●謝助民

基層財(cái)政干部要著力提高法治思維
——以湖南省部分基層財(cái)政部門為例

●謝助民

本文從基層財(cái)政干部學(xué)法用法和基層財(cái)政干部實(shí)際工作中的違法行為現(xiàn)狀入手分析，探討影響基層財(cái)政干部法治思維的制約因素，研究提高基層財(cái)政干部法治思維的具體對策。

基層財(cái)政干部 法治思維法治財(cái)政

法治財(cái)政是法治國家的重要組成部分，基層財(cái)政干部作為落實(shí)法治財(cái)政建設(shè)的重要基礎(chǔ)力量，其法治思維和依法行政能力對建設(shè)法治財(cái)政具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，從當(dāng)前基層財(cái)政干部學(xué)法用法和實(shí)際工作中違法行為現(xiàn)狀看，著力提高基層財(cái)政干部的法治思維刻不容緩。

一、基層財(cái)政干部學(xué)法用法和實(shí)際工作中的違法問題現(xiàn)狀

湖南省基層財(cái)政部門認(rèn)真貫徹全國財(cái)政系統(tǒng)法制宣傳教育工作會(huì)議精神，按照《關(guān)于加快推進(jìn)財(cái)政部門依法行政、依法理財(cái)?shù)囊庖姟?、《法治?cái)政建設(shè)實(shí)施方案》、《法治湖南建設(shè)綱要》的要求，通過三十多年普法工作實(shí)踐，基層財(cái)政法治建設(shè)工作取得了長足進(jìn)步。基層財(cái)政干部的法治觀念已經(jīng)由過去的自發(fā)狀態(tài)向自覺狀態(tài)轉(zhuǎn)變，思想認(rèn)識(shí)有了較大的提高，財(cái)政法律制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是把財(cái)政執(zhí)法與加強(qiáng)資金管理有機(jī)結(jié)合后，基層財(cái)政系統(tǒng)普法教育基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)，隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)，基層財(cái)政干部對我國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章體系、主要的財(cái)稅法律有所知曉，能運(yùn)用法律的一般原理解決財(cái)政工作中的實(shí)際問題，法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，法律水平不斷提高，平時(shí)學(xué)法、辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的習(xí)慣逐步養(yǎng)成，依法行政、依法理財(cái)?shù)哪芰Φ玫藉憻捄吞岣摺５?，從基層?cái)政實(shí)踐看，部分基層財(cái)政干部掌握的法律知識(shí)較少和實(shí)際工作中的法律意識(shí)淡薄問題還較為突出，對法律法規(guī)規(guī)章的掌握不夠系統(tǒng)、不夠透徹的現(xiàn)象依然普遍存在；少數(shù)基層財(cái)政干部自覺學(xué)法，主動(dòng)依法辦事的意識(shí)還不夠強(qiáng)，個(gè)別干部仍然停留在憑經(jīng)驗(yàn)和感覺、用人情和關(guān)系來處理基層財(cái)政事務(wù)的狀態(tài)，特別是極少數(shù)基層財(cái)政干部的法治思維紊亂，權(quán)力性思維、運(yùn)動(dòng)式思維、管控式思維等非法治思維還較為突出，與《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》的要求還有較大的差距，從學(xué)法用法和實(shí)際工作中違法現(xiàn)狀兩個(gè)方面分析，并與十八大和十八屆四中全會(huì)精神的要求相比，基層財(cái)政干部提高法治思維還有很長的路要走。

（一）部分基層財(cái)政干部學(xué)法用法還存在不足

1、部分基層財(cái)政干部學(xué)法意愿不高、學(xué)法動(dòng)力不足的現(xiàn)象較為明顯。從縣鄉(xiāng)實(shí)際情況看，主要有以下三種表現(xiàn)：一是主觀不想學(xué)?；鶎迂?cái)政干部普遍認(rèn)為自己是業(yè)務(wù)干部，學(xué)法學(xué)得再好也沒有什么大用，骨子里透著不想學(xué)的思想，認(rèn)為只要專注財(cái)政財(cái)務(wù)本職工作就可以了，普遍缺乏學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)動(dòng)力。單位安排的普法學(xué)習(xí)是趕著鴨子上架，迫不得已，厭學(xué)情緒較濃。二是缺乏方法學(xué)。我國的法律法規(guī)體系已基本健全，內(nèi)容博大精深、體系十分龐雜，涉及政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)方方面面，基層財(cái)政干部學(xué)習(xí)法律往往是天狗吃月，不知從哪入口，一般狀況是工作生活中遇到法律實(shí)際問題，才想起了解相關(guān)知識(shí)，這樣了解的都是一些皮毛，系統(tǒng)性不夠。三是沒有時(shí)間學(xué)。部分基層財(cái)政干部認(rèn)為基層工作辛苦，千頭萬緒，沒有時(shí)間和精力集中學(xué)習(xí)法律法規(guī)知識(shí)。各級(jí)組織的學(xué)法用法培訓(xùn)，基層參加人員有的是人在曹營心在漢，有的是應(yīng)付了事，走過場的較多。

2、部分基層財(cái)政干部依法行政能力欠缺。按照法律法規(guī)的要求，行使權(quán)力，履行義務(wù)，直接關(guān)系到財(cái)政的形象和威信。從現(xiàn)實(shí)情況看，部分基層財(cái)政干部離恪守合法理財(cái)、合理理財(cái)、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的依法行政、依法理財(cái)基本要求還有較大的差距。一是不作為。少數(shù)基層財(cái)政干部對人大的立法監(jiān)督、審計(jì)的事后監(jiān)督不以為然，不愿意接受監(jiān)督的意識(shí)較為突出;有的基層財(cái)政干部對法律監(jiān)督所之任之，嫌麻煩啰嗦，不愿意走法律程序解決實(shí)際問題;有的基層財(cái)政干部對職能范圍內(nèi)的監(jiān)管事項(xiàng)不聞不問，不理不睬，事不關(guān)己，高高掛起。二是亂作為。有的基層財(cái)政干部不認(rèn)真執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定，違反“一事不再罰”原則，對管理相對人多頭處罰；有的基層財(cái)政干部仍然沿用老習(xí)慣、老方式處理工作，程序意識(shí)淡薄；有的不按規(guī)定要求，違反“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則，半公開，假公開。三是決策不科學(xué)、不合理。少數(shù)基層財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)干部不深入調(diào)查研究，不主動(dòng)征求法制機(jī)構(gòu)的意見，重大決策主體責(zé)任不清、決策程序不當(dāng)、決策民主性和科學(xué)性欠缺，決策不公開、不及時(shí)公開、不透明公開的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是不嚴(yán)格按照法定條件、法定順序和法定時(shí)限等法定程序，實(shí)施行政處罰。極少數(shù)基層財(cái)政干部實(shí)施行政處罰不當(dāng)，隨意性大，破壞公正、民主、科學(xué)的法定程序，既不利于行政效率提高，也不利于保證行政相對人的程序權(quán)利。

（二）少數(shù)基層財(cái)政干部違法行為還時(shí)有發(fā)生

2016年湖南省開展“雁過拔毛”式腐敗問題專項(xiàng)整治，從公開通報(bào)的基層財(cái)政干部違法案件分析看，少數(shù)基層財(cái)政干部違法案件時(shí)有發(fā)生，且呈現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)案件為主，與職務(wù)之便緊密相聯(lián)，串案窩案集體違法有所增加等特征。

1、目無法紀(jì)，唯利是圖。本文列出兩個(gè)實(shí)例：案例一，“被迷失的存折”。藍(lán)山縣太平圩鎮(zhèn)原財(cái)政所信息員李某2016年利用職權(quán)為彭麗某等7人補(bǔ)辦存折及銀行卡。將7人存折內(nèi)6.7萬元的惠民補(bǔ)貼款冒領(lǐng)支取。為籌錢，李某又挪用村干部工資補(bǔ)缺口，經(jīng)立案查實(shí)，李某利用保管惠民補(bǔ)貼“一卡通”存折的便利，共將村干部工資及百姓惠民補(bǔ)貼共計(jì)156503.38元據(jù)為己有?？h紀(jì)委已將李某違法線索移交檢察部門依法處理，市紀(jì)委對李某違紀(jì)違法款組織現(xiàn)場清退。

案例二，“股”迷心竅，挪用公款。2016年1月30日，湘潭縣烏石鎮(zhèn)財(cái)政所原總會(huì)計(jì)唐永某來到湘潭縣人民檢察院投案，交代自己挪用公款炒股，且虧空數(shù)額巨大，在無法掩蓋事實(shí)的情況下只得投案自首。2015年上半年，唐永某動(dòng)心炒股，結(jié)果僅僅兩個(gè)月就凈虧了1萬元。2015年10月，湘潭縣烏石鎮(zhèn)完成了2016年度新型合作醫(yī)療籌資共計(jì)354.35萬元，在縣財(cái)政局統(tǒng)一收繳，轉(zhuǎn)到縣人社局專用賬戶之前，該筆資金由唐永某暫時(shí)保管。已經(jīng)沉迷股市不能自拔的唐永某，在經(jīng)歷了并不算十分艱難的思想斗爭后，決定暫時(shí)挪用這筆資金再“搏一搏”。誰知一發(fā)不可收拾，在欲望的驅(qū)使下，唐永某一次又一次把“黑手”伸向群眾的“救命錢”。2015年11月至12月間，唐永某先后10次挪用自己保管的新農(nóng)合資金炒股，挪用金額共計(jì)高達(dá)341.3萬元。至案發(fā)時(shí)造成經(jīng)濟(jì)損失146萬元。2016年2月，唐永某受到開除黨籍、開除公職處分。同時(shí)以挪用公款罪被判處有期徒刑六年六個(gè)月，而烏石鎮(zhèn)財(cái)政所、烏石鎮(zhèn)政府以及湘潭縣財(cái)政局三個(gè)單位8名責(zé)任人，因工作失職或?yàn)^職被問責(zé)，分別受到留黨察看兩年、行政記過、行政警告、記過和警告處分。

以上案例中，為何涉農(nóng)資金成了“唐僧肉”，作為資金守夜人的基層財(cái)政干部也想吃一口？分析案例發(fā)現(xiàn)，財(cái)政干部本是涉農(nóng)資金的守夜人、保護(hù)者，卻為了一己私利，監(jiān)守自盜 ，甚至認(rèn)為涉農(nóng)資金量大面廣， “雁過拔毛”搞些“小錢小米”、“散碎銀子”，不太引人注意，但其負(fù)面效應(yīng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。一方面，極少數(shù)基層財(cái)政干部法紀(jì)意識(shí)淡薄，動(dòng)機(jī)不純，貪占心理和僥幸心理嚴(yán)重，溫水煮青蛙，結(jié)果從破紀(jì)走向破法，最終是害人害己。另一方面，暴露出基層財(cái)政普法的缺陷，為完成普法任務(wù)而去普法，針對性和實(shí)效性大打折扣，追求形式，忽視實(shí)效，出現(xiàn)極少數(shù)基層財(cái)政干部監(jiān)守自盜的現(xiàn)象也就見怪不怪了。

這警示基層財(cái)政部門要痛下決心，立行立改，將法治財(cái)政建設(shè)抓細(xì)抓實(shí)，抓出實(shí)效來，著力補(bǔ)齊學(xué)法用法守法遵法這塊短板，同時(shí)也警示基層財(cái)政干部小權(quán)同樣也不可任性，管錢更不可撒野，依法行政、依法理財(cái)才是正道。

2、監(jiān)督缺位、財(cái)權(quán)任性。這里仍列兩個(gè)實(shí)例：案例一，騙取中央財(cái)政資金。懷化市洪江市 4名干部（其中2名財(cái)政干部）合謀在中央專項(xiàng)扶持資金上動(dòng)歪念頭，卻被省委巡視組“打”回原形。該市財(cái)政局農(nóng)業(yè)股原股長易飛某，農(nóng)民素質(zhì)教育辦主任肖和某伙同財(cái)政局農(nóng)業(yè)股干部張曉某、原工商局干部易云某以“安江早香柚”農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目的名義騙取中央財(cái)政資金50萬元，4人私分26.2萬元……洪江市紀(jì)委給予易飛某、肖和某、易云某開除黨籍處分，并將易飛某、肖和某、易云某、張曉某4人涉嫌犯罪的問題及線索移送司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，該市財(cái)政局黨組書記、局長謝某因履行主體責(zé)任不力，責(zé)任落實(shí)不到位，對易飛某等人騙取中央財(cái)政資金案件負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，受到黨內(nèi)警告處分，財(cái)政局黨組成員、紀(jì)檢組長羅世某沒有認(rèn)真履行本單位黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任，協(xié)助黨組抓黨風(fēng)廉政建設(shè)工作不力，對此負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，受到黨內(nèi)警告處分，財(cái)政局黨組成員謝世某履職不到位，對分管領(lǐng)域的黨員干部疏于管教、工作上把關(guān)不嚴(yán)，給國家財(cái)產(chǎn)造成較大損失，對此負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

案例二，套取、私分專項(xiàng)資金。2009年至2015年間，株洲市醴陵市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室利用單位職能優(yōu)勢套取土地治理專項(xiàng)資金129.4萬元，用于私設(shè)“小金庫”，截留私分，濫發(fā)亂補(bǔ)，該辦原主任許忠某、時(shí)任主任陳錳某等8人被黨紀(jì)立案調(diào)查，涉嫌違法犯罪問題線索移送司法機(jī)關(guān)。

此類案件，在極少數(shù)基層財(cái)政呈多發(fā)易發(fā)態(tài)勢，一是套取騙取、侵占貪污類違法案件逐漸增多；二是分管資金的部門較為集中；三是犯罪手段原始大膽；四是要案和小微案件交織并存；五是窩案串案呈組合排列等。

違法者借職務(wù)便利，作案手段多種多樣，公然侵占惠農(nóng)資金、集體資產(chǎn)資源等，具有公開性、抱團(tuán)性，后果惡劣，直接損害黨群干群關(guān)系，破壞財(cái)政形象。

案件的發(fā)生，不僅暴露了少數(shù)基層財(cái)政干部缺少法紀(jì)意識(shí)、追求物質(zhì)享受等問題，也暴露了基層財(cái)政部門對重要崗位監(jiān)管不到位、制度不健全、監(jiān)督形同虛設(shè)等缺陷。按照工作流程，項(xiàng)目資料的審核、項(xiàng)目的驗(yàn)收應(yīng)該由分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)審核簽批，但在案件中，卻常常由一個(gè)人獨(dú)自完成，個(gè)人既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。負(fù)責(zé)審核簽批的領(lǐng)導(dǎo)對項(xiàng)目申報(bào)資料及項(xiàng)目實(shí)施的真假等情況不進(jìn)行實(shí)地審查就盲目簽字蓋章，如此缺位的監(jiān)督，使得涉案人員能夠毫無顧忌地騙取中央財(cái)政資金。這些教訓(xùn)警示：基層財(cái)政領(lǐng)域是資金密集型部門，也是小微腐敗違法行為易發(fā)高危領(lǐng)域，極易演變成利用財(cái)政職能優(yōu)勢合伙作案鉆監(jiān)督缺位的空子。本來為民服務(wù)的財(cái)政崗位卻成了滋生腐敗的溫床，加之監(jiān)督缺位，財(cái)政權(quán)力極易惡性膨脹，警示基層財(cái)政部門務(wù)必要加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，務(wù)必要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，依法治權(quán)，監(jiān)督控權(quán)，制度管理，廉潔用權(quán)，遏制基層財(cái)政系統(tǒng)違法行為的滋生蔓延。

3、公私不分、肆意妄為。仍舉兩個(gè)實(shí)例：案例一，挪用公款。常德市桃源縣青林鄉(xiāng)財(cái)政所原副所長覃長某，于2012年至2014年，擅自以單位名義開具票據(jù)，挪用村民余某報(bào)名費(fèi)、預(yù)交費(fèi)各5萬元，拖至2014年春節(jié)才歸還；挪用縣供銷社職工借款3萬元，向趙某借款22萬元，用于歸還其挪用應(yīng)上繳財(cái)政的“能繁母豬保險(xiǎn)”配套賬號(hào)21.46萬元。覃長某受到開除黨籍、開除公職處分，司法機(jī)關(guān)已依法追究其刑事責(zé)任。

案例二，玩忽職守、貪污、受禮。湘西自治州瀘溪縣興隆場鎮(zhèn)財(cái)政所原所長欒某于2009年至2012年間玩忽職守，造成家電補(bǔ)貼資金損失10.9萬元；利用職務(wù)便利，侵占家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金5.4萬元；多次違規(guī)收受家電經(jīng)銷商財(cái)物共計(jì)6.2萬元。欒某被開除黨籍、開除公職，已移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

以上案例中，像覃長某、欒某等極少數(shù)基層財(cái)政干部，微權(quán)任性，搞權(quán)錢交易，一有機(jī)會(huì)便貪欲膨脹、以權(quán)謀私、瘋狂斂財(cái)，鉆法律、制度的漏洞，由于缺乏監(jiān)督，為基層財(cái)政干部權(quán)力尋租預(yù)留了一定空間，導(dǎo)致一段時(shí)期以來基層財(cái)政干部違法行為易發(fā)多發(fā)。

前文列舉的是基層財(cái)政干部違法行為的三種主要類型，通過梳理發(fā)現(xiàn)，基層財(cái)政干部違法行為主要有以下表現(xiàn)形式：一是利用職務(wù)之便挪用公款；二是私自侵吞和占有國有資產(chǎn)；三是利用職權(quán)為別人或個(gè)人謀取私利，收受他人賄賂；四是私設(shè) “小金庫”；五是擅自挪用財(cái)政專項(xiàng)資金；六是超預(yù)算、無預(yù)算安排“三公”經(jīng)費(fèi)支出，預(yù)算不具剛性；七是利用職權(quán)違規(guī)干預(yù)工程招標(biāo)；八是違規(guī)操作政府采購，拿回扣、收好處；九是違反財(cái)政政策，不按正當(dāng)程序分配、撥付財(cái)政資金；十是巧立名目濫發(fā)津貼補(bǔ)貼；十一是超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍報(bào)銷，私客公待；十二是制造假情況、假數(shù)字，虛報(bào)工作業(yè)績；十三是不發(fā)、少發(fā)或者不按時(shí)發(fā)放惠農(nóng)財(cái)政資金，惠農(nóng)政策沒有很好地落實(shí)到位等。

分析原因，既有少數(shù)基層財(cái)政干部自身素質(zhì)不高的問題，也有少數(shù)基層財(cái)政干部“三觀”改造不到位的問題；既有現(xiàn)行財(cái)政制度缺位、競爭機(jī)制缺失等客觀因素，也有辦事流程不公開、權(quán)力尋租等主觀因素。但法紀(jì)教育缺失，法治思維缺失，法治理念缺乏是其根本原因，在基層財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)中，既缺規(guī)范化的財(cái)政管理措施，更缺法治思維的提升與固化。依法行政是建設(shè)法治政府的核心，依法理財(cái)是依法行政的重要組成部分，在財(cái)政經(jīng)濟(jì)新形勢下，依法理財(cái)比任何時(shí)候都顯得更為緊迫。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，在依法理財(cái)實(shí)踐中，首當(dāng)其沖，要著力提高基層財(cái)政干部的法治思維。

二、制約基層財(cái)政干部法治思維的因素分析

制約基層財(cái)政干部法治思維的因素，既有自身的認(rèn)識(shí)原因，也有外部環(huán)境因素的影響。

（一）基層財(cái)政干部認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，導(dǎo)致主觀上法治觀念欠缺

1、對執(zhí)法權(quán)力的認(rèn)識(shí)模糊。執(zhí)法權(quán)力既是政治權(quán)力，又是政治工具。憲法規(guī)定，權(quán)力來源于人民，人民是公權(quán)力包括執(zhí)法權(quán)力的所有者，也是公權(quán)力的賦予者，任何組織或個(gè)人運(yùn)用權(quán)力都必須以為人民服務(wù)作為根本價(jià)值取向，體現(xiàn)權(quán)力的公共化取向；同時(shí)，權(quán)力是法律賦予的，但歸根結(jié)底還是人民賦予的，行使權(quán)力必須始終以人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，執(zhí)法權(quán)力作為政治工具，就是要為人民服務(wù)，為社會(huì)公眾服務(wù)。一些行政機(jī)關(guān)和個(gè)人弄不清權(quán)力的來源和本質(zhì)屬性，或者有意模糊，引發(fā)了這樣那樣的謀取小團(tuán)體或者個(gè)人私利的行為，主觀上影響了法治觀念的形成。

2、對法治社會(huì)“法”的認(rèn)識(shí)不到位。法治社會(huì)“法”的性質(zhì)是統(tǒng)治階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的人民意志的體現(xiàn)。法的作用分為規(guī)范作用和社會(huì)作用，規(guī)范作用是手段，社會(huì)作用是目的。發(fā)揮法的規(guī)范作用職能，即通過指引、評價(jià)、教育、預(yù)測和強(qiáng)制，為履行社會(huì)職能、發(fā)揮社會(huì)作用服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)生活中基層執(zhí)法隊(duì)伍出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、違法執(zhí)法等都是片面強(qiáng)調(diào)規(guī)范作用，忽視社會(huì)作用，搞單打一的結(jié)果，歸根結(jié)底是對“法”的認(rèn)識(shí)不到位、法律意識(shí)欠缺，對法律理解不夠、不深所致。

3、慣性思維和傳統(tǒng)“人治”社會(huì)的影響。目前基層財(cái)政干部由于年齡和文化知識(shí)結(jié)構(gòu)影響，大多法律意識(shí)不夠強(qiáng)，對具體法律理解不多，對法律的運(yùn)用不在行，習(xí)慣于用慣例經(jīng)驗(yàn)解決問題，慣性思維突出。加之傳統(tǒng)“人治”社會(huì)長期崇權(quán)不崇法，以及高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制制約了民主法治精神的養(yǎng)成，主體意識(shí)淡薄，缺乏發(fā)自內(nèi)心的法律信仰和法治追求，容易出現(xiàn)基層財(cái)政干部重長官意志而輕法律規(guī)定，重上級(jí)指導(dǎo)而輕法治原則，重上級(jí)約束而輕法律約束，重權(quán)力行使而輕法律尊嚴(yán)的行為，極易出現(xiàn)基層財(cái)政干部多頭執(zhí)法、不文明執(zhí)法、不公正執(zhí)法、違法執(zhí)法等行為。

（二）影響基層財(cái)政干部法治思維的外部環(huán)境因素不容忽視

一是少數(shù)基層政府服務(wù)理念不強(qiáng)、體制不順，基層干部為了確保國家治理任務(wù)的落實(shí)和完成上級(jí)工作任務(wù)，仍然通過傳統(tǒng)管理手段管理基層事務(wù)，通過管制行政的方式來實(shí)現(xiàn)對基層的管理，影響了基層財(cái)政干部的法治思維養(yǎng)成。

二是基層政府實(shí)際并不是完全按照現(xiàn)代法治要求“對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督”的邏輯運(yùn)行。更多的是執(zhí)行上級(jí)的政策而不是國家的法律規(guī)范，更多的是對縣鄉(xiāng)黨委負(fù)責(zé)而不是對縣鄉(xiāng)黨委和人大共同負(fù)責(zé)，更多的是對上級(jí)負(fù)責(zé)而不是對人民負(fù)責(zé)，服務(wù)意識(shí)、法治意識(shí)難以強(qiáng)化到位，干擾了基層財(cái)政干部的法治思維養(yǎng)成。

三是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不暢制約了法治思維的養(yǎng)成，受行政管理體制改革不夠到位、職能配置不夠科學(xué)的影響，地方執(zhí)法部門職能交叉、執(zhí)法過程“互為壁壘”，執(zhí)行效益低下，執(zhí)法資源浪費(fèi)等現(xiàn)象較為突出，特別是與各種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相配套的綜合考核評估體系重經(jīng)濟(jì)效益、輕社會(huì)效益，重當(dāng)前、輕長遠(yuǎn)，重行政、輕治理的傾向制約了法治思維養(yǎng)成。

四是司法公信力不夠強(qiáng)，延緩了法治思維的養(yǎng)成。

三、提高基層財(cái)政干部法治思維的對策

基層財(cái)政干部法治思維的養(yǎng)成，需要著力的地方很多，當(dāng)前尤其需要著力培養(yǎng)創(chuàng)新性的法治思維、制度化的法治思維、求實(shí)效的法治思維、控權(quán)治權(quán)的法治思維。

（一）培養(yǎng)創(chuàng)新性的法治思維

創(chuàng)新是法治教育和法治建設(shè)實(shí)踐體現(xiàn)時(shí)代價(jià)值的根本所在，要以創(chuàng)新的思路和方式推進(jìn)基層財(cái)政干部法治實(shí)踐，借鑒現(xiàn)代科學(xué)成果，研究法治思維的形成過程和運(yùn)用法治方式的手段，提高基層財(cái)政干部法治教育和實(shí)踐的科學(xué)性、系統(tǒng)性，推動(dòng)基層財(cái)政干部在基層帶頭學(xué)法用法守法遵法。

1、不斷創(chuàng)新基層財(cái)政法治管理制度體系，全力支撐基層財(cái)政改革發(fā)展。一要建立健全基層財(cái)政規(guī)范性文件管理制度體系，要出臺(tái)《縣鄉(xiāng)財(cái)政部門規(guī)范性文件制定管理辦法》、《縣鄉(xiāng)財(cái)政部門規(guī)范性文件制定管理考核細(xì)則》等配套文件，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件管理由分散型管理向集中型管理、由個(gè)別參與向廣泛參與、由事后補(bǔ)救向事前控制、由單一管理向全面服務(wù)的四大轉(zhuǎn)變。二要建立健全規(guī)范基層財(cái)政行政行為的制度體系。要按照財(cái)政部印發(fā)的 《關(guān)于加快推進(jìn)財(cái)政部門依法行政和依法理財(cái)?shù)囊庖姟泛汀斗ㄖ呜?cái)政建設(shè)實(shí)施方案》精神，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政行政處罰等行政行為。三要構(gòu)建責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、以責(zé)任落實(shí)促進(jìn)工作落實(shí)的基層財(cái)政執(zhí)法格局，落實(shí)好財(cái)政行政執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任制。

2、不斷創(chuàng)新基層財(cái)政普法方式，全面提升基層財(cái)政干部法治意識(shí)。要采取“虛”“實(shí)”結(jié)合、“軟”“硬”結(jié)合、“大”“小”結(jié)合的方式，強(qiáng)化基層財(cái)政系統(tǒng)的法治宣傳教育。首先，建立基層財(cái)政學(xué)法制度、法律知識(shí)培訓(xùn)考試制度，提高基層財(cái)政干部運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)基層財(cái)政改革發(fā)展的能力。其次，創(chuàng)新基層財(cái)政法治宣傳教育方式，突出“參與性”和“互動(dòng)性”，突出“整合性”和“創(chuàng)新性”。最后，以剛性約束培育法律精神。

3、不斷創(chuàng)新基層財(cái)政權(quán)力管理方式，有效推進(jìn)財(cái)政法治監(jiān)督進(jìn)程。對涉及縣鄉(xiāng)財(cái)政的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行清理。編制行政職權(quán)運(yùn)行圖，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單及負(fù)面清單。優(yōu)化財(cái)政內(nèi)部控制體系建設(shè)，強(qiáng)化對財(cái)政資金分配等關(guān)鍵部門和權(quán)力集中崗位的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和尋租。同時(shí)要全面推行基層財(cái)政“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督機(jī)制，隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，建立執(zhí)法對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，完善檢查結(jié)果及時(shí)公開機(jī)制，規(guī)范財(cái)政事中事后監(jiān)管行為。

（二）培養(yǎng)制度化的法治思維

法治思維的養(yǎng)成是一個(gè)漸進(jìn)的過程，離不開制度的有力保障，當(dāng)前尤其要通過加強(qiáng)制度能力建設(shè)深化“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”要求，把制度建設(shè)作為推進(jìn)基層財(cái)政改革發(fā)展、改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的措施加以落實(shí)。

1、完善縣鄉(xiāng)預(yù)算編制制度。按建立現(xiàn)代財(cái)政的要求，細(xì)化四本預(yù)算編制制度，強(qiáng)化預(yù)算編制的統(tǒng)籌性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和完整性。

2、完善預(yù)算執(zhí)行制度。健全縣鄉(xiāng)財(cái)政管理制度。強(qiáng)化預(yù)算支出執(zhí)行的責(zé)任性、均衡性。落實(shí)縣鄉(xiāng)涉農(nóng)資金整合制度，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政資金安全管理，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村財(cái)政資金賬戶管理，深化縣鄉(xiāng)財(cái)政國庫管理制度改革等，改進(jìn)縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制度，完善惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放制度、縣鄉(xiāng)財(cái)政內(nèi)部控制制度等。

3、完善財(cái)政監(jiān)督制度。建立嵌入預(yù)算編制執(zhí)行績效管理全過程的監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”方式，對財(cái)政資金運(yùn)行全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控。

4、完善法制監(jiān)督制度。規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督，細(xì)化監(jiān)督措施，對財(cái)政執(zhí)法行為的程序、時(shí)限和基準(zhǔn)嚴(yán)格審查把關(guān)，確保財(cái)政執(zhí)法行為 “零風(fēng)險(xiǎn)”，推進(jìn)財(cái)政政務(wù)公開，建立完善的財(cái)政信息公開披露制度。

（三）培養(yǎng)求實(shí)效的法治思維

基層財(cái)政干部法治建設(shè)要切實(shí)改變當(dāng)前少數(shù)地方重過程、輕結(jié)果，重形式、輕效果的不良做法，務(wù)必堅(jiān)持以問題和效果為導(dǎo)向的法治建設(shè)工作方式，構(gòu)建基層財(cái)政前瞻性、系統(tǒng)性和實(shí)效性并重的法治建設(shè)工作格局。

1、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，最關(guān)鍵的是要建立科學(xué)公正的法治財(cái)政考核體系。建議省級(jí)財(cái)政部門要將法治財(cái)政建設(shè)實(shí)效作為衡量縣鄉(xiāng)財(cái)政干部工作實(shí)績的核心內(nèi)容之一，圍繞基層法治財(cái)政建設(shè)要求，建立覆蓋財(cái)政工作各環(huán)節(jié)、各流程的全方位法治財(cái)政考核體系。優(yōu)化定期考核和日?？己?、專項(xiàng)考核和綜合考核、定性考核和定量考核相結(jié)合的考核方式，并強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，建立起法治考核基礎(chǔ)上的績效獎(jiǎng)懲、崗位流動(dòng)、職務(wù)升降的激勵(lì)約束機(jī)制，建議省級(jí)財(cái)政部門對于基層財(cái)政法治考核達(dá)不到要求的縣區(qū)財(cái)政部門班子成員，特別是一把手，一律不予提拔重用，引導(dǎo)和規(guī)范基層法治財(cái)政建設(shè)。

2、強(qiáng)化問題整改，最根本的是提升基層財(cái)政干部的法律素養(yǎng)。要按照 《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》的要求，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，挖掘工作短板，有的放矢，強(qiáng)化整改。一方面，建立健全基層財(cái)政干部法治建設(shè)考察、測試制度，并強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。另一方面，加大法治實(shí)踐鍛煉力度，尤其要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，對重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法和粗暴執(zhí)法要重點(diǎn)解剖，嚴(yán)管死守，嚴(yán)防重蹈覆轍，著力提高基層財(cái)政干部法治思維和依法行政能力。

3、防范問題發(fā)生，最重要的是落細(xì)落實(shí)基層財(cái)政權(quán)力運(yùn)行制度和監(jiān)督體系。要進(jìn)一步梳理完善各項(xiàng)財(cái)政權(quán)力運(yùn)行流程，堅(jiān)持用制度管權(quán)管錢管事，確?；鶎迂?cái)政部門按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。有效監(jiān)管財(cái)政權(quán)力運(yùn)行流程和財(cái)政資金運(yùn)行軌跡，盯緊“分配、運(yùn)行、使用”三個(gè)主要環(huán)節(jié)，落實(shí)好“預(yù)算分配規(guī)范透明到位，資金撥付及時(shí)公開到位，資金使用高效安全到位”三個(gè)要求，管好用好每一筆資金，切實(shí)把財(cái)權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。

4、檢驗(yàn)政策落地，最中心的是讓基層財(cái)政干部受教育、群眾得實(shí)惠。要運(yùn)用法治思維和法治方式打通基層財(cái)政干部服務(wù)群眾的 “最后一公里”，提高財(cái)政政策的及時(shí)性和實(shí)效性。注重在法治財(cái)政建設(shè)中擦亮財(cái)政服務(wù)品牌，圍繞財(cái)政業(yè)務(wù)“四位一體”建設(shè)目標(biāo)，即堅(jiān)持預(yù)算編制突出科學(xué)性和準(zhǔn)確性、預(yù)算執(zhí)行突出均衡性和時(shí)效性、績效管理突出科學(xué)性和可操作性、財(cái)政監(jiān)督突出長效性和實(shí)時(shí)性要求，進(jìn)一步規(guī)范基層財(cái)政業(yè)務(wù)管理行為，服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)基層群眾，讓基層財(cái)政干部在法治財(cái)政建設(shè)中受到教育，群眾得到實(shí)惠。

（四）樹立控權(quán)治權(quán)的法治思維

1、完善權(quán)力制衡機(jī)制?；鶎迂?cái)政內(nèi)部要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)制衡機(jī)制，確保權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一，切實(shí)把財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

2、完善預(yù)算約束機(jī)制。要按照十八大要求，建立全口徑的預(yù)算監(jiān)督體制，完善預(yù)算監(jiān)督管理，著力構(gòu)建規(guī)范有序的現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督管理制度，健全財(cái)政法律制度體系，規(guī)范預(yù)算管理，提高政府公共服務(wù)水平，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，使基層財(cái)政的決策、執(zhí)行和監(jiān)督都處在預(yù)算法的監(jiān)督和約束之中。

3、完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。建立公開透明的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對財(cái)政權(quán)力和資金運(yùn)行軌道全方位進(jìn)行公開披露，讓社會(huì)各界和公眾參與評判。尤其可以借鑒公益訴訟制度，引導(dǎo)社會(huì)公眾對財(cái)政管理行為實(shí)施有效的法律規(guī)制?！?/p>

（作者單位：湖南省東安縣財(cái)政局）

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