中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組

云南大理洱海環(huán)湖截污治理（PPP）項(xiàng)目的運(yùn)作模式與啟示

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研組

云南省大理州委、州政府高度重視、精心謀劃，運(yùn)用PPP模式實(shí)施洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目，通過成立專門機(jī)構(gòu)、開展市場(chǎng)測(cè)試、加強(qiáng)專業(yè)論證、完善合作方式、加強(qiáng)公共監(jiān)管，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本方和政府共同治理環(huán)境，取得了良好的效果。調(diào)研組梳理了云南大理洱海環(huán)湖截污工程的基本情況和運(yùn)作模式，分析了項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法和啟示，如重視前期準(zhǔn)備工作、發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)、完善政府與社會(huì)合作方之間的投資收益分配機(jī)制和項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制等。

洱海 PPP 模式

一、洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的基本情況

洱海是云南省大理83萬(wàn)多人民的“母親湖”，流域面積2565平方公里，是國(guó)家級(jí)高原淡水湖泊自然保護(hù)區(qū)，入湖河流117條，涉及大理市、洱源縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（一）建設(shè)背景

隨著城鎮(zhèn)化、旅游業(yè)快速發(fā)展，洱海流域的生活垃圾、污水和農(nóng)業(yè)面源污染逐年加大，曾三次爆發(fā)藍(lán)藻，洱海水環(huán)境形勢(shì)惡化，正處于關(guān)鍵的、敏感的、可逆的、營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)轉(zhuǎn)型時(shí)期。2015年1月20日，習(xí)近平總書記叮囑當(dāng)?shù)馗刹恳欢ㄒ纳坪枚Ｋ|(zhì)，“希望水更干凈清澈?！?012年5月，李克強(qiáng)總理對(duì)洱海生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)工作做出重要批示：“控制農(nóng)村面源污染，使洱海重現(xiàn)一泓清水，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)注意總結(jié)，以資借鑒?！?/p>

為貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示精神，保護(hù)洱海生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2014年以來(lái)，大理州委州政府、大理市委市政府積極推進(jìn)“大理洱海環(huán)湖截污工程”項(xiàng)目。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，將其作為洱海保護(hù)治理核心工程、重點(diǎn)建設(shè)工程、投融資體制創(chuàng)新標(biāo)志性工程，在地方財(cái)力有限的情況下，通過PPP模式引入社會(huì)資金投入項(xiàng)目建設(shè)，先后兩次向財(cái)政部申報(bào)項(xiàng)目最終獲得批準(zhǔn)。

（二）目標(biāo)任務(wù)

洱海環(huán)湖截污工程包含新建污水處理廠6座，設(shè)計(jì)總規(guī)模為日處理11.8萬(wàn)立方米，一期建設(shè)污水處理廠總規(guī)模為日處理5.4萬(wàn)立方米；新建截污干管（渠）320.3公里；新建泵站12座；干渠8.1公里；新建總規(guī)模為8.66萬(wàn)立方米的混合調(diào)蓄池15座。計(jì)劃2017年完工投入運(yùn)營(yíng)。

項(xiàng)目總投資34.68億元，政府出資占10%，社會(huì)資本占90%。由中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，該公司是中信產(chǎn)業(yè)基金旗下的水環(huán)境專業(yè)治理公司。該項(xiàng)目不僅是云南省18個(gè)財(cái)政部示范項(xiàng)目中最早落地開工的，也是成功案例之一。該工程對(duì)于保障大理市人民的生命健康和正常生活秩序、保障大理市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境治理，都有巨大的現(xiàn)實(shí)作用和深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目運(yùn)作的做法

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視，工作機(jī)制健全，前期準(zhǔn)備充分

領(lǐng)導(dǎo)的重視與高效的機(jī)制至關(guān)重要。大理建立了由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、財(cái)政部門牽頭、相關(guān)部門配合的工作機(jī)制，突顯了領(lǐng)導(dǎo)重視，明確了職責(zé)分工，形成了各負(fù)其責(zé)、共同管理的氛圍，為順利開展PPP項(xiàng)目奠定了體制機(jī)制保障。

洱海截污治理項(xiàng)目不是第一次就申報(bào)成功的。大理州政府以不治理好洱海不回頭的決心，以扎實(shí)做好準(zhǔn)備工作的作風(fēng)，積極投入到項(xiàng)目申報(bào)中去。第一次申報(bào)雖然沒有批準(zhǔn)，但是大理州政府注重找問題、轉(zhuǎn)觀念、求發(fā)展，積極做好第二次申報(bào)工作。將前期準(zhǔn)備工作作為項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2014年11月，大理市成立大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，明確該項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，并決定以大理市為實(shí)施主體，組建與社會(huì)資本合作的政府方出資平臺(tái)——大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司。為做好前期規(guī)劃論證，抓好“頂層設(shè)計(jì)”，委托西南設(shè)計(jì)院編制《洱海環(huán)湖截污工程專項(xiàng)規(guī)劃》。2015年1月，大理州、大理市成立大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作組，并授權(quán)大理市住建局為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。經(jīng)前期多次接洽，中信水務(wù)投資基金管理有限公司、東方園林生態(tài)股份有限公司及云南水務(wù)投資股份有限公司先后提交關(guān)于本項(xiàng)目的合作方案和實(shí)施建議。2015年2月，西南設(shè)計(jì)院根據(jù)總體規(guī)劃，編制了《大理市環(huán)湖截污工程可行性研究報(bào)告》。同時(shí)，為提高項(xiàng)目運(yùn)行效率，委托上海濟(jì)邦咨詢公司編制了PPP實(shí)施方案初稿及財(cái)務(wù)測(cè)算報(bào)告，包括財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)和物有所值評(píng)價(jià)。之后，組織開展市場(chǎng)測(cè)試，10多家潛在投資人明確表達(dá)合作意愿，并針對(duì)測(cè)試實(shí)施方案提交了書面反饋意見，濟(jì)邦咨詢公司據(jù)此對(duì)實(shí)施方案核心內(nèi)容及時(shí)作出修訂和完善。2015年9月25日，洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目順利通過評(píng)審，入選財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目；2015年10月11日正式開工建設(shè)。

積極組織相關(guān)部門進(jìn)行深入調(diào)研，并根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的要求，明確了項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式。其中污水處理廠采用BOT模式，期限30年；污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站采用DBFO模式，期限18年。政府在項(xiàng)目投運(yùn)后15年內(nèi)，依據(jù)項(xiàng)目的可用性和績(jī)效考核結(jié)果逐年等額支付服務(wù)費(fèi)。

（二）依托專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)，發(fā)揮專業(yè)人才作用

大理州政府依托專業(yè)團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，確保了項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性、可行性。既為項(xiàng)目論證提供了寶貴的科學(xué)的合理合法的各方面方案的智力支持，又高效節(jié)約地解決了相關(guān)部門人力資源少、業(yè)務(wù)水平有限的現(xiàn)實(shí)困境；既充分發(fā)揮了政府與市場(chǎng)各自的優(yōu)勢(shì)，又有效地明確和維護(hù)了各方主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，形成了合力。通過公開招標(biāo)，選定上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司，具體負(fù)責(zé)洱海項(xiàng)目的咨詢工作，改變以往以政府部門牽頭開展規(guī)劃論證的模式，形成了以專業(yè)團(tuán)隊(duì)為主導(dǎo)的工作機(jī)制，在為政府節(jié)約經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也提高了項(xiàng)目建設(shè)效率。

（三）廣泛市場(chǎng)測(cè)試，提高管理效益

大理州政府組織相關(guān)部門向潛在社會(huì)投資人進(jìn)行了廣泛的市場(chǎng)測(cè)試，有13家社會(huì)投資人作出響應(yīng)。最終中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)中標(biāo)為社會(huì)資本方。經(jīng)過中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)的調(diào)查，并與國(guó)際、國(guó)內(nèi)專家論證后，最終PPP簽約價(jià)為29.8億元，比預(yù)計(jì)節(jié)省了6億元。通過創(chuàng)新的磋商機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)資本方的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化了可研報(bào)告，節(jié)省了項(xiàng)目投資。

前期多輪的市場(chǎng)測(cè)試，充分利用了社會(huì)和市場(chǎng)的智慧，是該項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。

（四）創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化制度安排

為確保洱海水環(huán)境治理取得實(shí)效，大理州政府在實(shí)施環(huán)湖截污項(xiàng)目中積極創(chuàng)新機(jī)制：

1.財(cái)政壓力測(cè)試與投融資結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

在財(cái)政壓力測(cè)試方面，經(jīng)充分論證、精確測(cè)算，大理州、市政府每年需要付費(fèi)3.81-3.88億元，扣除收取的每年2.91億元的洱海資源保護(hù)費(fèi)、每年約2650萬(wàn)元的污水處理費(fèi)、每年上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的8000萬(wàn)元，每年需財(cái)政預(yù)算安排6250萬(wàn)元，是2014年一般財(cái)政支出的1.49%，在可承受范圍之內(nèi)。

在股權(quán)投資資本金構(gòu)成方面，由代表政府方的大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“洱投公司”）與社會(huì)資本企業(yè)合資組建項(xiàng)目公司。其中洱投公司出資8429萬(wàn)元，占股10%；社會(huì)資本出資75864萬(wàn)元，占股90%；資本金總額為84294萬(wàn)元，占項(xiàng)目公司投資額度的30%。

在融資結(jié)構(gòu)方面，該項(xiàng)目融資總額約196686萬(wàn)元，占總投資（扣除建設(shè)期資源保護(hù)費(fèi)投入6.58億元后）的70%。采用有限追索權(quán)項(xiàng)目融資方式，在項(xiàng)目建設(shè)期由項(xiàng)目公司社會(huì)資本方股東提供擔(dān)保。進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后無(wú)條件解除股東擔(dān)保，轉(zhuǎn)為無(wú)追索項(xiàng)目融資，采用項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押、保險(xiǎn)受益權(quán)質(zhì)押等進(jìn)行擔(dān)保。

此外，金融機(jī)構(gòu)可與政府和項(xiàng)目公司簽訂直接介入?yún)f(xié)議，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，可要求社會(huì)資本改善管理、投入或?qū)ζ浣庸?。建設(shè)期政府補(bǔ)貼優(yōu)先用于抵減社會(huì)資本建設(shè)投資，以降低政府總體付費(fèi)金額。運(yùn)營(yíng)期獲得的補(bǔ)貼，則由政府統(tǒng)籌用于支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用。

2.回報(bào)機(jī)制創(chuàng)新

該項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括項(xiàng)目自身的回報(bào)機(jī)制以及項(xiàng)目公司股東的回報(bào)機(jī)制兩個(gè)層面。根據(jù)該項(xiàng)目的資產(chǎn)特點(diǎn)，其回報(bào)采用政府付費(fèi)模式，具體包括：六座污水處理廠在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)所產(chǎn)生的污水處理服務(wù)費(fèi)；政府基于項(xiàng)目工程建設(shè)的可用性，向項(xiàng)目公司支付的使用性付費(fèi)（政府年付費(fèi)金額的90%，暫定）；政府根據(jù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)管網(wǎng)泵站的運(yùn)維績(jī)效向項(xiàng)目公司依效付費(fèi)（政府年付費(fèi)金額的10%，暫定）。上述政府付費(fèi)的金額及使用性付費(fèi)與依效付費(fèi)的比例，最終通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定。該項(xiàng)目中，洱投公司作為政府出資代表不參與項(xiàng)目的利潤(rùn)分配，社會(huì)資本方享有項(xiàng)目的全部利潤(rùn)。

3.政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新

大理州政府加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全生命周期的考核。既關(guān)注短期的工程建設(shè)質(zhì)量，又關(guān)注運(yùn)營(yíng)期服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其落實(shí)，檢驗(yàn)服務(wù)效果。污水處理廠運(yùn)營(yíng)績(jī)效主要按照《城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ60-2011）、《云南省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行維護(hù)及安全評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（J11993-2012）進(jìn)行考核。污水處理廠出水水質(zhì)需符合《城市污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。管網(wǎng)泵站運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效主要根據(jù)《城鎮(zhèn)排水管渠與泵站維護(hù)技術(shù)規(guī)程》（CJJ68-2007）、《城鎮(zhèn)排水管道維護(hù)安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ 6-2009）和《云南省城鎮(zhèn)排水設(shè)施運(yùn)行維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（J11991-2012）的規(guī)定進(jìn)行考核。政府根據(jù)上述規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目公司管網(wǎng)及泵站運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)評(píng)分。

圖1 項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)圖

（五）成立專門機(jī)構(gòu)，重視培訓(xùn)

為推動(dòng)項(xiàng)目，州、縣財(cái)政局作為主管部門，專門組建PPP機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展工作。同時(shí)，安排精通業(yè)務(wù)的工作人員參加項(xiàng)目管理。目前，大理州財(cái)政系統(tǒng)從事PPP工作的人已經(jīng)超過30人，為推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地保障必要的人力資源。大理州政府將宣傳培訓(xùn)擺上重要日程，讓相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員、社會(huì)機(jī)構(gòu)加深對(duì)PPP項(xiàng)目的理解和認(rèn)識(shí)，為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員提供理論與業(yè)務(wù)實(shí)踐方面的培訓(xùn)。

三、洱海截污治理（PPP）項(xiàng)目的幾點(diǎn)啟示

通過深入研究洱海截污治理項(xiàng)目，調(diào)研組認(rèn)為該項(xiàng)目具有較強(qiáng)的示范意義，應(yīng)積極推廣“洱?！苯?jīng)驗(yàn)。該項(xiàng)目啟示意義如下：

（一）政府部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，熟悉PPP相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)

針對(duì)PPP專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，各級(jí)政府部門應(yīng)進(jìn)一步加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，相關(guān)工作人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟悉PPP業(yè)務(wù)知識(shí)、操作流程、工作方法、評(píng)價(jià)體系，不斷提升業(yè)務(wù)水平，更好地促進(jìn)PPP項(xiàng)目有序運(yùn)行，從而推動(dòng)PPP可持續(xù)發(fā)展。

（二）做好前期準(zhǔn)備工作，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)

PPP項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合評(píng)估、充分論證、有序推進(jìn)。從一定意義上講，前期準(zhǔn)備工作決定著項(xiàng)目成功與否。因此，在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視前期工作，做好前期規(guī)劃的編制、修改、完善工作，確保其具有較強(qiáng)的可操作性，并建立工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)。

（三）做好財(cái)政承受能力評(píng)估，防止突破財(cái)力天花板

PPP項(xiàng)目能夠可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政承受能力是重要保障?？茖W(xué)測(cè)算財(cái)政承受能力，年度PPP項(xiàng)目財(cái)政支出不超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線，既是維護(hù)財(cái)政自身健康的關(guān)鍵，又是引導(dǎo)社會(huì)資本投入的關(guān)鍵。因此，要對(duì)各方面因素予以通盤考量，將可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)納入評(píng)估范圍，對(duì)財(cái)政承受能力進(jìn)行客觀公正科學(xué)的評(píng)估，防止突破財(cái)力天花板，確保PPP項(xiàng)目建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合

項(xiàng)目建設(shè)不是僅僅依靠某個(gè)政府部門就可以完成的，需要政府、企業(yè)共同努力，也需要政府各部門之間形成合力。因此，要建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門責(zé)任分工，以財(cái)政部門牽頭、相關(guān)部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，打破部門之間的限制，發(fā)揮各部門作用，全面推動(dòng)建設(shè)。

（五）確定科學(xué)合理的項(xiàng)目投資收益分配機(jī)制

建立和完善項(xiàng)目投資及收益分配的良好機(jī)制是吸引和促進(jìn)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。洱海治理項(xiàng)目在投資收益分配方面積極創(chuàng)新，并且在項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期分別采用有限追索權(quán)和無(wú)追索融資方式，發(fā)揮了較好的作用，具有較強(qiáng)的啟示意義。各地應(yīng)將投資收益分配機(jī)制作為PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際，建立科學(xué)、合理的投資收益分配機(jī)制，對(duì)于建設(shè)與運(yùn)營(yíng)分別投入與管理的項(xiàng)目，更要科學(xué)合理地確定好各方投資主體的收益分配機(jī)制，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)、各方共贏，進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平。

(PPP)Operation Model and its Reference-Based on the Ehai Around Lake Sewage Interception Governance Project located in Dali Yunnan Province

The Investigation Research Group,Chinese Academy of Fiscal Science

Thepartycommittee,governmentofDaliYunnanhighlyvalueandpreparethoroughlyErhaiaround-lake Interception project,set up a special agency,operate the project by PPP model,launch market survey and professional evaluation,improve the cooperation model and public supervision,motivate private partner and government agencies,with all these efforts,a good effect has been achieved.The investigation group summarizes the background and operation model of the project,analyze its implementation experience and sort out the following reference:1)pay attention to the prepare before the project launch,2)take advantage of professional advantage of expert team,3)enhance the coordination among the departments,4)improve the investment income distribution mechanism between private and public sector and enhance the project supervision mechanism.

Ehai;PPP;Model

調(diào)研組成員：王朝才 趙全厚 程 瑜 龍小燕 李楠楠執(zhí)筆人：王朝才 龍小燕

李利華）

F812.7

A

2096-1391（2017）10-0130-05