摘 要：行政復(fù)議和行政訴訟都是我國解決行政爭(zhēng)議的法定制度，在我國《行政復(fù)議法》討論修訂之際研究?jī)煞N制度的銜接問題，無論是理論層面還是實(shí)證層面都具有重要價(jià)值：有利于大行政法體系的形成——行政法學(xué)研究方向和視野的新拓展，為建立大行政救濟(jì)理論體系奠定了基礎(chǔ)；有利于暢通當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)渠道——合理界定行政權(quán)與司法權(quán)的邊界，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化解紛資源之目的。

關(guān) 鍵 詞：行政復(fù)議；行政訴訟；信訪制度；國家賠償

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）03-0085-08

收稿日期：2016-11-28

作者簡(jiǎn)介：楊紅（1972—），女，甘肅定西人，甘肅政法學(xué)院法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2014年甘肅省高等學(xué)?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目的階段性成果。

行政復(fù)議與行政訴訟是否銜接，既關(guān)乎行政復(fù)議和行政訴訟理論體系的健全和完善，也對(duì)行政復(fù)議與行政訴訟制度建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。因此，關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟銜接的價(jià)值，可以從理論和實(shí)證兩個(gè)層面來加以分析。

一、理論價(jià)值——建立大行政

救濟(jì)理論體系①

行政復(fù)議與行政訴訟的銜接一直以來是作為行政訴訟中起訴部分的一個(gè)內(nèi)容來對(duì)待的，更具體一點(diǎn)來講，這一問題在我國行政訴訟中屬于起訴程序范疇，所以，學(xué)界的研究多以程序銜接為視角。本文試圖以完善我國行政爭(zhēng)議救濟(jì)理論體系為目的，站在兩種制度順暢銜接的角度，重新審視制度設(shè)計(jì)的合理性。行政復(fù)議與行政訴訟的順暢銜接，對(duì)于建立我國大行政救濟(jì)理論體系具有重要的價(jià)值和意義。

（一）大行政法體系形成的過程

從1985年中國行政法學(xué)研究會(huì)成立至今，中國行政法學(xué)的發(fā)展已走過了30多年，就目前的行政法學(xué)體系來看，行政復(fù)議與行政訴訟都從屬于行政法學(xué)這一大部門法。但是，關(guān)于行政訴訟法與行政法的關(guān)系問題一直存在爭(zhēng)議，特別是在20世紀(jì)90年代，行政法學(xué)界掀起了行政訴訟法地位的大討論，以胡建淼教授為代表的“并列論”[1]和以楊海坤教授為代表的“從屬論”兩種觀點(diǎn)[2]針鋒相對(duì)。“并列論” 認(rèn)為，行政訴訟法與刑事訴訟法、民事訴訟法一起同屬于訴訟法，它與行政法的調(diào)整對(duì)象相去甚遠(yuǎn)，因而二者是兩個(gè)相并列的獨(dú)立法律部門。“從屬論” 則認(rèn)為， 行政訴訟法與行政法的關(guān)系不完全等同于刑事訴訟法與刑法、民事訴訟法與民法的關(guān)系。刑事訴訟法與刑法、民事訴訟法與民法都是并列的法律部門，但行政訴訟法卻不是與行政法并列的法律部門。行政訴訟法在實(shí)質(zhì)上應(yīng)作為行政法的一個(gè)組成部分，從而行政訴訟法學(xué)在實(shí)質(zhì)上也只應(yīng)作為行政法學(xué)的一個(gè)組成部分。兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)執(zhí)難分高下。但從兩個(gè)方面可以看得出“從屬論”占據(jù)著主流的地位：一是政法院校法學(xué)本科專業(yè)課程的設(shè)置。從20世紀(jì)90年代后期開始，多數(shù)法學(xué)本科專業(yè)將原來分開的《行政法學(xué)》《行政訴訟法學(xué)》兩門課程合一，教材的名稱也隨之變?yōu)椤缎姓ㄅc行政訴訟法》；二是學(xué)術(shù)組織的變遷。1998年， 原中國法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)之下設(shè)立了與刑事訴訟法學(xué)專業(yè)委員會(huì)和民事訴訟法專業(yè)委員會(huì)相并列的行政訴訟法學(xué)專業(yè)委員會(huì)。2006年，原中國法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)分立為中國法學(xué)會(huì)刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)和民事訴訟法學(xué)研究會(huì)，原中國法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)之下的行政訴訟法學(xué)專業(yè)委員會(huì)被并入中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)。2013年，中國行政法學(xué)研究會(huì)之下又新設(shè)了行政審判專業(yè)委員會(huì)。由此觀之，大行政法體系已經(jīng)形成，行政訴訟法與行政復(fù)議法同屬行政法體系的組成部分。

（二）行政法學(xué)研究方向和視野的新拓展

雖然大行政法體系已深入人心，但是，隨著我國行政法學(xué)理論研究的深入和細(xì)化，行政法學(xué)研究者也在不斷開辟新的研究領(lǐng)域，如具有中觀特點(diǎn)的部門行政法研究的興起——經(jīng)濟(jì)行政法、應(yīng)急行政法等，甚至有的學(xué)者在嘗試更為微觀的研究領(lǐng)域——交通行政法、醫(yī)藥行政法等。筆者認(rèn)為，面對(duì)行政法學(xué)研究者不斷拓寬研究視野的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政救濟(jì)理論體系的整合，①將信訪、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償四大救濟(jì)制度予以整體設(shè)計(jì)，重視制度之間的銜接和協(xié)調(diào)。具體的思路設(shè)計(jì)如下：第一，信訪與行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償之間的銜接。我國《信訪條例》第2條規(guī)定：“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”由此可見，信訪受理的事項(xiàng)主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的失當(dāng)、失職行政行為。我國的信訪制度作為各級(jí)人民政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，一直發(fā)揮著表達(dá)民意、消除民怨、改善政府與人民群眾關(guān)系的重要作用，同時(shí)也在一定程度上起到了行政救濟(jì)的作用。當(dāng)然，信訪并非是一種純粹的行政救濟(jì)手段， 它還承載著其他的功能。近年來，信訪領(lǐng)域“信訪不信法”甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等問題仍比較突出，嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威，影響了正常有序的涉法涉訴信訪秩序。因此，2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》體現(xiàn)了國家層面規(guī)范信訪行為，引導(dǎo)公民、法人和其他組織依法維權(quán)，強(qiáng)化政法機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治方式處理涉法涉訴信訪問題的目的。對(duì)于當(dāng)前“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的行政救濟(jì)局面，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過協(xié)調(diào)信訪與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系來得以扭轉(zhuǎn)。[3]第二，行政復(fù)議與行政訴訟的順暢銜接。根據(jù)我國2014年《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系堅(jiān)持當(dāng)事人自由選擇為一般原則，法定復(fù)議前置為例外原則。據(jù)此，行政爭(zhēng)議發(fā)生之后，當(dāng)事人在行政復(fù)議與行政訴訟路徑的選擇上一般是自由的，所以，法律對(duì)兩種制度的設(shè)計(jì)應(yīng)保障順暢銜接。也就是當(dāng)事人在復(fù)議完畢之后應(yīng)無障礙地可以進(jìn)入行政訴訟。第三，行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償?shù)恼ｃ暯?。根?jù)我國《國家賠償法》第9條的規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出?！币虼耍姓?fù)議、行政訴訟與行政賠償在范圍、當(dāng)事人資格等方面應(yīng)當(dāng)正常銜接。行政復(fù)議與行政訴訟銜接研究，在理論上對(duì)構(gòu)建大行政救濟(jì)體系具有指導(dǎo)價(jià)值。以此為契機(jī)，應(yīng)逐漸將行政賠償制度納入行政救濟(jì)體系，加強(qiáng)行政救濟(jì)理論的研究，為高效、公正地解決行政爭(zhēng)議奠定理論基礎(chǔ)。

二、實(shí)證價(jià)值——優(yōu)化解紛資源

作為解決行政爭(zhēng)議的兩大主要制度，行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接，可以消除不必要的權(quán)利救濟(jì)障礙，優(yōu)化解紛資源，充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議方面的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、公正地化解行政爭(zhēng)議，全面保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（一）暢通當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)

就行政爭(zhēng)議的解決機(jī)制來看，雖然各國家和地區(qū)的行政救濟(jì)法律規(guī)定有所不同，但有其共同的特點(diǎn)：即行政爭(zhēng)議的處理程序主要分為行政程序和司法程序，并堅(jiān)持司法終局裁決原則。結(jié)合我國相關(guān)法律的規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵權(quán)的，其權(quán)利救濟(jì)的途徑主要有行政調(diào)解、信訪、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)?，呈現(xiàn)出多元化行政糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)。關(guān)于這幾種救濟(jì)途徑的關(guān)系，學(xué)界較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是：行政復(fù)議應(yīng)成為解決行政糾紛的主渠道，行政訴訟次之，行政賠償往往在提起行政復(fù)議或行政訴訟的同時(shí)一并提出，所以，對(duì)其地位可以和行政復(fù)議與行政訴訟附帶界定。爭(zhēng)議較大的是行政調(diào)解、信訪救濟(jì)和行政檢察監(jiān)督。筆者試對(duì)此予以分析。

行政調(diào)解以其所具有的專業(yè)性、高效性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)而被作為ADR機(jī)制中不可或缺的一種解紛方式，一直以來受到該領(lǐng)域研究者的關(guān)注。隨著我國社會(huì)矛盾的日益凸顯，行政調(diào)解化解行政糾紛的優(yōu)勢(shì)也引起了國家和政府的高度重視。但認(rèn)真梳理我國行政調(diào)解的理論和實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，不論是內(nèi)在的制度還是外在的保障都不利于行政調(diào)解的發(fā)展。從行政調(diào)解制度自身來看，我國行政調(diào)解的法律依據(jù)較零散，大多散見于《民事訴訟法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《婚姻法》《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等法律及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》《道路交通安全法實(shí)施條例》 等行政法規(guī)中。此外，《交通事故處理程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)章中也有相關(guān)的具體規(guī)定。依據(jù)不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政調(diào)解程序不規(guī)范，各自為政的局面十分突出，①行政調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)也五花八門，如有調(diào)解委員會(huì)、調(diào)解小組、法制處室等各種形式。行政調(diào)解的范圍目前主要針對(duì)的是與行政管理有關(guān)的民事糾紛，行政糾紛的調(diào)解較少。行政調(diào)解的法律效力不明確更是嚴(yán)重制約著這一制度的發(fā)展。除了制度自身的缺陷，行政調(diào)解的外部環(huán)境也影響著行政調(diào)解作用的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政調(diào)解的理論研究滯后。從現(xiàn)有的行政法教材來看，鮮有論及行政調(diào)解這一行為的。著作方面，北京大學(xué)湛中樂教授主持的2007年度中國法學(xué)會(huì)部級(jí)重點(diǎn)研究課題《行政調(diào)解、和解制度研究》由法律出版社2009年出版。相較于其他行為的研究成果來看，行政調(diào)解的研究可以用冷清來形容。再看近年來關(guān)于行政調(diào)解的論文，主要表現(xiàn)在行政管理學(xué)角度、ADR糾紛解決機(jī)制層面、行政訴訟調(diào)解方面，而行政過程中行政糾紛的行政調(diào)解未能引起行政法學(xué)者的關(guān)注。二是行政主體服務(wù)行政意識(shí)不足。長(zhǎng)期以來，我國行政主體重管理輕服務(wù)，重剛性手段輕柔性方式。雖然從中央到地方都在強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的構(gòu)建，但各級(jí)政府服務(wù)行政的意識(shí)嚴(yán)重不足。政府對(duì)社會(huì)資源的豐富持有和強(qiáng)大攝取能力使行政具有解決糾紛的能力，但現(xiàn)實(shí)是享有糾紛解決能力的行政主體并無解決糾紛的動(dòng)力。因此，應(yīng)將政府參與糾紛解決作為其服務(wù)功能和法定職責(zé)。[4]受行政限權(quán)等理論的影響，行政主體解決糾紛的權(quán)力一度呈收縮的態(tài)勢(shì)。[5]加之“維穩(wěn)”的需要，也使行政主體解決行政糾紛的積極性嚴(yán)重不足，民事糾紛一般也都推到法院解決。行政糾紛不嚴(yán)重沒人管，一旦當(dāng)事人訴諸法院，行政主體就會(huì)想盡一切辦法息訟。表面的和諧往往醞釀著嚴(yán)重的矛盾甚至是群體性事件，威脅著國家和社會(huì)的穩(wěn)定。面對(duì)行政調(diào)解的“內(nèi)憂”和“外患”，筆者建議，在內(nèi)部可通過統(tǒng)一立法、設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、規(guī)范行政調(diào)解程序、明確行政調(diào)解協(xié)議效力等途徑來規(guī)范和完善行政調(diào)解的內(nèi)在制度；在外部可增強(qiáng)服務(wù)行政的理念、加強(qiáng)行政調(diào)解的理論研究、“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”，構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制，優(yōu)化行政調(diào)解有效運(yùn)行的外部環(huán)境。

關(guān)于對(duì)信訪救濟(jì)的認(rèn)識(shí)，學(xué)界也有不同的觀點(diǎn)，代表性的意見主要有以下四種：一是取消信訪制度。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，信訪救濟(jì)過分依賴行政手段化解矛盾和糾紛，有弱化司法權(quán)威的趨勢(shì)，與法治化進(jìn)程是背道而馳的，主張廢除作為權(quán)利救濟(jì)方式的信訪，保留作為公民政治參與渠道的信訪。[6]二是信訪法治化。有學(xué)者認(rèn)為，完善信訪制度的關(guān)鍵在于信訪立法，應(yīng)將信訪制度納入法治建設(shè)的正軌中去。2005年《信訪條例》的修訂實(shí)施被媒體解讀為是強(qiáng)化信訪制度的標(biāo)志。有的學(xué)者從憲法權(quán)利的層面論證了信訪法治化的必要性：“信訪是公民的基本政治權(quán)利，只有不斷加強(qiáng)，不能弱化；信訪說到底就是體現(xiàn)了公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)利，而這一權(quán)利是公民政治權(quán)利中非常重要的一項(xiàng)；沒有權(quán)威性是目前信訪機(jī)構(gòu)遇到的最大問題，必須要強(qiáng)化信訪在政府序列中的地位；中國目前的權(quán)利救濟(jì)方式不是太多了，而是嚴(yán)重不足，不能僅依賴司法救濟(jì)這一條路?！盵7]三是信訪矯正論。持這觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在客觀分析信訪運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)狀，全面認(rèn)識(shí)信訪救濟(jì)的利弊。在信訪救濟(jì)未來的制度創(chuàng)新中，應(yīng)該發(fā)揮信訪救濟(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；集中矯正其不講程序、缺乏規(guī)范、充滿悠意的弊端，將信訪救濟(jì)規(guī)范和改造為行政訴訟救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)的過濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制。[8]四是還原論。有學(xué)者認(rèn)為：“目前強(qiáng)化信訪制度是一個(gè)建立在錯(cuò)誤的理論之上的錯(cuò)誤的制度選擇，唯一正確的選擇是強(qiáng)化法院的功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)?！?[9]在中央提出深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府、引導(dǎo)涉法涉訴信訪案件進(jìn)入法治軌道解決的背景下，結(jié)合上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，筆者以為，信訪救濟(jì)的定位既要體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，也要結(jié)合我國行政糾紛解決的現(xiàn)狀，總的發(fā)展方向應(yīng)是回歸。但是，在肯定信訪救濟(jì)的底線作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持訴訪分離，規(guī)范信訪程序。

關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，筆者參考現(xiàn)有的研究成果，將其限定為檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督，不包括對(duì)行政訴訟的監(jiān)督。[10]長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要是在職務(wù)犯罪的預(yù)防等方面， 雖然我國《憲法》和法律為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)提供了一定的依據(jù)，但是，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督屬于專門監(jiān)督，具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力等問題仍有待法律的明確授權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題的決定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督提出了三個(gè)方面的要求：“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度；檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正；探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！币源藶橐罁?jù)，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督重點(diǎn)在于建立健全行政強(qiáng)制措施司法監(jiān)督、督促糾正行政違法行為和行政公益訴訟三項(xiàng)制度。為了進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)的要求，2015年6月24日，全國人大常委會(huì)審議并通過了有關(guān)決定，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)。初步選擇的試點(diǎn)地區(qū)為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察院，試點(diǎn)期限為兩年，期滿后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，將適時(shí)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)修改完善有關(guān)法律。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（下稱《方案》），對(duì)試點(diǎn)案件的范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟和訴訟請(qǐng)求等作出了明確規(guī)定。根據(jù)該《方案》，試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。由此可見，黨的十八屆四中全會(huì)提到的三個(gè)方面的制度建設(shè)，行政公益訴訟有了具體的落實(shí)措施，其他兩個(gè)方面的制度建設(shè)仍有待探討和完善。

綜上，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接對(duì)于暢通當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)路徑具有根本性的保障作用，應(yīng)當(dāng)予以高度關(guān)注，但是，在行政糾紛多元化解決機(jī)制中，行政調(diào)解在分流糾紛、減輕行政復(fù)議和行政訴訟負(fù)擔(dān)、維護(hù)社會(huì)和諧等方面仍具有積極作用。國務(wù)院在2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)[2010]33號(hào)）中明確提出：“要把行政調(diào)解作為地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，建立由地方各級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、政府法制機(jī)構(gòu)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議和民事糾紛中的作用。完善行政調(diào)解制度，科學(xué)界定調(diào)解范圍，規(guī)范調(diào)解程序。對(duì)資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛，要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解?！毕噍^于其他救濟(jì)制度而言，關(guān)于信訪的定位，筆者贊同“底線救濟(jì)”的觀點(diǎn)。①因?yàn)榻ㄔO(shè)法治社會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，當(dāng)行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政賠償?shù)确绞綗o法保障當(dāng)事人權(quán)利實(shí)現(xiàn)時(shí)，當(dāng)用盡司法救濟(jì)仍無法獲得權(quán)利保障時(shí)，國家必須為人們保留將信訪作為“底線救濟(jì)” 的權(quán)利。對(duì)于正在試點(diǎn)和探索中的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，有兩個(gè)方面的問題亟待解決，一是理論論證。立足我國現(xiàn)實(shí)國情，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，研究論證檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)，保障改革的科學(xué)性和合法性；二是實(shí)踐調(diào)研。對(duì)于試點(diǎn)情況充分調(diào)研分析，從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的適應(yīng)情況、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的成本與效果等方面綜合研判。至于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)否納入行政爭(zhēng)議救濟(jì)機(jī)制，還需慎重對(duì)待，但筆者更傾向于其監(jiān)督地位，而不應(yīng)當(dāng)作為爭(zhēng)議解決體系的組成部分。

（二）合理界定行政權(quán)與司法權(quán)的邊界

在我國，行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭(zhēng)議的制度，行政訴訟作為三大訴訟制度的組成部分屬于司法救濟(jì)，行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系，在一定程度上體現(xiàn)著行政權(quán)與司法權(quán)在解決行政爭(zhēng)議方面的權(quán)力關(guān)系。當(dāng)然，一個(gè)國家和地區(qū)行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系不是固定不變的，可以說，我國《行政訴訟法》內(nèi)容的發(fā)展變化也反映著我國行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的變遷。

⒈嚴(yán)格防止司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)階段：1989年《行政訴訟法》時(shí)期。1989年4月4日七屆人大二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱1989年《行政訴訟法》），這部法律從起草到通過只用了兩年時(shí)間，速度之快令人驚訝。分析該法的出臺(tái)背景可知其更多的是出于政治需要的考慮。黨的十三大報(bào)告指出：“為了鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必須加強(qiáng)行政立法，為行政活動(dòng)提供基本的規(guī)范和程序。要完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。要層層建立行政責(zé)任制，提高工作質(zhì)量和工作效率。要制定行政訴訟法，加強(qiáng)對(duì)行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀(jì)行為。”從黨的十三大報(bào)告可以看出，制定行政訴訟法的背景是為了落實(shí)政治體制改革的任務(wù)，更具體地講是為了加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。1989年《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！币源藶閾?jù)，行政訴訟也被稱為“合法性審查之訴”。這一立法定位，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的權(quán)力制約理論，具有突出的民主法治色彩，迎合了政治體制改革的需求。但從我國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，這種不切合實(shí)際的定位恰恰在一定程度上阻滯了行政訴訟制度的發(fā)展。首先，先入為主的目的設(shè)計(jì)使得行政主體對(duì)行政訴訟產(chǎn)生了天然的排斥。既然是監(jiān)督行政權(quán)的制度，人民法院就是監(jiān)督者，行政主體是被監(jiān)督者，行政主體一旦被訴，就被“有罪推定”為不合法，這就加劇了行政訴訟中人民法院和被告之間的緊張關(guān)系。這種情形從被告缺席、行政首長(zhǎng)不出庭等現(xiàn)象可以為證。其次，“合法性審查”這一濃厚的監(jiān)督目的阻礙了行政訴訟受案范圍和審查方式的推進(jìn)。既為審查，當(dāng)然是審查的范圍越小對(duì)被審查者越有利，所以抽象行政行為的訴訟、合理性審查等問題遲遲不能有所進(jìn)展。第三，監(jiān)督與責(zé)任的必然關(guān)系導(dǎo)致行政訴訟管轄成為行政主體博弈的王牌。監(jiān)督、合法性審查等詞語使得行政訴訟的結(jié)果與責(zé)任關(guān)系緊密，行政主體為了避免責(zé)任的承擔(dān)就會(huì)在管轄法院方面做足功課。

與理想設(shè)計(jì)形成鮮明對(duì)比的是我國1989年《行政訴訟法》的現(xiàn)實(shí)規(guī)定，這部法律因其承載著過于超前的政治功能而最終使其充滿了妥協(xié)的味道。在整部法律的內(nèi)容中自始至終存在著一種非常微妙的關(guān)系需要認(rèn)真對(duì)待，即人民法院有權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，但這種監(jiān)督是有“度”的，這個(gè)“度”導(dǎo)致人民法院在行政訴訟中如履薄冰。具體表現(xiàn)在行政復(fù)議終局裁決、行政復(fù)議范圍大于行政訴訟范圍、行政復(fù)議的審查范圍寬于行政訴訟的審查范圍、行政復(fù)議前置的法律規(guī)定較多等方面，這樣的規(guī)定表面上阻礙了行政復(fù)議與行政訴訟的正常銜接，其背后則反映出行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的擠壓和滲透，也體現(xiàn)了行政權(quán)不愿接受司法監(jiān)督的初衷。通過司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，這是我國行政訴訟制度的良好初衷，但權(quán)力制約的前提應(yīng)是兩種權(quán)力勢(shì)均力敵。在2005年的“中國行政法學(xué)年會(huì)”大會(huì)交流發(fā)言中薛剛凌教授認(rèn)為：“中國行政訴訟制度，高估了人民法院的作用?！崩硇詫徱曃覈默F(xiàn)實(shí)國情，司法權(quán)難以與行政權(quán)抗衡是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。人民法院在人事任免和財(cái)政供給方面受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和政府的控制，在實(shí)質(zhì)性權(quán)力關(guān)系方面受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這種受制于人的司法體制還要求其監(jiān)督行政權(quán)，真可謂是“強(qiáng)人所難”，所以“封閉對(duì)抗型的行政審判模式遭遇挫折?！盵10]

⒉適度擴(kuò)大司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)范圍階段：2014年《行政訴訟法》時(shí)期。第十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日通過了關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱2014年《行政訴訟法》）的決定。這是行政訴訟法實(shí)施24年以來的第一次“大修”。修正案立足于解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題，增設(shè)了許多重大的新制度、新規(guī)定。為了保障2014年《行政訴訟法》的順利實(shí)施，增強(qiáng)人民法院的可操作性，2015年4月27日，最高人民法院在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《新解釋》）。立法的變化反映出我國行政訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的變遷，就行政復(fù)議與行政訴訟銜接視角來看，主要表現(xiàn)在以下方面：其一，強(qiáng)調(diào)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，禁止行政機(jī)關(guān)及其工作人員干預(yù)行政審判。2014年《行政訴訟法》第3條的規(guī)定屬于新增內(nèi)容，被學(xué)界稱為“宣示性條款”。2015年3月30日，中辦、國辦公布《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定了記錄、通報(bào)、責(zé)任追究的主體和程序，在權(quán)力和司法之間立起一道“防火墻”。 其二，行政復(fù)議與行政訴訟范圍銜接更加順暢。2014年《行政訴訟法》第53條規(guī)定了可以一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查進(jìn)行了規(guī)定，這一規(guī)定與《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定做到了有效銜接。其三，加強(qiáng)了對(duì)復(fù)議行為的審查。2014年《行政訴訟法》第26條規(guī)定了經(jīng)過復(fù)議之后案件的被告確認(rèn)規(guī)則，加強(qiáng)了對(duì)行政復(fù)議行為的審查力度，將復(fù)議機(jī)關(guān)一律納入被告的范圍?！缎陆忉尅返?—10條對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告情形下的審查做了較為詳細(xì)地規(guī)定，占了《新解釋》條文的五分之一，特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)復(fù)議程序合法性的審查，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政復(fù)議權(quán)監(jiān)督的強(qiáng)化。

可以說，2014年《行政訴訟法》及《新解釋》規(guī)定的內(nèi)容體現(xiàn)出國家層面試圖解決行政訴訟“難”的問題，扭轉(zhuǎn)我國司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的不利局面，這對(duì)于更好地發(fā)揮行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，全面落實(shí)依法治國基本方略等均具有重要的意義。當(dāng)然，“徒法不足以自行”。2014年《行政訴訟法》的規(guī)定能否得以順利實(shí)現(xiàn)，行政審判實(shí)踐中的老大難問題能否得到一攬子解決，這些問題都值得進(jìn)一步關(guān)注。但應(yīng)當(dāng)注意到，我國行政訴訟制度的發(fā)展過程已表明，我國司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系正朝著合作與開放的方向發(fā)展，這是中國行政審判實(shí)踐不斷探索的選擇，體現(xiàn)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中“堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)”的法治原則。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）