針效果明顯，但權(quán)力過于集中依然是我國現(xiàn)階段政治體制的一個(gè)顯著特征。“一把手”作為黨政班子核心領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力的集中主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，在個(gè)人與組織的關(guān)系上，部分“一把手”身兼數(shù)職，同時(shí)擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，致使一些“一把手”位高權(quán)重，這使得對“一把手”的監(jiān)督難以執(zhí)行，甚至使一些“一把手”凌駕于組織之上，加劇“一把手”集權(quán)，為其以權(quán)謀私大開方便之門。第二，在正職與副職的關(guān)系上，正職與副職本是同級關(guān)系，相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，但部分部門在重大決策時(shí)不能堅(jiān)持民主集中制原則，副職依附于“一把手”，權(quán)力集中于“一把手”手上。一些副職懾于淫威，甚至不敢監(jiān)督“一把手”權(quán)力的運(yùn)行，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力的缺失。

3 “一把手”監(jiān)督的對策

3.1 強(qiáng)化監(jiān)督意識

權(quán)力監(jiān)督工作龐大復(fù)雜，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的能力水平和責(zé)任意識直接影響監(jiān)督效果。一方面，加強(qiáng)思想教育，破除人民群眾的思想禁錮，促使廣大監(jiān)督機(jī)關(guān)和人民敢于、善于監(jiān)督，“必須要建立以組織、紀(jì)檢、監(jiān)察部門為主，公、檢、法、信訪等部門密切配合、協(xié)同監(jiān)督”[9]，形成監(jiān)督合力，促使“一把手”權(quán)力在陽光下運(yùn)行。另一方面，加強(qiáng)道德教育，強(qiáng)化“一把手”的自律意識。加強(qiáng)教育倡導(dǎo)“一把手”樹立正確的理想信念，樹立正確的權(quán)力觀，提高為人民服務(wù)的意識和能力；通過道德教育，促使以德用權(quán)相結(jié)合，真正做到情為民所系；通過開展黨規(guī)黨紀(jì)教育，促使“一把手”自覺樹立廉政意識，形成廉潔的作風(fēng)，從思想上防范腐化，杜絕腐敗之風(fēng)；通過開展批評與自我批評教育，倡導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部消除一些“一把手”的特權(quán)意識，促使“一把手”自愿接受監(jiān)督。

3.2 健全監(jiān)督機(jī)制

建立健全監(jiān)督機(jī)制是“一把手”監(jiān)督十分關(guān)鍵的措施，主要包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個(gè)方面。第一，建立事前控制機(jī)制。首先，黨委和組織部門選拔任用政黨“一把手”，必須對候選人進(jìn)行長期的嚴(yán)格考察；其次，建立“一把手”選任責(zé)任問責(zé)制度，一旦“一把手”在工作中出現(xiàn)重大失誤，必須追究推薦人的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“一把手”犯罪“零容忍”。第二，健全事中監(jiān)督機(jī)制。完善黨代會制度，充分發(fā)揮黨代會和黨代表的作用，規(guī)范“一把手”權(quán)力；完善黨委制改革，健全黨委票決制，擴(kuò)大黨委委員的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效限制“一把手”的權(quán)力。第三，完善事后懲戒機(jī)制。建立獨(dú)立、權(quán)威的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，盡量杜絕“一把手”用權(quán)失誤及腐敗，對于情節(jié)嚴(yán)重的“一把手”，必須嚴(yán)懲不貸。此外，還要增強(qiáng)中央巡視組的力量，充分發(fā)揮巡視的積極作用。

3.3 拓寬監(jiān)督渠道

我國民主監(jiān)督渠道較多，但實(shí)際中監(jiān)督依然存在不通暢現(xiàn)象，必須加強(qiáng)管理，拓寬監(jiān)督渠道。第一，強(qiáng)化上級監(jiān)督。充分發(fā)揮上級監(jiān)督這一最有力監(jiān)督的作用，要求上級對“一把手”不僅要重使用，更要重管理。健全懲戒制度，嚴(yán)懲違法犯罪行為。第二，強(qiáng)化平級監(jiān)督。加強(qiáng)民主集中制學(xué)習(xí)教育，提高副職監(jiān)督正職的能力。第三，強(qiáng)化下級監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部成員與“一把手”接觸最多，實(shí)施的監(jiān)督最直接，必須建立健全對監(jiān)督者的保障制度，保障監(jiān)督者免受事后威脅，促使下級成員敢于監(jiān)督。第四，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。將“一把手”權(quán)力的運(yùn)行公開化，充分保障人民群眾的知情權(quán)，不斷完善群眾監(jiān)督體系，實(shí)行政務(wù)公開。第五，強(qiáng)化輿論監(jiān)督。馬克思把輿論監(jiān)督稱為“另一個(gè)法庭——社會輿論的法庭”，這具有強(qiáng)大的威懾力。完善輿論監(jiān)督的制度建設(shè)，保障輿論監(jiān)督的獨(dú)立性。

3.4 規(guī)范監(jiān)督流程

“一把手”作為地方單位領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，擁有較大的權(quán)力，為防止“一把手”濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，必須加強(qiáng)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，科學(xué)配置權(quán)力，使權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化。第一，規(guī)范“一把手”權(quán)力分配。將權(quán)力主體多元化，形成主體間權(quán)力相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。打破“一把手”負(fù)總責(zé)任的局面，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部合理分配權(quán)力。第二，規(guī)范“一把手”權(quán)力邊界。對“一把手”該做什么，不該做什么，必須明確權(quán)力清單和責(zé)任，以規(guī)范“一把手”的權(quán)力運(yùn)行，要求“一把手”樹立“法無授權(quán)不可為”和“法定責(zé)任必須為”的意識，加強(qiáng)自身廉政建設(shè)。第三，規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行。堅(jiān)持民主集中制原則，重大決策由班子內(nèi)成員集體投票決定，堅(jiān)持一人一票原則，防止“一把手”獨(dú)攬大權(quán)，提高決策的科學(xué)性。第四，規(guī)范“一把手”權(quán)力審查。通過審查“一把手”權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，防止“一把手”違規(guī)違紀(jì)、濫用職權(quán)，對“一把手”以權(quán)謀私的行為必須深入追究、嚴(yán)懲不貸，用法律保障權(quán)力的實(shí)施。

政黨“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的骨干力量。中國共產(chǎn)黨幾十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，“一把手”失去監(jiān)督極易走向腐敗。新形勢下，認(rèn)清“一把手”監(jiān)督的必要性，分析“一把手”監(jiān)督存在的困境并提出建議對策，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的關(guān)鍵一步。完善體制，加強(qiáng)監(jiān)督，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革終將取得決定性勝利。

[1]習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委會三次全會上發(fā)表重要講話[N].人民日報(bào)，2014-01-15（01）.

[2]阿克頓.自由與權(quán)力[M].侯健，范亞峰，譯.北京：商務(wù)印書館，2001：342.

[3]習(xí)近平.在全國組織工作會議上的講話[N].人民日報(bào)，2013-06-30（01）.

[4]十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：136.

[5]霍布斯·利維坦[M].北京：商務(wù)印書館，1961：72.

[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，2001：154.

[7]參見：邵道生：反腐敗的艱難與猖獗流行的“關(guān)系網(wǎng)”[EB/OL].人民網(wǎng)，2003 年 7 月 23 日.

[8]鄧小平文選（第 2 卷）[M].北京：人民出版社，1994：329.

[9]習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中國方正出版社，2015：56.