蘇京春

除了作為第一次分配主體的私人部門、再分配主導(dǎo)的公共部門以外，美國(guó)一直以來都在其經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行當(dāng)中注重第三部門的重要作用，這一類部門一般被統(tǒng)稱為非營(yíng)利組織。筆者認(rèn)為，我們可以更加明確地按照美國(guó)實(shí)踐中更多使用的稱謂，將其稱為公益機(jī)構(gòu)。雖然第三次分配這個(gè)概念的提出是在中國(guó)，但是以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行當(dāng)中，第三次分配一直在堅(jiān)持踐行并且日益發(fā)展壯大，且呈現(xiàn)出更新的模式與特點(diǎn)。以美國(guó)公益機(jī)構(gòu)的運(yùn)行以及其中政府的作用為起點(diǎn)，本文試分析美國(guó)公益基金會(huì)是如何在第三次分配當(dāng)中發(fā)揮作用的，并結(jié)合其出現(xiàn)的新模式以及呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，提出針對(duì)我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展可供借鑒的重要啟示與對(duì)策建議，以一隅之見于此廣博領(lǐng)域中拋磚引玉。

一、美國(guó)公益基金會(huì)在第三次分配中的作用

私人基金會(huì)是美國(guó)私人公益事業(yè)中一個(gè)最重要的形式和組成部分，美國(guó)基金中心給出的“公益基金會(huì)”定義是“非政府的、非營(yíng)利的、自有資金（通常來自單一的個(gè)人、家庭或公司）并自設(shè)董事會(huì)管理工作規(guī)劃的組織，其創(chuàng)辦目的是支持或援助教育、社會(huì)、慈善、宗教或其他活動(dòng)以服務(wù)于公共福利，主要途徑是通過對(duì)其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的贊助。”①資中筠：《財(cái)富的責(zé)任與資本主義演變：美國(guó)百年公益發(fā)展的啟示》，上海三聯(lián)書店，2015年版，第4頁(yè)。根據(jù)《基金會(huì)年鑒》的分類，美國(guó)公益基金會(huì)分為四類：一是獨(dú)立基金會(huì)，資金來源是個(gè)人或者家庭捐贈(zèng)，運(yùn)作方式是給各種機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目捐款；二是社區(qū)基金會(huì)，與私人基金會(huì)不同的是，其資金來源是多渠道的，一般會(huì)包括地方政府的捐款，可以說是公私合營(yíng)的；三是公司基金會(huì)，資金來源是普通營(yíng)利企業(yè)的捐贈(zèng)；四是運(yùn)作型基金會(huì)，資金來源與獨(dú)立基金會(huì)相似，都是來自個(gè)人或者家庭捐贈(zèng)，但是運(yùn)作方式卻不是捐款給他人，而是按照自己的宗旨運(yùn)行。美國(guó)公益基金會(huì)贊助的方向極廣泛，尤其是經(jīng)歷多年發(fā)展到當(dāng)前階段的美國(guó)公益基金會(huì)更是滲透到了美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面。從其在第三次分配中發(fā)揮的積極作用這個(gè)視角來看，主要集中在教育、科學(xué)研究、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。

卡耐基基金會(huì)是美國(guó)頗具影響力的基金會(huì)之一，其創(chuàng)始人安德魯·卡耐基原是美國(guó)最大的工業(yè)巨頭，早在19世紀(jì)末，就已經(jīng)開始個(gè)人多項(xiàng)捐贈(zèng)。其最早也是最有名的創(chuàng)舉首先體現(xiàn)在文化方面，就是在美國(guó)各地和英語國(guó)家建立了公共圖書館，堅(jiān)持不懈地在二十年間建立了2000座圖書館，其名下的卡耐基學(xué)會(huì)是卡耐基回報(bào)美國(guó)匹斯堡市的一座綜合性文化設(shè)施，曾建立圖書館、音樂廳、博物館和畫廊。在教育方面，其名下設(shè)有卡耐基理工學(xué)院也就是現(xiàn)在卡耐基－梅隆大學(xué)的前身，蘇格蘭大學(xué)卡耐基信托基金的主要投入目標(biāo)是格拉斯哥、愛丁堡等四所蘇格蘭大學(xué)?？突虒W(xué)促進(jìn)基金則用于大學(xué)教授的退休金和美國(guó)教育問題的研究。在科學(xué)研究方面，卡耐基華盛頓研究所則在近百年來發(fā)展成為最前沿的科研基地。

成立于1913年的洛克菲勒基金會(huì)則主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生方面，其作用主要體現(xiàn)在美國(guó)南方流行的鉤蟲病防治工作、建立常設(shè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)公共衛(wèi)生醫(yī)務(wù)人員、提高醫(yī)學(xué)水平等。在中國(guó)建立的協(xié)和醫(yī)學(xué)院及其附屬醫(yī)院也是洛氏基金會(huì)在海外的重要項(xiàng)目。洛克菲勒基金會(huì)在發(fā)展中逐步從醫(yī)療衛(wèi)生方面發(fā)展到了方方面面，但主要以資助創(chuàng)新研究為主，科研成果不計(jì)其數(shù)。1928年英國(guó)人弗萊明在發(fā)明青霉素的過程中也得到了洛克菲勒基金會(huì)的資助，可見其不僅是對(duì)美國(guó)的第三次分配產(chǎn)生了重要作用，并且在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了巨大影響，甚至推動(dòng)了人類醫(yī)療水平的進(jìn)步。此外，其還有多項(xiàng)扶植科學(xué)家的資助。

福特基金會(huì)在教育方面成立了兩個(gè)機(jī)構(gòu)，分別是教育促進(jìn)基金和成人教育基金，教育促進(jìn)基金的創(chuàng)意來自擔(dān)任芝加哥大學(xué)校長(zhǎng)22年之久的教育家哈欽斯，其致力于改革美國(guó)教育；而成人教育資金的宗旨則是培養(yǎng)“能夠有頭腦地參加自由社會(huì)的成熟、明智、負(fù)責(zé)的公民”，發(fā)展了電視廣播教育并且資助了與成人教育有關(guān)的組織、機(jī)構(gòu)、活動(dòng)、資料等。在科學(xué)研究方面，福特基金會(huì)主要集中在行為科學(xué)的研究，以及未來資源的研究。在社會(huì)問題方面，福特基金會(huì)將扶貧工作作為重點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)改良的核心問題是幫助弱勢(shì)群體，常年把治理城鄉(xiāng)貧困作為其優(yōu)先項(xiàng)目之一。

除了以上提及的三大基金會(huì)以外，凱洛格基金會(huì)、索羅斯系列基金會(huì)、比爾與梅林達(dá)·蓋茨基金會(huì)等美國(guó)著名公益基金會(huì)組織也在第三次分配中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，可以說整個(gè)公益基金會(huì)組織所做的事業(yè)奠定了美國(guó)第三次分配的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)然，除了參與第三次分配以外，以基金會(huì)作為代表的美國(guó)非營(yíng)利組織已經(jīng)廣泛滲透到美國(guó)國(guó)家和社會(huì)治理的方方面面，為政府提供可供其購(gòu)買的服務(wù)、產(chǎn)品等，并且還以公私合營(yíng)的形式在更多的方面完成了國(guó)家和社會(huì)治理活動(dòng)。

二、美國(guó)公益基金會(huì)發(fā)展中政府的作用

在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，曾于19世紀(jì)末開始遭遇社會(huì)急劇兩極分化、各種社會(huì)問題隨之而來的棘手局面，而20世紀(jì)30年代出現(xiàn)并發(fā)展起來的私人公益事業(yè)則對(duì)滿足社會(huì)福利需求、發(fā)展文教衛(wèi)生和緩解社會(huì)矛盾發(fā)揮了重要作用。盡管美國(guó)宗教文化等因素影響下的公益基金會(huì)總是更顯其非官方性和獨(dú)立性，但不可否認(rèn)，美國(guó)政府對(duì)公益基金會(huì)的發(fā)展也起到了相當(dāng)大的促進(jìn)作用。

第一，美國(guó)各級(jí)政府的減稅激勵(lì)。在稅法上，獨(dú)立基金會(huì)、社區(qū)基金會(huì)、運(yùn)作型基金會(huì)參照條款都有區(qū)別對(duì)待，但總體而言的減稅激勵(lì)是顯而易見的。在1986年10月通過的稅法第501（c）（3）條款中，美國(guó)稅法明確規(guī)定了享受免稅的基金會(huì)和其他公益機(jī)構(gòu)的條件：其組織和運(yùn)作完全是為了宗教、慈善、科學(xué)、公共安全試驗(yàn)、文學(xué)或教育、扶助國(guó)內(nèi)或國(guó)際業(yè)余體育競(jìng)賽（但任何活動(dòng)不得包括提供體育設(shè)施或裝備），或防止虐待兒童和動(dòng)物的目的。但不適用于以下情況：其收入的任何部分作為私人股東或個(gè)人利益，以大量活動(dòng)用于企圖影響立法的宣傳等活動(dòng)……以及參與或干預(yù)、擁護(hù)或反對(duì)任何公職候選人的政治競(jìng)選活動(dòng)（包括印刷和發(fā)行聲明等）。①F.Emerson Andrews：《Philanthropy in the United States，History and Structure》，The Foundation Center（NewYork），1978，p.3。符合條件的公益機(jī)構(gòu)都可以向稅務(wù)局提交申請(qǐng)報(bào)告，按照程序?qū)彶楹细裰蠹纯色@得許可證。美國(guó)的法律和審核程序與其他國(guó)家相比更為簡(jiǎn)便，這實(shí)際上在很大程度上落實(shí)了免稅政策的效力，促進(jìn)了基金會(huì)的發(fā)展。

第二，政府有權(quán)對(duì)公益機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)其保持良性運(yùn)轉(zhuǎn)。稅務(wù)局也有義務(wù)對(duì)已經(jīng)獲得免稅許可證的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，如果發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為，有權(quán)進(jìn)行處罰，嚴(yán)重者可對(duì)許可證進(jìn)行收回處置。然而，在美國(guó)的實(shí)踐中，取消免稅資格的懲罰很少落實(shí)，取而代之的是一定比例的罰款，且這種處置措施不僅聯(lián)邦政府有權(quán)執(zhí)行，州政府和地方政府也有各種約束公益機(jī)構(gòu)的具體規(guī)定，也具有執(zhí)行違規(guī)處置措施的相關(guān)權(quán)力。

第三，曾出任政府高級(jí)官員的人士常見出任公益基金會(huì)負(fù)責(zé)人。比如：洛克菲勒基金會(huì)的臘斯克會(huì)長(zhǎng)曾任杜魯門政府的副國(guó)務(wù)卿和約翰遜政府的國(guó)務(wù)卿，萬斯董事長(zhǎng)則后任卡特政府的國(guó)務(wù)卿。

第四，多以法律形式介入公益基金會(huì)不同發(fā)展階段所面臨的爭(zhēng)議與摩擦。在美國(guó)公益基金會(huì)發(fā)展的不同階段，政府多以法律形式來介入其所面臨的爭(zhēng)議與摩擦，以典型事件來看，主要經(jīng)歷了“沃爾什調(diào)查”“里斯及考克斯調(diào)查”“帕特曼調(diào)查”等②資中筠：《財(cái)富的責(zé)任與資本主義演變：美國(guó)百年公益發(fā)展的啟示》，上海三聯(lián)書店，2015年版，第57-66頁(yè)。。1913年，美國(guó)威爾遜總統(tǒng)指示成立了第一個(gè)對(duì)新成立的基金會(huì)進(jìn)行調(diào)查的委員會(huì)，“沃爾什調(diào)查”就是以參議員弗蘭克·沃爾什為代表的聯(lián)邦政府“工業(yè)關(guān)系調(diào)查小組”對(duì)洛克菲勒基金進(jìn)行調(diào)查和質(zhì)詢，主題是基金會(huì)與洛克菲勒財(cái)團(tuán)的利益分界線的問題，核心圍繞基金會(huì)是否是財(cái)團(tuán)的一種掩護(hù)。這一事件加速了美國(guó)基金會(huì)成為真正的“第三部門”的進(jìn)程?！袄锼辜翱伎怂拐{(diào)查”則是指以眾議院議員里斯和考克斯為代表的調(diào)查小組對(duì)洛克菲勒、卡耐基、古根海姆、羅森瓦爾德以及福特基金會(huì)的共和國(guó)基金等進(jìn)行的調(diào)查，主題是基金會(huì)的活動(dòng)是否助長(zhǎng)了左派思潮，是否危害了美國(guó)安全?！芭撂芈{(diào)查”是1961年來自得克薩斯州的眾議員帕特曼發(fā)起的調(diào)查，主題是那些資金大部分來自與其關(guān)系密切的企業(yè)的基金會(huì)不應(yīng)該享受免稅待遇，但是國(guó)會(huì)不予受理，此后美國(guó)稅法中補(bǔ)充了相關(guān)條款。

三、美國(guó)新公益模式展露頭角

與傳統(tǒng)公益基金會(huì)的形式不同，以美國(guó)為主的新公益模式不再將公益事業(yè)限定為非營(yíng)利模式，而是也可以通過營(yíng)利來達(dá)成，出資方往往可以獲得社會(huì)方面和經(jīng)濟(jì)方面的雙重回報(bào)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，與單純的無償捐贈(zèng)相比，這種可持續(xù)的模式如果能夠非常合意地掌控，顯然更具優(yōu)勢(shì)。此外，與傳統(tǒng)基金會(huì)以自己的宗旨和主導(dǎo)有所不同，新公益更加注重通過調(diào)查來認(rèn)定社會(huì)需求從而有的放矢，這一點(diǎn)頗具互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式下需求導(dǎo)向的特點(diǎn)。與此同時(shí)，新公益還在很大程度上帶有區(qū)塊鏈特征，發(fā)起人、出資捐贈(zèng)人、投資人、專家、研究機(jī)構(gòu)、社區(qū)、媒體甚至政府，往往能在同一個(gè)平臺(tái)上形成有機(jī)合作，有利于形成系統(tǒng)工程，注重結(jié)果導(dǎo)向和目標(biāo)落實(shí)，并且表現(xiàn)出全球化程度更高的特點(diǎn)。新公益包括了創(chuàng)投公益、社會(huì)企業(yè)、影響力投資等諸多形式，現(xiàn)階段全球新公益的領(lǐng)導(dǎo)者則包括了DRK基金、洞察力基金、影響力工作坊、企業(yè)社區(qū)伙伴、社會(huì)創(chuàng)投伙伴、阿育王社會(huì)創(chuàng)新者等，而傳統(tǒng)公益基金會(huì)中的洛克菲勒基金會(huì)和比爾與梅林達(dá)·蓋茨基金會(huì)等也開始涉足新公益模式。特別值得注意的是，奧巴馬政府于2009年4月通過了《愛德華·肯尼迪服務(wù)美國(guó)法》，特別提出新設(shè)立社會(huì)創(chuàng)新基金，這也表明了美國(guó)政府對(duì)新公益的積極態(tài)度，下決心要以新舉措積極推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展，從而遏制經(jīng)濟(jì)社會(huì)中不斷擴(kuò)大的兩極分化。

四、可供中國(guó)借鑒的重要啟示與對(duì)策建議

從美國(guó)公益事業(yè)尤其是公益基金會(huì)以及新公益的發(fā)展中，我們可以總結(jié)至少以下三個(gè)方面的啟示并形成相關(guān)建議。

第一，應(yīng)當(dāng)注重政府在公益事業(yè)發(fā)展中的作用。雖然美國(guó)的公益事業(yè)受到宗教文化的影響而久已有之，這一點(diǎn)與中國(guó)的環(huán)境土壤迥異，但是政府之于美國(guó)基金會(huì)的起源、發(fā)展、變遷都起到了至關(guān)重要的作用。在注冊(cè)申請(qǐng)方面，美國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的申請(qǐng)并不設(shè)立高門檻，這一點(diǎn)在中國(guó)國(guó)內(nèi)尤其是望塵莫及的。在美國(guó)凡是經(jīng)過正常申報(bào)程序的絕大多數(shù)非營(yíng)利組織都能夠成功得以設(shè)立，這也是美國(guó)基金會(huì)能夠得以繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)，更廣泛地來看，也是第三次分配得以良好開展的基礎(chǔ)。在稅收優(yōu)惠方面，從美國(guó)聯(lián)邦政府到州和地方政府，都有針對(duì)公益基金會(huì)的稅收優(yōu)惠，尤其是針對(duì)獨(dú)立基金會(huì)的稅收優(yōu)惠，這可以說在很大程度上激勵(lì)了美國(guó)獨(dú)立基金會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展，再加上美國(guó)一直以來施行的財(cái)產(chǎn)和遺產(chǎn)稅制度，使得私人財(cái)產(chǎn)流向公益基金會(huì)形成了一個(gè)良性渠道，并已理順。政府對(duì)于基金會(huì)運(yùn)行中可能出現(xiàn)問題的監(jiān)督與解決，推動(dòng)公益基金會(huì)與受眾群體形成良性互動(dòng)，實(shí)際上保障了以這種方式實(shí)現(xiàn)第三次分配的落實(shí)，加之其在以公益基金會(huì)為主的非營(yíng)利部門或稱第三部門與多方發(fā)生爭(zhēng)議與摩擦?xí)r的重要權(quán)威，從而保障了公益機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，不可不說是政府高水平治理能力的體現(xiàn)。

第二，應(yīng)當(dāng)著力提高公益基金會(huì)自身運(yùn)作水平。從公益產(chǎn)生的時(shí)間上來看，中國(guó)并不比美國(guó)晚，但從現(xiàn)代公益機(jī)構(gòu)尤其是公益基金會(huì)自身的運(yùn)作水平上來看，中國(guó)的確還需要多借鑒美國(guó)做法。美國(guó)公益基金會(huì)往往都具有高屋建瓴的創(chuàng)立宗旨，自身發(fā)展方向明確，并聘請(qǐng)高水平的掌門人，可實(shí)現(xiàn)事半功倍，并往往可創(chuàng)造輝煌，機(jī)構(gòu)設(shè)置中嚴(yán)絲合縫的層級(jí)結(jié)構(gòu)、管理組織、財(cái)務(wù)規(guī)定等，都保障了公益基金會(huì)自身的運(yùn)行和目標(biāo)的達(dá)成，并且與美國(guó)成熟的金融市場(chǎng)隨時(shí)對(duì)接，保障著基金本身大體量資金的運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，應(yīng)當(dāng)拓展公益基金會(huì)的關(guān)注范疇。從美國(guó)經(jīng)典案例來看，公益基金會(huì)不僅僅在從事幫助那些過不下去的人的相關(guān)事業(yè)，也就是傳統(tǒng)慈善一般而言最關(guān)注的范疇，還更加注重如何讓人們過得更好，尤其是對(duì)教育、文化、科學(xué)研究、生態(tài)環(huán)境等的集中投入。我國(guó)基金會(huì)的關(guān)注領(lǐng)域當(dāng)然與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，拓展公益基金會(huì)的關(guān)注范疇更值得推廣和重視，以系統(tǒng)性引導(dǎo)、培育和推動(dòng)自我成長(zhǎng)，方能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段形成更為合拍的態(tài)勢(shì)。美國(guó)公益機(jī)構(gòu)往往國(guó)際化程度更高，著眼于全人類福祉，不僅僅是第三次分配，可以說他們還有效引領(lǐng)和推動(dòng)著全球人類前進(jìn)的步伐，這也是我國(guó)作為大國(guó)值得學(xué)習(xí)和借鑒的基點(diǎn)與眼界、值得培養(yǎng)的能力與實(shí)力。

［1］F.Emerson Andrews.Philanthropy in the United States，History and Structure［M］.The Foundation Center（NewYork），1978.

［2］資中筠.財(cái)富的責(zé)任與資本主義演變：美國(guó)百年公益發(fā)展的啟示［M］.上海三聯(lián)書店，2015年版.