◎ 侯海萍(廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所,南寧 530022)
對(duì)“32號(hào)令” 規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的作用和一些問(wèn)題的思考
◎ 侯海萍(廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所,南寧 530022)
為規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為,加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用,國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合財(cái)政部于2016年6月24日頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》(國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部令第 32 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“32 號(hào)令”)。這是繼2004年《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》(國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部令第 3 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“3 號(hào)令”)出臺(tái)后,產(chǎn)權(quán)行業(yè)時(shí)隔12年收獲的又一份具有里程碑意義的綱領(lǐng)文件。廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所在32號(hào)令出臺(tái)后,迅速組織各部門開(kāi)展學(xué)習(xí)研討,通過(guò)近一年的業(yè)務(wù)實(shí)踐并結(jié)合以往積累的經(jīng)驗(yàn),體會(huì)到32號(hào)令的出臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的秩序,有效地增加了進(jìn)場(chǎng)交易的品種,但同時(shí)感到,部分條款在實(shí)務(wù)操作中仍存在一定的困擾。
32號(hào)令在3號(hào)令的基礎(chǔ)上進(jìn)行了較大范圍的修改,強(qiáng)化了資產(chǎn)交易原則及國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)的責(zé)任,在公開(kāi)交易過(guò)程中,進(jìn)一步規(guī)范了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)秩序。
1.1 強(qiáng)化各類資產(chǎn)交易原則
首先明確了資產(chǎn)交易的原則。32號(hào)令中第二條明確規(guī)定,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用,遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則,在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行。即資產(chǎn)交易的原則是“進(jìn)場(chǎng)交易”,不進(jìn)場(chǎng)交易是例外;第二條中還指出“國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定”,即只有在這一前提下,才可以經(jīng)法定程序批準(zhǔn),采用非公開(kāi)協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓相關(guān)資產(chǎn)。
為明晰非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的使用條件,第三十一條中進(jìn)一步明確限定產(chǎn)權(quán)非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的情形,主要包括涉及主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合,對(duì)受讓方有特殊要求,企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的,經(jīng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式;同一國(guó)家出資企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的,經(jīng)該國(guó)家出資企業(yè)審議決策,可以采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。
此外,采取非公開(kāi)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)的,轉(zhuǎn)讓價(jià)格不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果。
1.2 強(qiáng)調(diào)共性管理、強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)的責(zé)任
32號(hào)令指出,國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核、批準(zhǔn)、備案,國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定其子企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度、確定審批管理權(quán)限、決定其子企業(yè)的增資行為,制定不同類型資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的內(nèi)部管理制度。這些規(guī)定強(qiáng)化了各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)的責(zé)任。此外,國(guó)家出資企業(yè)還要對(duì)進(jìn)場(chǎng)資產(chǎn)范圍、交易金額及工作流程做出具體規(guī)定,并報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案。32號(hào)令特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)部治理、內(nèi)部決策。無(wú)論是企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資還是企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓都是如此。這是強(qiáng)化共性管理的重要體現(xiàn)。
在強(qiáng)化共性管理方面,32號(hào)令提出,在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資進(jìn)行交易之前,要進(jìn)行可行性研究和方案的制定與論證。轉(zhuǎn)讓前要有可行性研究和方案制定這一點(diǎn)作為規(guī)范性文件已經(jīng)作出了規(guī)定,即使不是進(jìn)場(chǎng)交易要求,作出轉(zhuǎn)讓主體的國(guó)資企業(yè)也應(yīng)予以足夠重視。再次強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的審計(jì)和資產(chǎn)問(wèn)題,對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)、采礦權(quán)等都應(yīng)當(dāng)經(jīng)評(píng)估后方可進(jìn)場(chǎng)交易。
1.3 交易過(guò)程更加“三公”和透明
在受讓資格條件設(shè)置方面,32號(hào)令放寬了受讓條件。3號(hào)令規(guī)定:產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方可以對(duì)受讓方的資質(zhì)、商業(yè)信譽(yù)、經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況、管理能力、資產(chǎn)規(guī)模等提出必要的受讓條件。而32號(hào)令規(guī)定:產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上不得針對(duì)受讓方設(shè)置資格條件,確需設(shè)置的,不得有明確指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則,所設(shè)資格條件相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在信息披露前報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案。這一政策的變化,通過(guò)放權(quán)和放寬轉(zhuǎn)讓條件,可使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓更加公平、公開(kāi)、透明,讓市場(chǎng)活力更大釋放,減少通過(guò)設(shè)置受讓門檻達(dá)成內(nèi)幕交易的情形,在更大范圍內(nèi)充分征集意向受讓方,從而盡可能地保障國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)值收益最大化。
在交易信息公告方面。32號(hào)令規(guī)定:產(chǎn)權(quán)交易合同生效后,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將交易結(jié)果通過(guò)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外公告,公告內(nèi)容包括標(biāo)的名稱、轉(zhuǎn)讓標(biāo)的評(píng)估結(jié)果、轉(zhuǎn)讓底價(jià)、交易價(jià)格,公告期不得少于5個(gè)工作日。通過(guò)對(duì)外公開(kāi)交易信息,使得產(chǎn)權(quán)交易更加透明。
1.4 明確評(píng)估報(bào)告過(guò)期仍繼續(xù)掛牌問(wèn)題
在32號(hào)令出臺(tái)前,3號(hào)令未對(duì)信息披露期間評(píng)估報(bào)告過(guò)期問(wèn)題做規(guī)定,使得在實(shí)際操作過(guò)程中,存在很多掛牌企業(yè)超期披露的問(wèn)題。而32號(hào)令在第十九條作了明確規(guī)定,轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目首次正式披露信息之日起超過(guò)12個(gè)月未征集到合格受讓方的,應(yīng)當(dāng)重新履行審計(jì)、資格評(píng)估以及信息披露等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作程序。
1.5 規(guī)范交易價(jià)款結(jié)算
32號(hào)令強(qiáng)調(diào),交易價(jià)款應(yīng)當(dāng)以人民幣計(jì)價(jià),通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)以貨幣進(jìn)行結(jié)算。因特殊情況不能通過(guò)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)結(jié)算的,轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)提供轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位的書(shū)面意見(jiàn)以及受讓方付款憑證。防止在產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中,企業(yè)與企業(yè)間出現(xiàn)私底交易,引致國(guó)有資產(chǎn)的流失。
1.6 強(qiáng)化交易機(jī)構(gòu)責(zé)任
在交易機(jī)構(gòu)責(zé)任方面,32號(hào)令進(jìn)行了再次強(qiáng)化,第六十一條規(guī)定,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易中弄虛作假或者玩忽職守、給企業(yè)造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,并依法追究直接責(zé)任人員的責(zé)任。按照上述規(guī)定,如產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)未履行上述職責(zé),有可能需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
2015年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出:推進(jìn)公司制股份制改革。加大集團(tuán)層面公司制改革力度,積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化,大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制上市,創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位,逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例,形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
在此背景下,32 號(hào)令首次將企業(yè)增資納入進(jìn)場(chǎng)交易范疇,規(guī)定了企業(yè)增資須到產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)外披露信息、公開(kāi)掛牌,廣泛征集投資方,同時(shí)也對(duì)企業(yè)增資的批準(zhǔn)、審計(jì)評(píng)估、信息披露、投資方遴選、交易結(jié)果公示等方面做出了相應(yīng)規(guī)定。這些規(guī)定的出臺(tái),標(biāo)志著產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)從傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域向外延作了重要拓展,開(kāi)啟了產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)場(chǎng)業(yè)務(wù)的新篇章。
雖然32號(hào)令的出臺(tái)使得產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的各個(gè)方面都更加規(guī)范,但仍存在部分規(guī)定不夠明確,造成產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在實(shí)務(wù)操作中仍遇困境的情況。
3.1 關(guān)于如何界定國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的問(wèn)題
將國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的交易納入國(guó)資監(jiān)管是32號(hào)令的一大重要新增規(guī)定,第四條對(duì)何為國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)作出了相應(yīng)規(guī)定,本辦法所稱國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)包括:……政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50%,但為第一大股東,并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。
這項(xiàng)條款在實(shí)務(wù)操作過(guò)程中,對(duì)于第一大股東的判斷較為容易,然而對(duì)于如何通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議等認(rèn)定股東能夠?qū)嶋H支配企業(yè)這一環(huán)節(jié)上,還存在一定的困難。此外,由于公司法律并未對(duì)“實(shí)際支配權(quán)”作出明確定義,32號(hào)令也沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行明確界定,實(shí)踐中基于認(rèn)識(shí)不一致可能會(huì)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議糾紛等交易風(fēng)險(xiǎn)。
3.2 關(guān)于信息披露制度問(wèn)題
在信息披露方面,32號(hào)令作出新的規(guī)定,產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓方可以根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和工作進(jìn)度安排,采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式,通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站分階段對(duì)外披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓正式披露時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的,轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個(gè)工作日內(nèi)預(yù)披露時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。
即32號(hào)令新增特定信息預(yù)披露的要求,且轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行信息預(yù)披露。由于是新規(guī)定,在培訓(xùn)或領(lǐng)會(huì)不到位的情況下,轉(zhuǎn)讓方往往會(huì)忽略并錯(cuò)過(guò)“獲批后10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行信息預(yù)披露”中的“獲批后10個(gè)工作日”這個(gè)時(shí)限,造成出現(xiàn)違規(guī)情況。
作為專業(yè)機(jī)構(gòu),在項(xiàng)目審批或批復(fù)階段,轉(zhuǎn)讓方可能尚未與產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)建立委托關(guān)系,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)無(wú)法提示及要求轉(zhuǎn)讓方提供相應(yīng)的材料,并組織在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目信息預(yù)披露。
因此,根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)考慮,除了加強(qiáng)新規(guī)的培訓(xùn)外,如果由國(guó)資監(jiān)管部門在批復(fù)有預(yù)批露要求的項(xiàng)目時(shí),在批復(fù)文件中明確該時(shí)限及要求,可以較好地規(guī)避此類違規(guī)現(xiàn)象。
3.3 關(guān)于對(duì)受讓條件的審查、判定的問(wèn)題
在受讓條件的審查、判定方面,32號(hào)令提出了新的要求,第二十一條規(guī)定,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)意向受讓方的登記工作,對(duì)意向受讓方是否符合受讓條件提出意見(jiàn)并反饋轉(zhuǎn)讓方。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)與轉(zhuǎn)讓方意見(jiàn)不一致的,由轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位決定意向受讓方是否符合受讓條件。這一規(guī)定,在實(shí)物操作中可能會(huì)帶來(lái)兩方面的問(wèn)題:
第一方面是存在信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)要求,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)將報(bào)名信息及時(shí)反饋給受讓方,這意味著轉(zhuǎn)讓方對(duì)意向受讓方的信息是完全掌握的,這其中可能會(huì)帶來(lái)信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。
第二方面是采用互聯(lián)網(wǎng)報(bào)名,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)無(wú)法提前獲知報(bào)名信息。當(dāng)前,很多項(xiàng)目已逐漸開(kāi)始采用互聯(lián)網(wǎng)報(bào)名及繳納保證金的方式,提供更為便捷、公允的交易環(huán)境,更大范圍去征集意向受讓方。若項(xiàng)目采用互聯(lián)網(wǎng)報(bào)名方式,由于征集意向方的范圍很廣,項(xiàng)目的報(bào)名人數(shù)可能很多,尤其在項(xiàng)目競(jìng)價(jià)結(jié)束前,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是無(wú)法完全掌握意向受讓方信息的,在競(jìng)價(jià)會(huì)結(jié)束后產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)才能在后臺(tái)獲得成交人的完整信息。在這種情形下,產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)無(wú)法將受讓方的信息在競(jìng)價(jià)結(jié)束前反饋給轉(zhuǎn)讓方。在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中,實(shí)現(xiàn)交易全過(guò)程互聯(lián)網(wǎng)化應(yīng)該是未來(lái)的發(fā)展方向,這勢(shì)必與這一規(guī)定相矛盾。
綜上,32號(hào)令的頒布進(jìn)一步規(guī)范了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的秩序、拓寬了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)范圍,為產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)注入了資本市場(chǎng)的內(nèi)容,賦予了產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)新的使命,同時(shí)也向產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)提出了新要求。在32號(hào)令的指引下,應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)探討和交流,相互學(xué)習(xí)借鑒,共同推進(jìn)規(guī)范、高效的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)。
(作者為廣西聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所董事長(zhǎng))