孟慶國,李曉方

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

全面推進(jìn)政務(wù)公開：內(nèi)涵詮釋、實(shí)踐特色與發(fā)展理路

孟慶國,李曉方

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

當(dāng)前政策語境下的政務(wù)公開是一個(gè)包含了政府信息公開、過程公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念集合。它是指行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)和行政規(guī)章授權(quán)或委托的組織就自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律依據(jù)、權(quán)力運(yùn)作過程以及管理情況依法向社會(huì)發(fā)布，并接受其參與和監(jiān)督的過程。這一概念的形成是政務(wù)公開隨歷史演進(jìn)不斷深化的結(jié)果。其特征主要表現(xiàn)為公開主體和公開內(nèi)容的全覆蓋、公開渠道的多元整合以及公民角色積極活躍。在實(shí)踐方面，目前省級政府主要是從細(xì)化政務(wù)公開內(nèi)容邊界和實(shí)施程序、拓展政務(wù)公開渠道，深化公民參與三個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行創(chuàng)新。精細(xì)化、集約多元以及參與是未來政務(wù)公開工作深化拓展的重要方向。

政務(wù)公開；政府信息公開；開放政府

作為現(xiàn)代行政的基本制度，政務(wù)公開與信息技術(shù)日益結(jié)合，成為推動(dòng)民主治理和政府創(chuàng)新的重要工具[1]。2014年中共十八屆四中全會(huì)提出面向“決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果”的全過程政務(wù)公開。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)，從政務(wù)公開的主體、內(nèi)容以及公民參與等維度對政務(wù)公開工作的基本方案進(jìn)行了深化。那么，在此背景下應(yīng)該如何理解新形勢下政務(wù)公開的內(nèi)涵？地方政府在政務(wù)公開實(shí)踐方面又有哪些特色做法？未來政務(wù)公開工作當(dāng)從何處著力？為回答這些問題，筆者整理了國家層面政務(wù)公開的歷年政策文件以及省級政府貫徹實(shí)施《意見》的實(shí)施方案，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行分析和探討。

一、全面推進(jìn)政務(wù)公開內(nèi)涵詮釋

厘清政務(wù)公開的內(nèi)涵是推動(dòng)公開工作的基礎(chǔ)。它不僅影響到實(shí)踐中政務(wù)公開的方向，同時(shí)也與政府信息公開立法修改的理論面向密切相連[2]。然而，中央出臺(tái)的政策文件卻沒有就政務(wù)公開給出明確的定義。在理論界，學(xué)者也經(jīng)?；旌鲜褂谜?wù)公開、政府信息公開以及數(shù)據(jù)開放等相關(guān)概念。信息公開與政務(wù)公開概念和邊界問題也成為許多學(xué)者討論的核心。一種觀點(diǎn)認(rèn)為政務(wù)公開是一個(gè)較為狹義的概念，它主要是指行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中將“辦事制度、程序、承辦人以及辦事結(jié)果”等內(nèi)容的公開[3]。而政府信息公開的概念則寬泛得多。它是指政府主動(dòng)或被動(dòng)地將其運(yùn)作過程中制作或形成的信息依法定條件、程序和方式向社會(huì)公開，以便社會(huì)成員使用[4]。從廣義上看，它包含政務(wù)公開，政務(wù)公開是其歷史發(fā)展過程中的某一個(gè)特定階段[5]。也有的觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)公開的概念相對信息公開更加寬泛，包含了靜態(tài)信息和動(dòng)態(tài)信息兩方面的內(nèi)容，而政府信息公開僅包含靜態(tài)信息的公開[6]。此外，還有的學(xué)者將政務(wù)公開與政府信息公開加以對比，認(rèn)為二者在產(chǎn)生的歷史背景、規(guī)范的性質(zhì)、目的以及公開內(nèi)容方面都有著很大的不同[7]。不同的概念定義在某種程度上造成了政務(wù)公開實(shí)踐工作的混亂。目前在全國各個(gè)省級行政單位的公開專欄中，以“政務(wù)公開專欄”和“政府信息公開專欄”命名的各占一定比例，但在內(nèi)容上區(qū)分度不高[8]。那么應(yīng)該如何理解新形勢下政務(wù)公開的基本內(nèi)涵？從政策文本的角度出發(fā)對其歷史演變進(jìn)行分析似乎是一個(gè)較為有益的視角。表1列舉了依據(jù)“內(nèi)涵變化”對整個(gè)政務(wù)公開工作發(fā)展歷程的一種劃分。

表1 政務(wù)公開的發(fā)展階段與相關(guān)政策文件

(一)政務(wù)公開主體從基層政府?dāng)U展至全國行政機(jī)構(gòu)和授權(quán)組織

在探索和萌芽階段，政務(wù)公開主要是指基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣級政府的辦事公開。根據(jù)2000年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》要求，政務(wù)公開的工作主要是在全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和駐鄉(xiāng)的站、所全面推行，并在縣級層面著手部署。而對于廣大的市以及市級以上行政單位則沒有具體要求。2003年6月，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組成立，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在紀(jì)委監(jiān)察部，由中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記擔(dān)任全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組組長。在當(dāng)年召開的領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上，時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長何勇強(qiáng)調(diào)，下一步政務(wù)公開工作要在做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)市(地)級的政務(wù)公開。2005年3月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，對全國政務(wù)公開工作進(jìn)行總體部署。根據(jù)這一規(guī)定，政務(wù)公開主體從2000年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府進(jìn)一步推廣到全部縣和市(地)，同時(shí)在省和國務(wù)院各部門部署。2007年《政府信息公開條例》頒布，以信息公開為主要內(nèi)容的公開工作拓展到全國范圍的行政機(jī)關(guān)和履行公共權(quán)力的部分企事業(yè)單位。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，進(jìn)一步提出將政務(wù)公開的主體擴(kuò)展到全國所有行政機(jī)關(guān)，覆蓋到省級和國家級機(jī)關(guān)。

(二)政務(wù)公開內(nèi)容從辦事信息拓展到行政的全過程

從公開內(nèi)容邊界來看，政務(wù)公開之初其所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理、經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的事項(xiàng)、與村務(wù)公開相對應(yīng)的事項(xiàng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門和派駐站所從事的與群眾密切相關(guān)的各類辦事事項(xiàng)等。其中，招待費(fèi)、差旅費(fèi)以及機(jī)關(guān)內(nèi)的財(cái)務(wù)收支情況屬于僅面向本機(jī)關(guān)干部職工公開的事項(xiàng)。可以說，這一時(shí)期的政務(wù)公開無論是在主體范圍還是在公開的廣度上都是相對有限的。2005年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，將政府采購，征地拆遷和經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓，礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用以及重大突發(fā)公共事件等政府信息納入公開范圍，并且對公開對象的范圍不再做區(qū)分，統(tǒng)一面向公眾和社會(huì)開放。此時(shí)，政務(wù)公開工作開始以政府信息為主要內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)突破。2007年國務(wù)院正式頒布《政府信息公開條例》，以政府信息公開為主體內(nèi)容的政務(wù)公開進(jìn)入發(fā)展的快車道。從2012年起，國辦連續(xù)發(fā)布政府信息公開要點(diǎn)和重點(diǎn)安排。例如，2012年國辦下發(fā)《政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，要求重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)公開等八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開工作。到2013年重點(diǎn)公開領(lǐng)域的項(xiàng)目增加了行政審批公開和公共事業(yè)單位的信息公開。而到了2014年，要求公開的內(nèi)容則更加廣泛，從行政審批、財(cái)政預(yù)決算等特定領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程、全方位的全領(lǐng)域公開，政府信息公開工作從重點(diǎn)領(lǐng)域走向全面深化。但值得注意的是，根據(jù)《政府信息公開條例》起草專家委員會(huì)成員周漢華教授的解釋，“政府信息公開”中的信息是“依附于文件之上的”一種存在。從這一點(diǎn)來看，信息公開工作中的信息在范圍實(shí)質(zhì)上局限于以結(jié)果方式存在的靜態(tài)信息[9]，而對于以事件流的方式存在的許多過程性信息，如會(huì)議、聽證等實(shí)際上是不在《條例》的公開范圍之內(nèi)的。這實(shí)際上在某種程度上窄化了政務(wù)公開的范圍。2016年中辦國辦再次印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》?！兑庖姟访鞔_提出“決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果”全過程公開，將政務(wù)公開的范圍從靜態(tài)的結(jié)果信息進(jìn)一步擴(kuò)展為過程性的動(dòng)態(tài)信息，并明確要求探索建立政務(wù)公開的負(fù)面清單和數(shù)據(jù)開放制度。

(三)公民的角色定位從消極接受到積極參與

從政務(wù)公開中的公民角色和參與情況來看，政務(wù)公開初期強(qiáng)調(diào)政府主動(dòng)公開與百姓密切相關(guān)的信息，而對公眾參與要求則相對不足。2007年《政府信息公開條例》的頒布也沒有對公民參與問題作出過多的要求。《條例》的立足點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)“政府機(jī)關(guān)的主動(dòng)義務(wù)”，強(qiáng)調(diào)其必須承擔(dān)“信息公布、查閱點(diǎn)設(shè)立以及經(jīng)申請人申請公開信息這三大法律義務(wù)”[10]。對于依申請公開的公民資格而言，《條例》首創(chuàng)“特殊需要”制度，將申請人主體資格虛化，使得基于公共利益訴求和衡量成為促使信息公開的主動(dòng)力[11]。對于政務(wù)公開過程中公民參與的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、形式等問題，《條例》則沒有作出明確規(guī)定[12]。2009年中央國家機(jī)構(gòu)政務(wù)公開工作座談會(huì)召開，時(shí)任國務(wù)委員馬凱在談話中明確提出大力推進(jìn)決策公開、行政權(quán)力的透明運(yùn)行等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)公開過程中的公民參與。但是在實(shí)踐中，決策公開、公民參與等動(dòng)態(tài)性公開發(fā)展依然較為緩慢[13]。重大事項(xiàng)決策前聽證等與公民參與密切相關(guān)的制度在執(zhí)行中存在諸多問題，執(zhí)行情況并不理想[14]。在《意見》中，明確區(qū)分了信息的公開、解讀、回應(yīng)以及建立在公開和解讀基礎(chǔ)上的決策參與等不同制度類型，保證政務(wù)公開中公民的有效政策參與。

表2 政務(wù)公開內(nèi)涵變化

綜合表2以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前政府文件話語體系中，政務(wù)公開是全國范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、行政規(guī)章授權(quán)或委托組織就自身機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律依據(jù)、權(quán)力運(yùn)作以及管理情況依法向社會(huì)發(fā)布，并接受其參與和監(jiān)督的過程。這一概念從主體、內(nèi)容以及公眾角色三方面強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開的特征。首先，在主體上，政務(wù)公開區(qū)別于黨務(wù)、司法的公開，它是全國范圍內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)以及授權(quán)組織的公開行為。其次，在內(nèi)容上，公開不僅包括了靜態(tài)的文件信息公開，同時(shí)也包括了決策、管理、執(zhí)行、服務(wù)等動(dòng)態(tài)過程性信息公開甚至是數(shù)據(jù)開放。這一點(diǎn)使其區(qū)別于以靜態(tài)信息為主的政府信息公開。最后，在對公民參與的理解上，它強(qiáng)調(diào)對公民參與持積極促成的態(tài)度。全面的政務(wù)公開不僅要求政府通過解讀、回應(yīng)、交流和協(xié)商等方式將公民積極納入整個(gè)行政運(yùn)行過程之中，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)信息以原始、未加工和機(jī)器可讀的方式向社會(huì)開放，以激發(fā)社會(huì)活力，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

二、省級政府全面推進(jìn)政務(wù)公開的實(shí)踐特色

從文件內(nèi)容來看，省級政府對國務(wù)院《意見》貫徹和推進(jìn)的行為方式主要包括簡單遵循、選擇性忽略以及特色創(chuàng)新三類。其中，所謂簡單遵循是指省級的政策規(guī)定基本與國務(wù)院政策保持一致，僅在個(gè)別語序或內(nèi)容上對國務(wù)院文件內(nèi)容進(jìn)行輕微調(diào)整。如在談到結(jié)果公開和管理公開要求時(shí)，絕大多數(shù)省份的政策內(nèi)容基本上是對國務(wù)院的提法進(jìn)一步解釋或重復(fù)。而選擇性忽略則是指省級政府的公開文件有意識(shí)地忽略國務(wù)院文件中的部分條款和內(nèi)容。如北京市頒布的實(shí)施意見中，涉及決策過程公開的“公布意見收集和采納情況”、“探索利益相關(guān)方、媒體等列席政府有關(guān)會(huì)議”等國務(wù)院《意見》中所包含的內(nèi)容卻被市政府的政策制定者所忽略。而特色創(chuàng)新則是指針對國務(wù)院頒布的文件在具體內(nèi)容上進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)提出一些創(chuàng)新性的特色實(shí)踐與做法(表3)。

表3 省政府文件對中央政務(wù)公開“意見”的執(zhí)行方式

在省級政府的執(zhí)行策略中，其中特色創(chuàng)新部分尤其值得關(guān)注。它不僅有利于分析地方政府對政務(wù)公開的獨(dú)特理解，同時(shí)也對明確政務(wù)公開工作的未來方向有所借鑒。具體而言，省級政府對國務(wù)院政務(wù)公開《意見》的特色創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一) 細(xì)化政務(wù)公開的內(nèi)容邊界和實(shí)施程序

政務(wù)公開的邊界和具體實(shí)施程序問題一直是公開工作中的難點(diǎn)和核心。以政務(wù)公開中的政府信息公開為例，2008年《政府信息公開條例》實(shí)施以來，“事實(shí)操行性理由是行政機(jī)關(guān)拒絕公開申請的主要原因”[15]?！墩畔⒐_條例》第八條和第十條所規(guī)定的“不得危及國家公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”以及政府信息發(fā)布的保密審查機(jī)制由于“配套制度不全，邊界和程序不清”成為導(dǎo)致信息公開“發(fā)展不平衡、結(jié)果不理想”的主要原因[16]。針對這些問題，《意見》做了許多積極的努力，提出要建立政務(wù)公開的負(fù)面清單制度等內(nèi)容。在后續(xù)的《實(shí)施方案》中更明確提出要將政務(wù)公開落實(shí)到“公文辦理、會(huì)議辦理程序，建立主動(dòng)公開目錄”。然而從實(shí)施的角度看，依然需要地方政府就內(nèi)容邊界、實(shí)施程序等問題做具體探索。因此，一部分省級政府的創(chuàng)新就是沿著這一方向展開。相應(yīng)地，許多省級政府在實(shí)際工作中提出了一些特色的創(chuàng)新點(diǎn)和做法。各個(gè)省份在內(nèi)容邊界和實(shí)施程序方面創(chuàng)新做法如表4所示。

(二) 擴(kuò)展和整合政務(wù)信息公開渠道和方式

渠道是政務(wù)信息到達(dá)公民和群眾的途徑與方式。傳統(tǒng)上政務(wù)公開的渠道主要包括政府公報(bào)、報(bào)刊、廣播電視、新聞發(fā)布會(huì)等載體。2003年6月全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，要求將政務(wù)公開工作與電子政務(wù)建設(shè)相結(jié)合，門戶網(wǎng)站逐漸成為政務(wù)公開主要的載體形式。然而在以門戶網(wǎng)站為主要載體推動(dòng)的政務(wù)公開中，一直存在著信息更新不及時(shí)、信息發(fā)布不準(zhǔn)確以及互動(dòng)情況不回應(yīng)和辦事服務(wù)不實(shí)用等諸多問題[17]。在此基礎(chǔ)上，地方政府也作出了許多特色性規(guī)定，主要表現(xiàn)在政務(wù)公開的平臺(tái)整合、平臺(tái)上公開內(nèi)容的整合以及公開渠道的擴(kuò)展三個(gè)方面。首先，在平臺(tái)整合上，重慶、廣東等省份明確提出網(wǎng)站建設(shè)的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化，要求充分利用云計(jì)算技術(shù)減少公開平臺(tái)建設(shè)中存在的“散”“亂”等問題，規(guī)范現(xiàn)有的公開平臺(tái)建設(shè)。其次，在渠道載體的內(nèi)容整合方面，貴州省提出要以標(biāo)準(zhǔn)化的模板為基礎(chǔ)，逐項(xiàng)編制公民的辦事指南，并在省級辦事平臺(tái)上集中統(tǒng)一發(fā)布。最后，在渠道拓展和形式創(chuàng)新方面，有的省份，如河南省提出對于需要公眾廣泛知曉的事項(xiàng)，要嘗試突破單純以網(wǎng)站形式公開靜態(tài)結(jié)果信息，而是應(yīng)積極采用網(wǎng)絡(luò)直播等形式公開會(huì)議過程。

表4 省級政府在內(nèi)容邊界和實(shí)施程序上的創(chuàng)新

(三)細(xì)化和強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開過程中參與問題

政務(wù)公開中的參與是“個(gè)人或社會(huì)組織經(jīng)過一些正式和非正式途徑在公共政策形成、執(zhí)行過程中表達(dá)意見、施加影響等各種行為的綜合”[18]。在有的學(xué)者看來，參與的概念包含了告知、咨詢和公民的積極參與等不同層次[19]。2016年《意見》的印發(fā)對“參與”的層次進(jìn)行了更加詳細(xì)的劃分。根據(jù)《意見》要求，全面政務(wù)公開情景下的參與是一個(gè)包含了信息的公開以及公開后政民互動(dòng)的兩維度多層次概念。其中信息公開不僅強(qiáng)調(diào)信息的發(fā)布，同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)公布后政策信息的解度和送達(dá)，而互動(dòng)的概念則更包含了政府向公眾或公眾向政府的意見咨詢、政府與公眾的協(xié)商以及政府就協(xié)商或咨詢內(nèi)容的回應(yīng)等不同層次。

省級政府對國務(wù)院文件的探索和創(chuàng)新主要表現(xiàn)在圍繞著這些不同維度進(jìn)行的細(xì)化和邊際改進(jìn)，主要體現(xiàn)在公開后的政民互動(dòng)環(huán)節(jié)。比如在公開中的決策咨詢方面，廣東省的做法重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)決策公開中的法律顧問制度建設(shè)和智庫建設(shè)。福建省的做法則是明確列舉了公民參與的渠道和參與主體的范圍。浙江省則明確提出，要探索網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府決策模式。公眾參與特色和省份如表5所示。

表5 省級政務(wù)公開中的參與創(chuàng)新

三、全面推進(jìn)政務(wù)公開的發(fā)展理路

作為現(xiàn)代行政的基本制度，政務(wù)公開與依法行政和法治政府建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。全面推進(jìn)政務(wù)公開有利于加快行政管理體制改革，推動(dòng)簡政放權(quán)與職能管理方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合；有利于強(qiáng)化對權(quán)力的約束和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐??；有利于推進(jìn)公民參與政府治理，繁榮中國特色社會(huì)主義民主政治。綜合政務(wù)公開的內(nèi)涵分析以及省級政府的創(chuàng)新實(shí)踐，未來政務(wù)公開工作可以從精細(xì)化、集約多元以及參與等幾個(gè)關(guān)鍵詞入手加以深化。

(一)管理的精細(xì)化

精細(xì)化管理是一個(gè)較為本土的概念。從理論來源上講，它源于科學(xué)管理，融合了全面質(zhì)量管理、流程管理、精益生產(chǎn)等現(xiàn)代企業(yè)管理理念。這里所謂的“精”是指精華，強(qiáng)調(diào)關(guān)注事物的本質(zhì)和重點(diǎn)?！凹?xì)”，則是指詳細(xì)和細(xì)致，強(qiáng)調(diào)管理措施有針對性，具體而詳細(xì)[20]。而精細(xì)化管理則是以科學(xué)管理為基礎(chǔ)，致力于管理效率提高的一種管理方式[21]。從管理模式的構(gòu)成結(jié)構(gòu)上看，它包括精細(xì)化管理意識(shí)、精細(xì)化的管理規(guī)則體系以及精細(xì)化的管理工具方法三部分內(nèi)容[22]。精細(xì)化管理將焦點(diǎn)聚焦于被服務(wù)者的需求之上，強(qiáng)調(diào)以數(shù)據(jù)化為標(biāo)準(zhǔn)、信息化為手段，以具體量化的管理標(biāo)準(zhǔn)取代模糊籠統(tǒng)的管理要求，同時(shí)尋找持續(xù)改進(jìn)的機(jī)會(huì)[23]。具體到政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)管理的精細(xì)化可以在樹立精細(xì)化管理意識(shí)基礎(chǔ)上重點(diǎn)做好幾項(xiàng)工作。

1.利用“清單管理”等管理工具明確政務(wù)公開的范圍和邊界

清單是“詳細(xì)登記有關(guān)項(xiàng)目的單子”[24]。清單管理是指以列舉的方式詳細(xì)記錄管理對象的基本情況并藉此開展管理控制活動(dòng)的一種管理手段。在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行過程中，地方政府首創(chuàng)“權(quán)力清單”，后續(xù)又逐漸擴(kuò)展到“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”等。作為一種管理工具，清單具有明確、具體的特征，且基于權(quán)力運(yùn)行形成的清單具有嚴(yán)格的行政法屬性[25]。因此，政務(wù)公開可以充分利用清單管理這一工具，使政務(wù)公開的范圍和邊界更加清晰。

2.以標(biāo)準(zhǔn)化為抓手推動(dòng)政務(wù)公開工作的程序化和操作化

標(biāo)準(zhǔn)化源于企業(yè)管理領(lǐng)域的質(zhì)量控制。上個(gè)世紀(jì)90年代美國、英國等西方發(fā)達(dá)國家紛紛將企業(yè)管理領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐引入公共服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化[26]。標(biāo)準(zhǔn)化的管理工具適用于政務(wù)公開的全過程。在決策公開領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化的管理可以明確決策公開的類型、程序、公民參與的方式以及咨詢意見的處理等內(nèi)容。在管理和執(zhí)行公開領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化則有利于約束執(zhí)行中自由裁量行為，保證行政權(quán)力的透明規(guī)范運(yùn)行。

3.明確考核標(biāo)準(zhǔn)，重視結(jié)果運(yùn)用

政務(wù)公開的精細(xì)化管理還要明確公開工作的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)考核內(nèi)容的量化計(jì)算，重視考核結(jié)果運(yùn)用。量化考核和重視運(yùn)用是精細(xì)化管理的實(shí)施保證，同時(shí)也是持續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ)。要將公開工作納入政府整體績效考核體系，探索鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)參與政務(wù)公開評價(jià)以保證考核結(jié)果的客觀公正。

(二)公開渠道的集約與多元

集約和多元是從政務(wù)公開的平臺(tái)和渠道等角度對公開未來發(fā)展的描述。在政務(wù)公開工作中，平臺(tái)和渠道問題與信息通信的技術(shù)形態(tài)密切關(guān)聯(lián)。進(jìn)入信息時(shí)代以來，信息通訊技術(shù)有了質(zhì)的變化。這既表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境從IPV4網(wǎng)絡(luò)向IPV6以及物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展演變，也表現(xiàn)在端產(chǎn)品形態(tài)從PC終端向智能手機(jī)等移動(dòng)終端甚至是可穿戴設(shè)備等智能設(shè)備的演變。同時(shí)，在計(jì)算能力的提供模式上，也經(jīng)歷了從單機(jī)到分布式計(jì)算再到云計(jì)算的演變。

1.以云計(jì)算為基礎(chǔ)集約化公開平臺(tái)建設(shè)

云計(jì)算是以虛擬化技術(shù)為基礎(chǔ)，整合大規(guī)?？蓴U(kuò)展計(jì)算、存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用等分布式計(jì)算資源進(jìn)行協(xié)同工作的超級計(jì)算模式。它具有超大規(guī)模、虛擬化、高可靠性、通用性、高可伸縮性等優(yōu)勢。在政務(wù)公開的平臺(tái)建設(shè)中應(yīng)用云計(jì)算模式，可以改變原有的平臺(tái)分散、管理規(guī)范性差等弊病，有利于公開平臺(tái)集中管理和規(guī)范化建設(shè)。

2.重視傳播渠道多元化和傳播內(nèi)容整體性

門戶網(wǎng)站、微博、微信、政務(wù)客戶端等公開渠道的建設(shè)為用戶獲取政府信息提供了多元化的便捷通道。然而，從提高用戶體驗(yàn)角度出發(fā)，不僅僅要求獲取信息方便，同時(shí)也要保證多渠道獲取信息的一致性。這需要政務(wù)公開工作的管理部門對信息發(fā)布的內(nèi)容和管理機(jī)制加以整合，保證用戶多渠道獲取信息的一致性。

3.強(qiáng)調(diào)公開過程中多元主體的協(xié)作和互動(dòng)

在web2.0的時(shí)代，信息生產(chǎn)、傳播方式以及信息公開的受眾對信息的接受方式相對于傳統(tǒng)社會(huì)都發(fā)生了根本性的變化。信息由國家壟斷轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)多元,國家與用戶之間不再是靜態(tài)單向發(fā)布關(guān)系，相反，用戶本身更多的參與到信息的傳遞、創(chuàng)造和分享過程中[27]。不僅如此，媒體的功能和結(jié)構(gòu)也都呈現(xiàn)融合性特征，社交與傳播、傳統(tǒng)媒體與社交媒體結(jié)合日益緊密[28]。在這樣的環(huán)境下，單純依靠某個(gè)主體很難達(dá)到較好的公開效果。因此，更加需要不同的公開主體與傳播主體之間形成一個(gè)密切互動(dòng)合作的機(jī)制。

(三)參與機(jī)制設(shè)計(jì)的差異化

在政務(wù)公開過程中，信息發(fā)布和告知是基礎(chǔ)，然而其目的并非為公開而公開。在較高的層次上，公開所指向的是政府與公眾之間的互動(dòng)和合作[29]。實(shí)質(zhì)上是以公開為手段，吸引公民參與各類公共過程，不僅可以為行政權(quán)力運(yùn)作扣上“緊箍咒”，而且也有利于培育現(xiàn)代政府的民主、責(zé)任和法治要素，在提高整個(gè)決策過程的民主性和科學(xué)性的同時(shí)，推動(dòng)政府治理模式的轉(zhuǎn)換[30]。以“參與”為著力點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)公開工作需要注意處理好幾個(gè)相關(guān)問題。

1.區(qū)分作為主權(quán)者的“人民”以及作為被管理者的“行政相對人”的不同

在政務(wù)公開過程中，存在著人民主權(quán)邏輯和治理邏輯兩套完全不同的憲法邏輯[31]。在兩種邏輯中，公民的角色身份不同，對政務(wù)公開的要求也有所差異。其中，在人民主權(quán)邏輯中，公眾是作為國家的主權(quán)者身份出現(xiàn)的，其不僅可以通過人民代表等代議的形式參與國家治理，同時(shí)也可以直接參與管理。各種形式的“民生政治參與和協(xié)商”為社會(huì)主義政權(quán)提供了程序合法性，構(gòu)成中國特色政治發(fā)展的重要前提[32]。而在治理邏輯中，公眾作為法律實(shí)施的相對方出現(xiàn)，其利益因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行為而增加或減少，因此理應(yīng)被賦予告知、程序抗辯、申訴救濟(jì)等過程參與性的權(quán)利[33]。

2.明確參與在整個(gè)社會(huì)主義民主政治中的功能定位

從功能上講，政務(wù)公開中的公民參與具有推動(dòng)決策科學(xué)化、對行政權(quán)力形成有效監(jiān)督以及增強(qiáng)公民自主性和決策民主化三種不同的功能。其中，科學(xué)化的功能與決策公開中的意見征集機(jī)制密切關(guān)聯(lián)。而責(zé)任和監(jiān)督對應(yīng)的是輿情回應(yīng)和問責(zé)制度。民主化則是公眾參與在政治價(jià)值上的體現(xiàn)。“民主的合法性源于參與本身”，“離開了參與，民主就不再是民主”[34]。雖然從理論上看，通過決策公開過程中的利益相關(guān)者參與可以在加強(qiáng)決策監(jiān)督的同時(shí)促進(jìn)決策民主化和科學(xué)化，然而在實(shí)際操作中，不同功能定位對應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)卻會(huì)有所差異，因此有必要引起足夠重視。

3.參與機(jī)制設(shè)計(jì)必須與公民角色以及參與的功能定位相匹配

對于作為主權(quán)者的參與者而言，其角色內(nèi)嵌于“人民主權(quán)”的整體政治體制之中。因此，公開參與機(jī)制需要與人民代表大會(huì)制度有機(jī)結(jié)合[35]。而作為利害相關(guān)者，則可以區(qū)分出無明顯利害相關(guān)者、單一利害相關(guān)者、力量不均等的利害相關(guān)者等不同類型[36]。對于決策科學(xué)化而言，核心在于決策中的意見征集和科學(xué)分析，可以充分發(fā)揮智庫以及大數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，探索網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的決策新模式。而對于決策民主化而言，則有必要根據(jù)管理情景的不同處理好智庫、專家群體、利益相關(guān)人以及公民代表和不同政黨在整個(gè)決策中的角色和作用。

作為現(xiàn)代行政的基本制度，政務(wù)公開在公民生活和民主政治中的作用日益重要,并成為政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要工具。為此，各級政府也做出了許多積極有效的探索。那么，應(yīng)該如何看待當(dāng)前以及未來的政務(wù)公開工作？本文從歷史角度出發(fā)，對政務(wù)公開的內(nèi)涵進(jìn)行了全面剖析。在此基礎(chǔ)上，從政務(wù)公開的范圍邊界與實(shí)施程序、公開渠道以及公開中的公民角色三個(gè)角度對省級政府在全面推進(jìn)政務(wù)公開方面的典型做法進(jìn)行了比較和分析，提出未來政務(wù)公開可以從精細(xì)化、集約多元以及參與三個(gè)角度進(jìn)行深化和制度設(shè)計(jì)。文章的貢獻(xiàn)在于通過政策文本的內(nèi)容分析厘清了政務(wù)公開的歷史內(nèi)涵和地方特色，為全面理解政務(wù)公開提供了有益的借鑒。未來研究方面,可以深入到政務(wù)公開具體領(lǐng)域就公開與民主的關(guān)系進(jìn)行探討。

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[責(zé)任編輯 陳浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.004

孟慶國(1969—)，男，江蘇沛縣人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,主要從事大數(shù)據(jù)與政府治理相關(guān)研究;李曉方(1984—)，男，山東濰坊人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生,主要從事電子政務(wù)與政府治理創(chuàng)新相關(guān)研究。

國家社科基金重大項(xiàng)目(15ZDA039)；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71473143)；國家社科基金項(xiàng)目(16CGL072)

D63-39

A

1000-2359(2017)02-0019-07

2016-12-26