●李祥云 劉欣媛 徐 婷

政府間財政事權(quán)劃分研究：一個文獻(xiàn)綜述

●李祥云 劉欣媛 徐 婷

政府的職能之一是有效提供基本公共服務(wù)，其前提是政府間事權(quán)得到了合理劃分，這也是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分之一。已有文獻(xiàn)對事權(quán)劃分的依據(jù)與原則、我國事權(quán)劃分存在的問題以及如何解決這些問題進(jìn)行了大量研究，但仍存在諸多研究不足，今后還需在適合我國國情的事權(quán)劃分原則、科學(xué)的事權(quán)分類方法和政府間具體事權(quán)劃分的可操作性方案等方面進(jìn)行更深入的研究。同時，在研究方法上也需要進(jìn)一步改進(jìn)。

財政分權(quán) 事權(quán)劃分 文獻(xiàn)評述

財政事權(quán)劃分是構(gòu)成分稅制財政體制的重要內(nèi)容之一，也是科學(xué)治理國家應(yīng)處理好的關(guān)鍵問題。1994年我國的分稅制財政體制改革起到了統(tǒng)一稅制，明確中央與地方收入劃分的作用。然而受制于當(dāng)時的客觀條件，改革中涉及政府間事權(quán)劃分問題的舉措較少，這類問題的處理也被遺留至改革之后。但回溯過往，二十余年來政府間事權(quán)劃分改革進(jìn)展緩慢，成效非常有限；政府間事權(quán)劃分中的問題也隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府職能擴(kuò)展而逐漸顯露，并引起了中央的高度重視。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出了以完善法律法規(guī)等方式規(guī)范政府間事權(quán)劃分的要求。2016年8月國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱 《意見》），《意見》明確了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容，提出了分領(lǐng)域推進(jìn)的工作安排。合理劃分政府間財政事權(quán)需要理論指導(dǎo)，國內(nèi)外學(xué)者在這方面形成了大量的研究文獻(xiàn)，在對這些文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理的前提下，本文將指出這些文獻(xiàn)的有待完善之處，以及未來進(jìn)一步的研究方向。

一、財政事權(quán)劃分的依據(jù)與原則

財政事權(quán)是指政府的一種提供公共物品與公共服務(wù)的職責(zé)，它的履行主要以財政資金為支持與保障。由于政府間財政事權(quán)劃分以多級財政為前提，因此研究這個問題首先要弄清楚為什么需要多級財政，而關(guān)于這一點傳統(tǒng)西方財政分權(quán)理論已進(jìn)行了充分的論述。Tiebout(1956)在《地方支出的純理論》中提到：在允許人口自由流動的情況下，居民會通過流動來顯示他們對公共品的偏好。只要居民可以在地區(qū)間進(jìn)行選擇，就會有居民通過“用腳投票”的方式選擇自己喜歡的地區(qū)居住。地方性公共品由不同的地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)，每個地區(qū)提供的公共服務(wù)不同，為提供公共服務(wù)征集稅收的方式和數(shù)量也不一樣。自由流動的結(jié)果是每個居民得到期望的“公共服務(wù)與稅收”組合。Oates（1972）將地方政府自治的合理性歸結(jié)為一個定理，在不考慮外部性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的情況下，如果每一級政府提供的公共物品與服務(wù)能夠滿足帕累托最優(yōu)的消費水平，則由地方政府來負(fù)責(zé)這類事務(wù)將比其上級政府更有效率。簡而言之，若低級政府提供某種公共品的能力不遜色于其他級別的政府，則該公共品的提供可由該級政府負(fù)責(zé)。參照Oates所提出的財政分權(quán)定理，Tresch（1981）提出的“偏好誤識”論認(rèn)為由于信息不完全，中央政府可能對公民的偏好產(chǎn)生錯誤的認(rèn)識?！捌谜`識”會促使中央政府把錯誤的偏好強(qiáng)加于居民之上，容易造成其對公共品供應(yīng)的過多或過少。與之相比，地方政府受“偏好誤識”的影響較小，故由其提供公共物品是對周圍居民的偏好與需求更貼切的反映。

傳統(tǒng)西方財政分權(quán)理論闡述了市場經(jīng)濟(jì)下財政分權(quán)的必要性。那么，具體到一個國家，成千上萬的公共事務(wù)的事權(quán)究竟應(yīng)如何在政府間合理劃分？學(xué)者們從不同的角度提出了諸多劃分的原則。Musgrave (1959)和O.Eckstein（1983）提出受益原則，即應(yīng)在確定公共產(chǎn)品使哪些人受益的基礎(chǔ)上確定由哪些區(qū)域來承擔(dān)提供該公共產(chǎn)品產(chǎn)生的成本，使付出成本和受益的范圍大致相同，減弱外部性的影響。類似地，中央政府供給的公共物品受益范圍最大，主要使地方受益的公共物品的提供應(yīng)交與地方政府。Mikesell（1968）認(rèn)為政府間事權(quán)劃分應(yīng)遵守參與民主和州權(quán)原則。所謂民主原則是指政府作為民眾的代理人應(yīng)遵循民眾要求，民眾越接近政府決策過程，政府作為代理人的原則就可得到較好的運行。所謂州權(quán)原則是指單個州或者地方民眾有權(quán)利依據(jù)自己的愿望制定政策，這些政策與其他州或地方不同。此外，他還就事權(quán)劃分的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題提出了自己的觀點。他指出，資本密集型公共服務(wù)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而勞動密集型公共服務(wù)不存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)；規(guī)模經(jīng)濟(jì)只是對生產(chǎn)條件而言，可考慮公共服務(wù)由私人生產(chǎn)，或由較小規(guī)模政府同較大規(guī)模政府簽訂合同，大規(guī)模政府生產(chǎn)，小規(guī)模政府購買。Bastable（1892）提出了行動原則和技術(shù)原則。行動原則通過區(qū)分政府公共活動的開展方式是否統(tǒng)一來確定負(fù)責(zé)這項事權(quán)的政府的層級；技術(shù)原則區(qū)別的則是政府開展公共活動的技術(shù)要求高低與否及該活動的規(guī)模大小。從信息復(fù)雜程度出發(fā)，樓繼偉（2013）認(rèn)為包含多元化信息的事務(wù)，應(yīng)由更容易接觸到實際信息的地方政府負(fù)責(zé)，而較為一般化的信息內(nèi)容，且需要宏觀把控的事權(quán)，由中央進(jìn)行管理則更優(yōu)。此外，周波（2008）從對國外相關(guān)歷史的分析中得出了事權(quán)劃分的法制原則，即構(gòu)建事權(quán)劃分的相關(guān)法律體系，以確保政府間事權(quán)劃分的相對穩(wěn)定。

二、我國財政事權(quán)劃分中的主要問題

與國外的研究重點在于財政事權(quán)劃分的理論依據(jù)與原則相比，我國學(xué)者則主要圍繞政府間財政事權(quán)劃分存在的問題及成因進(jìn)行了分析。

（一）財政事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)

國際上政府間財政事權(quán)，以及上下級政府間職權(quán)關(guān)系內(nèi)容的確定與可能的調(diào)整基本都以法律法規(guī)為基礎(chǔ)。劉新鳳（2010）指出，目前我國沒有制定對中央和地方事權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定的法律，即便是有部門主導(dǎo)事權(quán)劃分的專門法律，其重點更多停留在經(jīng)費保障方面。由于缺乏法律規(guī)定，周波（2008）認(rèn)為我國政府間財政事權(quán)的劃分及變動主要根據(jù)政府的決議或文件確定。一直以來，上下級政府間以從屬關(guān)系為主，地方政府在事權(quán)劃分中的話語權(quán)遠(yuǎn)不及中央政府。同時，在利益關(guān)系調(diào)整中，地方政府始終處于弱勢地位，對中央政府的有效約束的確有心無力（湯火箭、譚博文，2012），結(jié)果是上級政府往往站在本級政府的角度上劃分事權(quán)，過度下移事權(quán)的情況也就難以避免。確定與調(diào)整事權(quán)的不規(guī)范也會給地方政府帶來困擾，一些不負(fù)責(zé)任的短期行為也可能因此產(chǎn)生 （萬方，2015）。鄭培（2012）進(jìn)一步指出，如果沒有可依據(jù)的劃分法律，則意味著事權(quán)的劃分缺乏權(quán)威性和約束力，這不僅不利于規(guī)范各級政府間的財政事權(quán)關(guān)系，還可能增加政府間的博弈難度和談判成本。另外，事權(quán)劃分基本由上級政府決定改變的方式，在確定地方政府對上級政府負(fù)責(zé)的同時，也減弱了地方政府對當(dāng)?shù)孛癖娦枨蟮姆磻?yīng)能力，這對于政府的公信力也將起到不良的影響（李俊生等，2014）。

（二）政府與市場事權(quán)邊界不清

所謂政府與市場邊界不清晰是指有些事務(wù)該由市場做的卻由政府做了，有些事務(wù)本該由政府做的而政府又未做。杜榮勝（2015）認(rèn)為，雖然市場在資源配置中的重要性在理論上已經(jīng)確定，但在實際的經(jīng)濟(jì)運行中，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量仍然是政府，政府與市場的定位仍然模糊，政府的職能轉(zhuǎn)變始終不徹底，且其實際作用范圍常突破市場失靈領(lǐng)域，對市場活動隨意進(jìn)行干預(yù)或直接主導(dǎo)，而對致力于社會公平等應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)則重視不夠。因而在政府與市場的關(guān)系中，政府在履行事權(quán)時，同時存在“越位”和“缺位”并存的問題。寇明鳳（2015）指出，由于長期以來政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隨意干預(yù)，例如直接投資商品流通等競爭性較強(qiáng)的領(lǐng)域、制定針對特定企業(yè)的扶持政策等，再加之受到一味追求GDP的政績考核方式的不合理激勵，政府的“越位”行為對市場資源配置作用的發(fā)揮產(chǎn)生了不利的影響，在對民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)的同時，也增加了政府的支出責(zé)任，使企業(yè)及行業(yè)整體的發(fā)展方向變得盲目，這也是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的原因之一。雖然政府在行使事權(quán)時的“越位”行為已經(jīng)帶來了諸多不良后果，但從長期看，無論是政府官員還是民眾，在經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)矛盾或波動時大多還秉持“政府可以解決一切問題”的定式思維，使得政府繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域承擔(dān)過多事權(quán)，而在社會公共服務(wù)領(lǐng)域卻選擇性地逃避責(zé)任，從而造成政府事權(quán)的“缺位”問題。盧洪友和張楠（2015）認(rèn)為政府事權(quán)的“缺位”主要體現(xiàn)在政府公共服務(wù)職能履行的不到位，尤其是在教育、文化、醫(yī)療等基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府的財政投入顯得非常不足。

（三）政府間財政事權(quán)界定不清

事權(quán)在政府間的縱向劃分中存在的問題，主要是各級政府間的財政事權(quán)界定模糊，各級政府因其職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，對管轄上均有涉及的事務(wù)“齊抓共管”。一級政府的事權(quán)不明確，而需要履行的事權(quán)又過多，從而混淆主次（李俊生等，2014）。趙云旗（2015）認(rèn)為造成政府間財政事權(quán)界定不清晰的原因有多種，一是體制上我國地方政府沒有自治權(quán)，中央事務(wù)需要地方實施，地方事務(wù)需要中央支持，從而在事權(quán)劃分上難分你我。二是制度上忽視共擔(dān)事務(wù)以立約等方式規(guī)定各自的負(fù)責(zé)范圍與重點，因而導(dǎo)致眾多公共事權(quán)難以劃分清楚。三是主觀上制定與事權(quán)劃分相關(guān)的法律和方案時只重視財力劃分。在相關(guān)研究中，研究者重點關(guān)注的也是如何構(gòu)建財力、財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，而對基礎(chǔ)的政府事權(quán)劃分關(guān)注不足。四是客觀上與一些混合型的公共產(chǎn)品有關(guān)的財政事權(quán)本就難以界定。五是改革的設(shè)計上，如1994年的分稅制改革對每級政府的財政事權(quán)缺乏明確的說明，且這個漏洞至今仍在延續(xù)。不少學(xué)者認(rèn)為，政府間事權(quán)劃分模糊產(chǎn)生了諸多不良后果?？苊鼬P（2015）指出政府間職責(zé)同構(gòu)不僅易造成權(quán)力不清、責(zé)任不明等問題，且也容易滋生政府間的不良博弈，導(dǎo)致互相擠占或不管不問、無從問責(zé)。另外，宋立（2007）還認(rèn)為，在各級政府事權(quán)過多的情況下，很有可能出現(xiàn)政府活動的程序顛倒，管理能力有限的地方政府忽視基本職責(zé)，一味追求經(jīng)濟(jì)高速增長等高層次的目標(biāo)，這在擾亂地方治理的同時，也將阻礙經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

（四）政府間財政事權(quán)的縱向錯配

各級政府間財政事權(quán)界定不明晰，缺乏明確的責(zé)任細(xì)化，導(dǎo)致的一個主要問題就是事權(quán)在各級政府間的縱向錯配。鄭培（2012）將事權(quán)的錯配劃分為三種形式：一是上級政府過多承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支出責(zé)任，例如交通和服務(wù)業(yè)等，但在一些公共服務(wù)領(lǐng)域中卻投入不足；二是地方政府承擔(dān)了應(yīng)由上級政府承擔(dān)的一些財政支出，如預(yù)備役及民兵訓(xùn)練支出等；三是事權(quán)的層層下壓，如基礎(chǔ)教育、支農(nóng)支出等事權(quán)大多成為市縣兩級政府的責(zé)任，加劇其財力緊張的狀況等。賈康和白景明（2002）認(rèn)為此類問題的產(chǎn)生與我國多層級政府的設(shè)計有關(guān)，加之職能轉(zhuǎn)變落實不充分等因素的影響，按照已有的分稅制劃分收入的可行性大大降低，因而難以確保尤其是地方政府在執(zhí)行事權(quán)時有充足財政資金的支持。王東輝（2016）指出，在政府間財政事權(quán)劃分本身就存在不清晰問題的基礎(chǔ)上，各級政府除對本級人民代表大會負(fù)責(zé)外，還要對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并服從國務(wù)院在政府職能上的總體領(lǐng)導(dǎo)，事實上賦予了上級政府較大的財政支出責(zé)任劃分權(quán)及變更權(quán)，因而上級政府多采用行政命令、出臺政策等方式向下級轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，加重了下級政府的財政負(fù)擔(dān)。宋立（2007）指出，這種事權(quán)下放，同時財力并不相適應(yīng)的結(jié)果將導(dǎo)致地方政府的財政收支失衡，在不同程度上阻礙了市及以下級別政府的良性運作，嚴(yán)重制約了地方政府履行基本職能的能力，從而影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面性和可持續(xù)性。

（五）財政事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范

分稅制改革后，為了進(jìn)一步厘清事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，在社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推進(jìn)了一些改革，使得一些領(lǐng)域中的財政事權(quán)劃分有了明顯的清晰與完善，可即便如此，在財政事權(quán)真正落實的過程中，許多理論上科學(xué)的事權(quán)劃分卻難以體現(xiàn)在實際的政府工作當(dāng)中。如中央通過實行宏觀調(diào)控職能來平衡經(jīng)濟(jì)總量，統(tǒng)一全國市場，但考慮地方利益之后，地方政府對中央政策的執(zhí)行不能保障“原汁原味”的現(xiàn)象屢見不鮮，這無疑將使得對中央政府的政策初衷得不到完全的落實；又如稅收立法權(quán)與稅政管理權(quán)一般集中在中央，但存在地方政府用越權(quán)制定減免稅政策、財政返還等方式制造“洼地”，阻礙地區(qū)間要素的自由流動，這與中央維護(hù)全國統(tǒng)一市場的初衷相悖（樓繼偉，2014）。

三、合理劃分事權(quán)的政策建議

針對我國財政事權(quán)劃分的現(xiàn)狀與存在的問題，不同學(xué)者從不同角度提出了具體的政策建議，概括起來大致有如下幾個方面：

（一）建立完備的財政事權(quán)劃分法律體系

為了完善財政事權(quán)劃分的相關(guān)法律法規(guī)，減少相關(guān)法規(guī)規(guī)定上的不明確及因此產(chǎn)生的問題，劉新鳳（2010）認(rèn)為應(yīng)加快推進(jìn)事權(quán)劃分的立法進(jìn)程，真正做到“事權(quán)法定”。首先應(yīng)使法律體系中各類法規(guī)“各司其職”，基本法明確規(guī)范事權(quán)劃分的原則與大致分類，部分法則是對事權(quán)的大致分類加以細(xì)化，并明確各級政府財政事權(quán)的權(quán)限。具體到對各種法律的修改與修訂，寇鐵軍、周波（2008）認(rèn)為應(yīng)從修改《憲法》《國務(wù)院組織法》與《地方各級人民代表大會和人民政府組織法》等基本的法律開始，逐步確定我國政府間事權(quán)財權(quán)劃分的憲法基礎(chǔ)，使得各級政府的職責(zé)權(quán)限與事權(quán)范圍在基本法這一層次上得以辨明。同時建議制定《中央與地方關(guān)系法》，以最為權(quán)威的方式將政府間事權(quán)的劃分及一系列相關(guān)內(nèi)容加以確認(rèn)，從而在保障中央權(quán)威的同時，減弱政府間權(quán)力關(guān)系變動的隨意性。不過，寇明鳳（2015）強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)法制化進(jìn)程之前，應(yīng)確保政府與市場的分工明確，即可以明確認(rèn)定哪些政府活動是越位的，哪些是缺位的，特定的事權(quán)應(yīng)由哪一級政府負(fù)責(zé)。此外，由于法制化是在總結(jié)成熟經(jīng)驗基礎(chǔ)上事后形成的，省以下政府事權(quán)更為復(fù)雜，其劃分不應(yīng)急于立法固化，而是應(yīng)先在制度層面上確定下來，在實際工作中形成成熟的經(jīng)驗后上升至立法層面。經(jīng)過實際檢驗后的事權(quán)劃分對地方政府而言更具針對性與科學(xué)性。

（二）合理界定政府與市場的邊界

對于在政府與市場之間如何界定各自的管理范圍，從而確定政府的事權(quán)內(nèi)容，白景明（2015）認(rèn)為正如黨的十八屆三中全會《決定》中提出的，市場的作用主要圍繞要素流動與資源配置，而政府的影響應(yīng)限定在公共領(lǐng)域的管理和市場環(huán)境的維護(hù)等方面。所以政府應(yīng)干預(yù)的不是市場機(jī)制能夠確保生產(chǎn)要素積極性等領(lǐng)域，而是市場失靈或市場機(jī)制鞭長莫及之處。與此同時，還應(yīng)警惕政府過度利用審批權(quán)力發(fā)生政府失靈的情況。在此基礎(chǔ)上，李俊生等（2014）強(qiáng)調(diào)了對政府生產(chǎn)性職能和服務(wù)型職能進(jìn)行界定的重要性，因為我國的財政體制現(xiàn)狀是給予了地方政府過多的生產(chǎn)性職能，在一定程度上激勵了政府替代市場去過度干預(yù)市場資源配置的行為；同時由于政府服務(wù)性職能履行的不足，應(yīng)在劃分政府事權(quán)時加強(qiáng)對居民公共服務(wù)事業(yè)的投入與績效考核。此外，劉明慧和安然（2015）指出，各類經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)在公共物品的供給中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過多元化的供給盡可能滿足公眾對不同類型與層次的公共物品的需求，同時也有利于發(fā)揮社會和市場的服務(wù)性生產(chǎn)效率優(yōu)勢。

（三）明確界定政府間財政事權(quán)

至于財政事權(quán)劃分中各級政府間的 “職責(zé)同構(gòu)”，不分主次地處理同一類事務(wù)的問題，宋立（2007）認(rèn)為應(yīng)從基本的事權(quán)開始細(xì)致地劃分，即使不能在政府間將一類事權(quán)完全分離開，對政府有效提供公共產(chǎn)品與服務(wù)也能夠起到指導(dǎo)與促進(jìn)作用；同時應(yīng)減少財政事權(quán)的交叉重疊，這將使各級政府履行責(zé)任時更加有的放矢，對明確責(zé)任、提高服務(wù)效率與質(zhì)量也能夠產(chǎn)生積極影響。對于各級政府需要履行的財政事權(quán)過多，可能導(dǎo)致混淆主次的問題，樓繼偉（2014）認(rèn)為，各級政府負(fù)責(zé)事權(quán)的重點應(yīng)加以明確：中央政府集中于宏觀事務(wù)的管理及制度的設(shè)定，同時配置必要的執(zhí)法權(quán)；省級政府應(yīng)在區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的提供上強(qiáng)化統(tǒng)籌與管理作用；市縣級政府則更多地需要在直面現(xiàn)實問題時做合理有效的處理。在此基礎(chǔ)上需同時推進(jìn)重要事權(quán)的強(qiáng)化、中央與地方間事權(quán)的明確、規(guī)范相應(yīng)的支出責(zé)任等事務(wù)的進(jìn)程。另外，為使政府間財政事權(quán)的界定更加清晰，白景明（2015）進(jìn)一步指出，應(yīng)遵循自上而下的順序，首先調(diào)整中央與地方的事權(quán)劃分，采用“中央有限列舉、剩余歸屬地方”的方式，首先確定廣泛達(dá)成共識的中央政府的職責(zé)范圍，之后將與全省建設(shè)與發(fā)展相關(guān)的事務(wù)集中至省級，直接面向基層、由基層管理更加有效的事項則交與市縣級政府，明晰的事權(quán)劃分將促進(jìn)各級政府職能優(yōu)勢和積極性的發(fā)揮。

（四）規(guī)范政府間權(quán)責(zé)關(guān)系

目前，針對政府間因隨意轉(zhuǎn)嫁和下壓等方式導(dǎo)致的權(quán)責(zé)關(guān)系不對等問題，首先要做的就是使事權(quán)回歸到應(yīng)對其負(fù)責(zé)的特定級別的政府，即通過使地方政府承擔(dān)的中央事權(quán)全部集中到中央，同時中央承擔(dān)的地方政府的責(zé)任完全劃給地方政府，使得各級政府按照明確的職能和事權(quán)履行責(zé)任，不存在模糊地帶，沒有轉(zhuǎn)嫁推卸的可能（趙云旗，2015）。關(guān)于事權(quán)層層下壓，加重地方政府負(fù)擔(dān)的問題，應(yīng)先為以縣級為主的地方政府“減負(fù)”，同時賦予省級政府與其財力相適應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任，這在發(fā)揮省級政府潛在價值的同時，也有利于優(yōu)化事權(quán)與財力相適應(yīng)的事權(quán)分配格局（宋立，2007）。對于教育等需要各級政府共擔(dān)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，由于我國政府間的職責(zé)同構(gòu)和公共品的共同提供模式，因而需要對履行共同職責(zé)的事權(quán)作出約束性規(guī)定，在確定各級政府職責(zé)范圍的前提下，制定規(guī)范的權(quán)責(zé)劃分規(guī)則，并確定合理的支出分擔(dān)比例，從而保障基本公共服務(wù)的穩(wěn)定提供。而對于委托或轉(zhuǎn)移的職責(zé)來說，上級政府在將其轉(zhuǎn)移給下級政府前，應(yīng)對地方是否有能力履行該類職責(zé)進(jìn)行科學(xué)評估，同時也要加強(qiáng)上級政府提供公共服務(wù)的兜底責(zé)任，從而避免事權(quán)與支出責(zé)任的隨意變動，增強(qiáng)事權(quán)劃分的透明性（劉明慧、安然，2015）。

四、總結(jié)性評述

自1994年分稅制改革以來，我國學(xué)者對如何使財政事權(quán)劃分更為合理進(jìn)行了多層次、多角度的研究，追溯該問題的理論依據(jù)，則需梳理傳統(tǒng)西方財政分權(quán)理論，例如“用腳投票”、奧茲的分權(quán)定理和“偏好誤識”等，并從中歸納出受益、信息優(yōu)勢、行動和技術(shù)等事權(quán)劃分應(yīng)該遵循的原則。然而，反觀我國的事權(quán)劃分現(xiàn)狀，首先是與規(guī)定事權(quán)劃分有關(guān)的法律層次大多較低，對中央政府隨意調(diào)整地方事權(quán)的約束不夠，故對政府間實際的事權(quán)履行很難起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。其次是在政府職能定位不明的前提下，政府在對市場管轄領(lǐng)域隨意介入的同時，對公共服務(wù)職能的履行卻非常不到位，從而使政府與市場的界限顯得模糊，這不利于市場發(fā)揮其在特定領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。在以上兩點因素的影響下，政府間的財政事權(quán)界定更加問題重重：因為政府間財政事權(quán)結(jié)構(gòu)雷同，各級政府未能厘清自身事權(quán)責(zé)任的主次；上級政府有更多的話語權(quán)與決定權(quán)，且對地方政府的事權(quán)與履責(zé)能力是否相符考慮不充分，因而在干預(yù)地方政府事權(quán)的同時，隨意進(jìn)行不合理的事權(quán)下放，導(dǎo)致地方政府負(fù)擔(dān)過重，同時也加劇了事權(quán)劃分的縱向不平衡。為合理有效地解決這些問題，應(yīng)從完善事權(quán)劃分的法律體系、明晰政府與市場的職能邊界、規(guī)范財政事權(quán)分配結(jié)構(gòu)及平衡政府間權(quán)責(zé)關(guān)系等方面改進(jìn)我國財政事權(quán)在各級政府間的分配情況。

已有文獻(xiàn)對政府間財政事權(quán)劃分問題的來龍去脈進(jìn)行了較為豐富的研究，不過，在對這些文獻(xiàn)進(jìn)行整理與總結(jié)后，本文仍發(fā)現(xiàn)還存在諸多亟需更深入研究的問題：

一是已有研究大致從前文中給出的五個方面說明了目前我國政府間事權(quán)劃分中存在的不足之處，并據(jù)此提出了改進(jìn)財政事權(quán)劃分現(xiàn)狀的建議，但很少涉及到針對具體事務(wù)的詳細(xì)探討。例如很多文章中都談到了政府在教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的“缺位”，在建議中也提到了各級政府應(yīng)合理分擔(dān)教育這一事項的責(zé)任履行。然而，教育問題比較復(fù)雜，包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育等多種不可一概而論的類別，具體到每一級次的教育事權(quán)又可以細(xì)分為諸如規(guī)劃、行政管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、經(jīng)費管理等多種事權(quán)。要在政府間合理配置事權(quán)，就必須對事權(quán)進(jìn)行科學(xué)分類。事權(quán)科學(xué)分類是今后這一領(lǐng)域亟需研究的重點內(nèi)容。

二是基于我國國情的事權(quán)劃分原則問題。由于政府間事權(quán)劃分受到一個國家政治、歷史與文化等諸多因素的影響，同時市場經(jīng)濟(jì)在國家之間，甚至是同一國家不同時期的形式與特點都不盡相同，所以各國政府事權(quán)的劃分以本國的國情為主要依據(jù)就顯得尤為重要，從而能夠最大程度上適應(yīng)本國的需求。已有研究在說明我國事權(quán)劃分的原則時大多借鑒西方的財政分權(quán)理論，以及基于國外事權(quán)劃分實際情況提出的原則，而基于我國國情和針對我國財政事權(quán)劃分原則和依據(jù)的理論研究明顯不足。

三是如何處理好我國事權(quán)劃分的“條條與塊塊”的關(guān)系問題。已有研究提出事權(quán)劃分的思路和方案設(shè)計大多是以“條條”為主，即針對某一類公共事務(wù)，由中央負(fù)責(zé)該類事務(wù)的部委制定事權(quán)劃分的方案，然后將其方案下達(dá)到省廳，再由省廳下達(dá)到市縣局落實。這種以部門為主而不是以一級政府為主進(jìn)行事權(quán)劃分的方案設(shè)計，部門基于自身利益考慮，其設(shè)計的改革方案不僅不科學(xué)，且往往與財政體制、財力等脫節(jié)。事權(quán)劃分究竟是以“條條”為主還是“塊塊”為主，抑或是“條塊結(jié)合”，這也是需要今后更深入研究的另一個重要方面。

四是在研究方法上，國外學(xué)者在對財政分權(quán)的研究中大量引入了財政聯(lián)邦理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論等，同時采用了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)分析方法，研究中實證分析與規(guī)范分析結(jié)合，定量分析與定性分析并用。相比之下，我國學(xué)者對該類問題的研究大多為描述性的，缺乏整合各種結(jié)論的理論分析框架。

基于已有研究的不足，今后有關(guān)這一問題的研究應(yīng)在以下幾方面有所改進(jìn)：一是根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)的培育程度，初步弄清楚哪些事權(quán)政府應(yīng)該退出，哪些事權(quán)應(yīng)該逐步被納入政府事權(quán)范圍之內(nèi)，進(jìn)而尋求政府與市場間職責(zé)分配的合理方式，如學(xué)前教育以前基本靠市場提供，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，學(xué)前教育公益性的性質(zhì)凸顯，公眾訴求比較強(qiáng)烈，學(xué)前教育理應(yīng)納入政府的事權(quán)。由于學(xué)前教育基礎(chǔ)薄弱，政府財力有限，現(xiàn)階段完全免費不現(xiàn)實，這就需要在政府與市場提供之間找到一個平衡點。二是急需通過深入研究，尋找科學(xué)合理的政府事權(quán)分類方法，尤其是涉及每一類事權(quán)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、交通等，要明確這些公共事務(wù)究竟存在哪些具體事權(quán)。三是在遵循分稅制國家事權(quán)劃分一般原則的前提下，研究提出與我國國情相適應(yīng)的事權(quán)劃分原則體系，并將其上升至法律高度，以此作為我國政府間財政事權(quán)劃分的依據(jù)。四是在對政府事權(quán)合理分類的基礎(chǔ)上，縱向上，厘清中央專有、地方專有及中央與地方共享事權(quán)，并注意中央委托地方事權(quán)中支出責(zé)任的具體履行，從而有助于各級政府的財力、信息等優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，最大限度地保證公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的公正與高效。橫向上，在交叉事權(quán)較多的同級政府各部門間，從實際情況出發(fā)，將涉農(nóng)、林業(yè)、扶貧等需要合作完成事項的責(zé)任與事權(quán)劃分合理化。五是在具體事權(quán)劃分的方案設(shè)計上，要將過去“以條條為主”的方案設(shè)計思路改變?yōu)椤耙詨K塊為主”，即事權(quán)劃分應(yīng)“一級政府對應(yīng)一級政府”，這有助于解決同級部門間事權(quán)交叉重疊和專項資金整合的問題。另外，還需改進(jìn)研究方法，在總結(jié)已有研究的基礎(chǔ)上形成科學(xué)的理論分析框架，加深事權(quán)劃分問題研究的深度，從而為我國政府與市場、政府間以及同級政府部門間財政事權(quán)劃分改革提供強(qiáng)有力的理論支撐。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）