何 杰

PPP的十個問題研究

何 杰

2013年，全國財政工作會議正式提出PPP模式，旨在管控政府債務(wù)、防范債務(wù)風(fēng)險、促進公共物品供給提質(zhì)增效。經(jīng)過多年發(fā)展，PPP政策體系不斷健全，項目落地成果豐碩，但仍存在很多未決爭議。本文從財稅和金融視角，辨析PPP“十大關(guān)系”，劃分推進階段，展望發(fā)展未來。

PPP 政府債務(wù) 十大關(guān)系

2011-2013年，審計署開展了三次政府性債務(wù)審計。審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月底，全國政府性債務(wù)總額為30.27萬億元，較2010年末和2012年末分別增長73.27%和9.02%，其中：中央政府債務(wù)為12.38萬億元，較2010年末和2012年末增長83.30%和4.19%；地方政府債務(wù)為17.89萬億元，較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%。從數(shù)據(jù)上來看，2010年至2013年6月，中央債務(wù)增長趨緩，地方債務(wù)增速較高，帶動全國政府債務(wù)較快增長，而且地方政府存在違規(guī)舉債、變相舉債、債務(wù)管理不透明，容易積累風(fēng)險“堰塞湖”。在此背景下，2013年全國財政工作會議首提PPP概念和基本原理，旨在減少和控制政府債務(wù)規(guī)模，調(diào)動社會資本積極性，提高公共物品與公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

一、正本清源：PPP應(yīng)有之義

英國1992年實施的“私人融資計劃”（PFI），是PPP的早期實踐，此后在加拿大、澳大利亞和英國等得到快速發(fā)展。尤其是在2000年由聯(lián)合國制定的“千年發(fā)展目標”框架中，PPP被認為是保障經(jīng)濟社會公平發(fā)展的最佳模式。

我國的PPP“孕于審計止于債務(wù)”，是分稅制后的重大財政改革，涉及財政體制、政府債務(wù)和投融資管理，蘊含全新的政府投融資哲學(xué)。PPP要求政府和社會資本全生命周期深度合作，講求精誠合作、損益共擔(dān)和激勵兼容，關(guān)鍵是要保持財政支出、銀行信貸、風(fēng)險分擔(dān)和產(chǎn)出績效“四大平衡”：財政支出和銀行信貸是資金來源，風(fēng)險分擔(dān)是“隱性收益”，產(chǎn)出績效是“顯性收益”；財政支出和銀行信貸加總是項目投資總額，比例關(guān)系均有條文約束，兩者“此消彼長”，但都折射出風(fēng)險分擔(dān)比例；財政支出、銀行信貸和風(fēng)險分擔(dān)是產(chǎn)出績效的基礎(chǔ)，產(chǎn)出績效內(nèi)含于三者比例關(guān)系中。

二、隱忍生發(fā)：PPP成長歷程

從2013年提出到現(xiàn)在，PPP的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，總體來看，可歸結(jié)為三大階段，在質(zhì)疑中破土而出，在逆流中茁壯成長，在協(xié)作中勃勃生機。

一是不忘初心，堅定啟航。2014年初，調(diào)研施工央企、金融機構(gòu)和平臺公司等，對PPP項目多數(shù)持觀望和質(zhì)疑態(tài)度，“周期長、收益低”是主流意見。究其原因，傳統(tǒng)的政信和基礎(chǔ)設(shè)施項目，金融機構(gòu)和施工企業(yè)習(xí)慣于政府兜底和信用背書，對項目實質(zhì)風(fēng)險缺乏識別、定價和轉(zhuǎn)移能力，風(fēng)控邏輯和完整體系尚未形成，更不愿意探索實踐。

二是國家戰(zhàn)略加速推進。財政部第一批22個示范項目的推出，引起社會資本較大關(guān)注；2015年第二批和2016第三批示范項目推出，“退庫機制”的建立完善，促進PPP示范項目建設(shè)常態(tài)化和健康化。2016年3月4日，中國PPP基金正式成立，建立了PPP事業(yè)推進“國家隊”，推動引領(lǐng)PPP發(fā)展方向。2017年7月，國務(wù)院法制辦就《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》公開征求意見，標志著PPP項目建設(shè)進入國家意志。

三是矢志不渝，成績喜人?！度珖鳳PP綜合信息平臺項目庫第7期季報》披露，截至2017年6月末，全國入庫項目13554個，累計投資額16.3萬億元，已簽約落地項目2021個、投資額3.3萬億元，落地率34.2%。示范項目“捷報頻頻”，財政部示范項目700個，累計投資額1.7萬億元，已簽約落地項目495個、投資額1.2萬億元，落地率71.0%。其中，第一批22個、第二批162個已百分之一百落地；第三批516個示范項目，落地率60.6%。

三、激辯爭鋒：PPP十大關(guān)系

發(fā)達國家PPP起步較早，實踐期限較長，交易模式清晰，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)扎實。相比之下，我國PPP的正式起步在2014年，數(shù)據(jù)積累薄弱，理論建設(shè)滯后，存在很多空白地帶。本文結(jié)合個人思考和實踐，對一些爭議問題作初步探討。

（一）市場失靈和政府失靈的關(guān)系

經(jīng)典理論認為，公共物品、壟斷和信息不對稱等因素導(dǎo)致市場失靈，需要政府宏觀調(diào)控彌補市場不足；部門利益、官僚主義和有限認知等因素導(dǎo)致政府失靈，需要政府放權(quán)讓位于市場。PPP是政府和市場結(jié)合的重要紐帶和載體，“有理有利有節(jié)”是合作的基本原則，行為邊界的劃定兼具科學(xué)性和藝術(shù)性，政府“抓大放小、制定規(guī)則、維護公平”，社會資本“民生保障、高效運轉(zhuǎn)、成本管控”，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，揚長避短，相得益彰，才能協(xié)同推進PPP項目。

（二）“國際經(jīng)驗”和“以我為主”的關(guān)系

PPP項目支出規(guī)定，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”?！敦斦繉κ萌珖舜笪宕螘h第2587號建議的答復(fù)》（財金函〔2017〕85號）指出，10%的紅線，是在參考借鑒國際通行標準（6%-7%）的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際需要，經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的“上限”。

我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展非均衡度較高，欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入“欠賬較多”，需要長期限資金大規(guī)模持續(xù)投入，對當?shù)卣度谫Y能力是“大考”。特別是，監(jiān)管部門債務(wù)管控不斷升級，金融同業(yè)業(yè)務(wù)逐漸萎縮，機構(gòu)配置久期偏好3年以內(nèi)，導(dǎo)致資金市場利率中樞上移，公司債和企業(yè)債等品種續(xù)發(fā)難度增大，加劇了欠發(fā)達地區(qū)資金鏈緊張情況，可能帶來潛在區(qū)域性公共風(fēng)險。因此，在全國政府債務(wù)額度一定的前提下，可考慮政府債務(wù)額度從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)適度傾斜，并在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中給予一定安排。

（三）政府負擔(dān)和政府負債的關(guān)系

債務(wù)融資的理論依據(jù)是代際公平，即“爸爸掏錢兒子也掏錢”；負擔(dān)支出是即期消費，即“當期有錢當期花”。一方面，可行性缺口補助和政府付費等支出責(zé)任，在可承受范圍內(nèi)是政府負擔(dān)，歸類為或有負債，達到觸發(fā)條件和“閾值”成為政府負債；另一方面，政府負債是負有直接償付責(zé)任，具備內(nèi)在增長和剛性兌付屬性。兩者分水嶺是政府承受度，財政可承受是負擔(dān)，過度透支形成負債。嚴把10%的支出紅線，著眼于控制政府負債增長總量、速度和節(jié)奏。除此之外，采取“開明渠、堵暗道”，放開政府一般債和專項債，分別納入公共財政和政府性基金預(yù)算，提高政府債務(wù)透明度；禁止變相舉債和違規(guī)擔(dān)保，規(guī)范地方政府違規(guī)舉債行為，防止債務(wù)風(fēng)險隱性積累。

（四）資產(chǎn)付費和服務(wù)付費的關(guān)系

傳統(tǒng)的資產(chǎn)付費模式，政府支出主要考核工程施工進度，與公共物品供給質(zhì)量和數(shù)量無關(guān)，導(dǎo)致社會資本存在施工導(dǎo)向、成本失控及工程質(zhì)量糾紛等問題。PPP模式“孕于審計止于債務(wù)”，政府支付采取“見貨付款，錢貨兩清”模式，且付費數(shù)額與績效考核高度掛鉤，在PPP項目的公共物品未提供之前，政府不存在付費義務(wù)。因此，資產(chǎn)付費屬于傳統(tǒng)模式，服務(wù)和績效付費才是PPP的付費依據(jù)。

（五）PPP和特許經(jīng)營的關(guān)系

PPP強調(diào)“共建、共享、共擔(dān)、共治”的契約精神，政府和社會資本全生命周期深度捆綁，構(gòu)建平等協(xié)作、互利共贏和“白頭偕老”的“夫妻關(guān)系”，風(fēng)雨同舟共同完成公共物品供給。特許經(jīng)營是政府部門授權(quán)社會資本壟斷性或排他性經(jīng)營權(quán)，社會資本負責(zé)公共物品生產(chǎn)與供給全過程，政府參與度很低，雙方是“父子關(guān)系”或“主仆關(guān)系”。政府和社會資本從屬關(guān)系不同，決定了雙方地位和權(quán)利義務(wù)差別。

（六）政府購買和政府付費的關(guān)系

1999年《招投標法》正式出臺，規(guī)定一定規(guī)模標準的工程建設(shè)項目，必須采取公開招標或邀請招標方式組織實施，內(nèi)容包括工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購。加入WTO后，為與國際接軌，2002年《政府采購法》正式出臺，要求集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種采購方式。2014年，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）正式發(fā)布，對政府購買服務(wù)項目、招投標法要求規(guī)模范圍外的工程建設(shè)項目，采取競爭性磋商方式進行。

從促進公共產(chǎn)品供給提質(zhì)增效目的來看，PPP可以看做拉長版政府購買服務(wù)。從PPP項目涉及階段拆分來看，PPP項目包含工程建設(shè)和運營服務(wù)。工程建設(shè)應(yīng)當走招投標程序；運營服務(wù)采取政府購買服務(wù)形式，因此必須采用專門的法規(guī)體系。

（七）預(yù)算周期和項目周期的關(guān)系

財政預(yù)算從年度預(yù)算管理，到實施中期財政規(guī)劃（三年），體現(xiàn)了年度平衡財政思想到周期平衡的重大轉(zhuǎn)變，同時債務(wù)和調(diào)入資金的使用，操作上也是在向功能財政過渡。PPP項目周期為10-30年，政府付費和可行性缺口補助支出，納入當年財政預(yù)算和中期財政規(guī)劃，但對于3年以上的項目支出，其保障的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可靠性存在不確定性，僅靠現(xiàn)有保障層次，很難讓投資者安心，需要法律規(guī)范、管理制度、政府信譽三位一體組合的“穩(wěn)定安全閥”。

（八）資本金和項目貸款比例的關(guān)系

可融性是PPP項目落地的關(guān)鍵，核心是資本金比例和結(jié)構(gòu)設(shè)計。從數(shù)字計算來看，資本金是投資總額與項目貸款的差額，銀行信貸政策和項目審批標準，是“兩評一案”設(shè)計主要參照和核心指標。實際操作中，有些地方政府“一毛不拔”，要求社會資本全額承擔(dān)資本金；有些項目資本金比例“拍腦袋”決策，導(dǎo)致項目很難融資落地。從實際出發(fā)，金融機構(gòu)、施工單位和運營商組建投標聯(lián)合體如能各安其分、各司其職、各盡其責(zé)，采取表外基金融資模式，資金安排和工程階段緊密相連，則對項目實施保障程度較高。

（九）項目收益和投資收益的關(guān)系

PPP項目以有一定現(xiàn)金流準公益性項目為主，民生屬性十分突出，公共物品供給價格受到政府嚴格管控，因此項目總體收益在5%-7%之間，盈利但不暴利。但是，投資收益是社會資本取得的回報，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計、政府（及其出資代表）讓渡（或放棄）分紅權(quán)，可以取得有吸引力的收益比例。以某地“BOT+特許經(jīng)營”新建污水處理廠為例，項目期限為30年（含建設(shè)期），總投資1.4億元，市政府授權(quán)區(qū)環(huán)保局以前期費用入股占比30%，社會資本以現(xiàn)金出資占比70%，項目總體年化收益為5.6%，但政府通過放棄分紅權(quán)，促使社會資本投資收益達到7%-8%。因此，PPP項目投資收益可以通過產(chǎn)品設(shè)計和結(jié)構(gòu)創(chuàng)新得到提高。

（十）資產(chǎn)證券化和項目退出的關(guān)系

PPP項目資產(chǎn)證券化，本質(zhì)是收益權(quán)或收費權(quán)證券化，收入來源和還款安排高度依賴企業(yè)經(jīng)營治理情況，很難實現(xiàn)真實出表和破產(chǎn)隔離。具體操作層面，資產(chǎn)證券化前提是基礎(chǔ)資產(chǎn)沒有權(quán)利瑕疵，而項目融資已將收益權(quán)質(zhì)押給銀行，因此首先要進行解質(zhì)押操作；為保障企業(yè)日常運營，通常將考慮企業(yè)運營成本后的現(xiàn)金流入池；為獲得較高信用評級，通常要求1.2倍甚至更高覆蓋倍數(shù)，從而企業(yè)通過證券化回籠資金約為總額的6-7折。資金用途層面，債權(quán)人償付順序優(yōu)先于公司股東，回籠資金首先要償付銀行貸款，余下資金數(shù)量較為有限；如果用于回購政府持有項目公司股權(quán)，則會造成政府“缺席”，不能再稱為PPP項目；如果用于回購社會資本股權(quán)，一方面額度非常有限，另一方面如果社會資本抽離，項目公司運營存在難度。因此，資產(chǎn)證券化只是項目公司盤活存量、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)重要工具，并不能實現(xiàn)退出安排。

資本市場多元化退出路徑日漸明晰。公開上市方面，云南水務(wù)從2011年成立，到2015年香港聯(lián)交所掛牌上市，為PPP項目打包上市指明了方向；并購重組方面，2017年5月，東旭藍天3.4億元收購星景生態(tài)（專注環(huán)保行業(yè)PPP項目）100%股權(quán)，為PPP項目并購?fù)瞥鎏峁┝藰影?；資產(chǎn)交易方式，2017年2月底天金所PPP交易平臺掛牌，3月初上海聯(lián)交所“PPP資產(chǎn)交易中心”掛牌成立，為PPP項目股權(quán)和債權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供支持服務(wù)，有利于PPP項目有效轉(zhuǎn)讓和“真實退出”。

四、引領(lǐng)潮流：PPP發(fā)展方向

2017年全國金融工作會議，“防風(fēng)險”和“經(jīng)濟去杠桿”是重要關(guān)鍵詞，提出“嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，從源頭約束政府舉債融資行為，需要政府轉(zhuǎn)變理念，加快盤活存量資產(chǎn)，更好利用股權(quán)融資工具。

現(xiàn)金為王，盤活存量快速發(fā)展。第一批和第二批示范項目均已落地，未來2-3年，預(yù)計PPP項目將迎來證券化浪潮。2016年12月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，鼓勵對建成正常運營2年以上、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目，開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。截至目前，發(fā)改委體系已經(jīng)有供熱、污水及高速公路共5單證券化產(chǎn)品發(fā)行成功。2017年5月，財政部《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》，在公共服務(wù)領(lǐng)域推進資產(chǎn)證券化，鼓勵具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的收益權(quán)和合同債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)開展證券化，探索建成運營2年后項目公司股權(quán)分紅權(quán)證券化，同時，優(yōu)先支持水務(wù)、環(huán)境保護、交通運輸?shù)仁袌龌潭容^高、公共服務(wù)需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測性較強的行業(yè)開展資產(chǎn)證券化。

資產(chǎn)為王，并購重組激發(fā)活力。PPP項目進入正常運營期，項目公司收入穩(wěn)定，成為優(yōu)質(zhì)“現(xiàn)金奶牛”，隨著注冊制和退市制度不斷完善，缺乏業(yè)績支撐和轉(zhuǎn)型企業(yè)對此類資產(chǎn)并購需求強烈，目前已有企業(yè)開始積極布局，著手研究收購PPP項目公司；從現(xiàn)有PPP項目投資分布看，在污水、垃圾、供熱、環(huán)保等領(lǐng)域，已經(jīng)涌現(xiàn)專業(yè)化大集團，并購重組是未來業(yè)績擴張的重要途徑；對城投公司而言，“背靠政府要錢花”已成為歷史，專注特定行業(yè)，整合特色資源，做實企業(yè)資產(chǎn)，集團化運作，市場化運營，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理水平，成為“城市運營服務(wù)商”。

Research on ten issues of PPP

He Jie

In 2013,the national fiscal work conference formally put forward the PPP model,aiming at controlling government debt,preventing debt risk and promoting the quality and efficiency of public goods.After years of development,the PPP policy system has been improved and the project has achieved fruitful results,but there are still many outstanding disputes.This paper,from the perspective of finance and taxtion,discriminates the"ten relationships"of PPP,divides the promotion stage and looks forward to the future development.

PPP;Government Debt;The Ten Relations

中國財政科學(xué)研究院研究生部

邢荷生）

F812.7

A

2096-1391（2017）10-0104-05