楊鵬程

摘要：

我國(guó)政商關(guān)系的異化既體現(xiàn)了國(guó)家自主性過度，也導(dǎo)致國(guó)家自主性不足，阻礙了國(guó)家滲透、管制、提取和分配能力的發(fā)揮，以及法治化進(jìn)程。政府壟斷重要資源并主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致國(guó)家能力與法治發(fā)展的嚴(yán)重失衡，造成政商關(guān)系嚴(yán)重異化。為此，應(yīng)在法治框架下構(gòu)建政府及官員的嵌入式自主性和民營(yíng)企業(yè)的反向嵌入式自主性，促進(jìn)政商互嵌的法定化、規(guī)范化、制度化，并在政商之間達(dá)成治理式互賴，推動(dòng)國(guó)家能力與法治相對(duì)均衡發(fā)展，使政府、官員和民營(yíng)企業(yè)“各安其分、各司其職、各得其所”，從而構(gòu)建起政商關(guān)系新生態(tài)。

關(guān)鍵詞：政商關(guān)系；國(guó)家能力；法治；嵌入式自主；治理式互賴

中圖分類號(hào)：F12315

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2017）03-0015-05

改革開放以來，中國(guó)企業(yè)的崛起不僅是世界經(jīng)濟(jì)史上最重大的事件之一，也是中國(guó)政治發(fā)展的重要成果之一，而“官”和“商”則是中國(guó)企業(yè)崛起故事的兩個(gè)主角。因此，官商關(guān)系、政商關(guān)系既是解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起及其挑戰(zhàn)的一把鑰匙，也是理解中國(guó)政治發(fā)展及其問題的一條線索。隨著當(dāng)前反腐高壓常態(tài)化，人們發(fā)現(xiàn)政商關(guān)系嚴(yán)重異化，阻礙了國(guó)家和企業(yè)的治理能力，重構(gòu)新型政商關(guān)系迫在眉睫。本文擬從國(guó)家能力與法治的雙重視角出發(fā)，以民營(yíng)企業(yè)為例，探討我國(guó)政商關(guān)系嚴(yán)重異化的危害和根源，并提出構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)的路徑選擇。

一、政商關(guān)系異化危害國(guó)家能力和法治建設(shè)

政商關(guān)系既是指制度化的政府與企業(yè)的關(guān)系，又是指非制度化的官員與企業(yè)負(fù)責(zé)人的關(guān)系。我國(guó)政商關(guān)系的類型為：國(guó)有企業(yè)與政府及官員的關(guān)系、民營(yíng)企業(yè)與政府及官員的關(guān)系，而后者是一種典型的政商關(guān)系。政商關(guān)系新生態(tài)不僅要求政商之交是“君子之交”，而且要求政商合作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)政商關(guān)系由非制度化向制度化轉(zhuǎn)換。然而，當(dāng)前我國(guó)政商關(guān)系嚴(yán)重異化，官商勾兌、官商互變、官商對(duì)抗和官商隔絕是其具體形式，其中，官商勾兌是其最常見的形式，并對(duì)國(guó)家能力和法治建設(shè)造成了巨大危害。

第一，政商關(guān)系異化體現(xiàn)出國(guó)家自主性過度，也導(dǎo)致了國(guó)家自主性不足。米格代爾界定國(guó)家能力為“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過國(guó)家的計(jì)劃、政策和行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的目標(biāo)的能力”，“包括滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源，以及以特定方式配置資源或運(yùn)用資源四大能力?！盵1]國(guó)家自主性是國(guó)家能力發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，國(guó)家自主性過度與不足都會(huì)破壞國(guó)家能力，對(duì)國(guó)家政策的供給與執(zhí)行產(chǎn)生消極影響。國(guó)家自主性是國(guó)家獨(dú)立于社會(huì)的能力?！皣?guó)家的自主性主要是資源在統(tǒng)治者和社會(huì)階級(jí)之間分配情況的函數(shù)?！盵2]國(guó)家掌握一定的物質(zhì)資源是保持自主性的重要條件。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家自主性過度與不足并存。政府壟斷大量重要資源導(dǎo)致國(guó)家自主性過度，而國(guó)家自主性不足是國(guó)家自主性過度膨脹的結(jié)構(gòu)性后果。官商對(duì)抗、官商隔絕體現(xiàn)出國(guó)家自主性過度，而官商勾兌、官商互變則導(dǎo)致國(guó)家自主性不足。

民營(yíng)企業(yè)是基于私人利益而組建起來的經(jīng)濟(jì)組織，追求利益最大化是其目標(biāo)。在一定意義上，民營(yíng)企業(yè)是制約國(guó)家自主性過度增長(zhǎng)的力量，是國(guó)家自主性的保障。當(dāng)前，民營(yíng)企業(yè)的交易成本高、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，其發(fā)展還面臨著多重壁壘制約。在政商博弈中，因民營(yíng)企業(yè)的權(quán)利常遭政府侵犯而導(dǎo)致官商對(duì)抗、官商隔絕，這是國(guó)家過度自主的結(jié)果。但在更多的情況下，為從政府獲取資源、降低交易費(fèi)用和逃避監(jiān)管，民營(yíng)企業(yè)主往往通過行賄而俘獲官員，亦使國(guó)家失去自主性。在“秘書幫”“山西幫”和“西山會(huì)”等腐敗窩案中，人們不難發(fā)現(xiàn)官商勾兌大肆掠奪社會(huì)和國(guó)家資源，嚴(yán)重地影響了國(guó)家政策的供給與執(zhí)行。與官商勾兌一樣，官商互變也會(huì)導(dǎo)致國(guó)家自主性不足。官商互變包括：由商變官和由官變商。[3]如商人當(dāng)選為黨代表、人大代表、政協(xié)委員、工商聯(lián)代表，參與制定政策，謀取本團(tuán)體的私利，削弱國(guó)家自主性；商人直接去政府部門任職，在政策的執(zhí)行中利用國(guó)家權(quán)力謀求自己的私利，危害國(guó)家自主性。由官變商多是官商勾兌的結(jié)果，受賄后的官員通過辭職經(jīng)商、創(chuàng)辦企業(yè)方式洗錢。

第二，政商關(guān)系異化導(dǎo)致國(guó)家能力既過剩又不足，阻礙國(guó)家能力的發(fā)揮。首先，阻礙滲透能力的發(fā)揮。通過資源控制、政策和稅費(fèi)手段，政府加強(qiáng)了對(duì)民企的滲透，一方面，許多地方政府視民營(yíng)企業(yè)為搖錢樹，對(duì)其亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派，甚至到企業(yè)亂打人、亂抓人，從而使政府對(duì)企業(yè)滲透過度，導(dǎo)致官商對(duì)抗；另一方面，一些民營(yíng)企業(yè)主通過收買官員或借助協(xié)（商）會(huì)的庇護(hù)，與政府不合作，拒不執(zhí)行政府的相關(guān)政策，從而使國(guó)家無法滲進(jìn)企業(yè)，導(dǎo)致官商隔絕。其次，阻礙管制能力的發(fā)揮。一些民營(yíng)企業(yè)主與官員之間存在著嚴(yán)重的官商勾兌現(xiàn)象，造成國(guó)家政策失靈，使一些民營(yíng)企業(yè)既逃脫了經(jīng)濟(jì)性管制，造成國(guó)家調(diào)控能力不足，又規(guī)避了社會(huì)性管制，弱化了國(guó)家管制能力。此外，官商隔絕、官商對(duì)抗也不利于政府有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理職能，規(guī)制企業(yè)的發(fā)展。再次，阻礙提取能力的發(fā)揮。在很大程度上，民營(yíng)企業(yè)和政府的對(duì)抗與割裂既是國(guó)家過度提取的結(jié)果，又是提取能力不足的表現(xiàn)，企業(yè)常想方設(shè)法地逃稅、偷稅和漏稅。然而，面對(duì)強(qiáng)大的政府，大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)不會(huì)選擇搞官商對(duì)抗、官商隔絕，而會(huì)主動(dòng)行賄官員，尋求減稅、避稅，甚至逃稅、偷稅和漏稅而又不招致政府的懲處，如此導(dǎo)致國(guó)家提取能力下降。最后，阻礙分配能力的發(fā)揮。民營(yíng)企業(yè)主與官員的“勾肩搭背”使企業(yè)逃脫了國(guó)家管制，逃稅、偷稅和漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了吸取能力，制約國(guó)家再分配能力。在不受國(guó)家管制的民營(yíng)企業(yè)里，資本強(qiáng)權(quán)會(huì)絕對(duì)壓制勞動(dòng)主權(quán)，工人權(quán)利得不到有效保障，工資、福利嚴(yán)重下降，導(dǎo)致個(gè)人收入分配差距拉大。非但如此，少數(shù)民營(yíng)企業(yè)還采用非經(jīng)濟(jì)的辦法甚至采用犯罪的方式強(qiáng)迫工人勞動(dòng)以便超額榨取工人的剩余價(jià)值，導(dǎo)致國(guó)家分配能力失效。

第三，政商關(guān)系異化阻礙國(guó)家法治化進(jìn)程。我國(guó)政商關(guān)系異化既體現(xiàn)了法治建設(shè)的滯后性，又破壞了法治建設(shè)，前者常導(dǎo)致國(guó)家能力過剩，而后者導(dǎo)致國(guó)家能力不足。國(guó)家能力不足是國(guó)家能力過剩的結(jié)構(gòu)性后果。一個(gè)相對(duì)自主的公民社會(huì)是法治建設(shè)的基礎(chǔ)性條件。民營(yíng)企業(yè)是我國(guó)社會(huì)自組織的微觀基礎(chǔ)，公民社會(huì)的自主性大小主要取決于民營(yíng)企業(yè)自主性的強(qiáng)弱。社會(huì)不能對(duì)國(guó)家權(quán)力構(gòu)成有效制約，法治化程度就會(huì)低下，國(guó)家就會(huì)對(duì)民營(yíng)企業(yè)過度侵入，弱化企業(yè)產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)難以發(fā)展。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)且缺乏有效制約的國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的超強(qiáng)介入，民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益難以保障，它們不是選擇對(duì)抗，就是選擇規(guī)避，但在更多的時(shí)候會(huì)選擇勾結(jié)或主動(dòng)參政。無論是官商對(duì)抗、官商割裂，還是官商勾兌、官商互變既不利于企業(yè)自主性提升，也不利于制約國(guó)家權(quán)力，最終阻礙了國(guó)家法治化進(jìn)程。

邁克爾·曼曾將國(guó)家權(quán)力分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，前者是國(guó)家不與公民社會(huì)協(xié)商就能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力，即專斷性的國(guó)家能力，后者是國(guó)家同公民社會(huì)形成制度化協(xié)商以便實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力，即基礎(chǔ)性的國(guó)家能力。[4]國(guó)家權(quán)力建設(shè)的重心由專制權(quán)力向基礎(chǔ)性權(quán)力的轉(zhuǎn)變會(huì)使國(guó)家能力的發(fā)展出現(xiàn)質(zhì)的提升，這一過程既是制約國(guó)家權(quán)力以便打造有限政府的過程，又是利用國(guó)家權(quán)力以便構(gòu)建有效政府的過程。在當(dāng)前我國(guó)國(guó)家權(quán)力缺乏有效制約的情況下，專斷性權(quán)力往往會(huì)過度膨脹而造成基礎(chǔ)性權(quán)力弱化，從而導(dǎo)致國(guó)家自主性過度增長(zhǎng)，政商關(guān)系異化，國(guó)家能力低效或無效。國(guó)家對(duì)民營(yíng)企業(yè)滲透過度、管制過多，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制約著國(guó)家的提取能力，導(dǎo)致國(guó)家提供公共物品的能力不足，繼而造成國(guó)家合法性耗散?？梢?，國(guó)家能力的發(fā)展離不開法治建設(shè)。

二、國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)的失衡導(dǎo)致政商關(guān)系異化

當(dāng)前我國(guó)政商關(guān)系嚴(yán)重異化是歷史形成的，也是改革不到位、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善的產(chǎn)物。政商關(guān)系內(nèi)嵌于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，又受傳統(tǒng)、國(guó)情、意識(shí)形態(tài)的制約。政府壟斷重要資源并主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致國(guó)家能力增長(zhǎng)和法治建設(shè)嚴(yán)重失衡，從而造成政商關(guān)系嚴(yán)重異化。

第一，政府壟斷重要資源導(dǎo)致國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)的失衡是政商關(guān)系嚴(yán)重異化的首要根源。建國(guó)以后，一統(tǒng)天下的公有制使政府集中了全部的經(jīng)濟(jì)資源，導(dǎo)致專斷性的國(guó)家能力過度增長(zhǎng)，這很難給法治成長(zhǎng)留下空間。改革開放以后，隨著所有制結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，政府高度壟斷資源的局面被打破，社會(huì)出現(xiàn)了自由流動(dòng)資源，這有助于法治成長(zhǎng)。然而，公有制是社會(huì)主義的“硬核”，這為所有制結(jié)構(gòu)的變革預(yù)設(shè)了底線。在政府壟斷大量重要資源尤其是占有土地、資本、礦產(chǎn)和能源的條件下，必然導(dǎo)致國(guó)家強(qiáng)、社會(huì)弱和市場(chǎng)機(jī)制不完善的局面，民營(yíng)企業(yè)從市場(chǎng)、社會(huì)中獲取資源有限。在政企交換時(shí)，政府占據(jù)了明顯強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致政商博弈失衡，從而造成企業(yè)對(duì)政府的依賴與依附。如果一個(gè)民營(yíng)企業(yè)遠(yuǎn)離了政府，那么它就遠(yuǎn)離了資源，遠(yuǎn)離了發(fā)展。國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)失衡意味著政府及官員缺乏有效約束，政商關(guān)系就會(huì)異化。政府占有大量重要資源，民營(yíng)企業(yè)就會(huì)向政府索要資源，要看官員的臉色行事，這種不平等的政商關(guān)系極易產(chǎn)生官商勾兌。在當(dāng)前我國(guó)民營(yíng)資本并不雄厚、資源有限、發(fā)展不平衡和法治化程度低的情況下，政府很難公平地對(duì)待所有的民營(yíng)企業(yè)。為了獲取資源，民營(yíng)企業(yè)均可能主動(dòng)跟政府及官員相勾兌、官商互變，或由商變官，從而導(dǎo)致政商關(guān)系嚴(yán)重異化。一旦民營(yíng)企業(yè)不能從政府那里獲取資源，它們很可能選擇官商隔絕、官商對(duì)抗的形式不與政府合作，這既無助于民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，也不利于國(guó)家能力發(fā)揮。

第二，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)的失衡是政商關(guān)系嚴(yán)重異化的重要原因。在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，政府壟斷資源是其物質(zhì)條件，國(guó)家高度自主是其重要保障，行政主導(dǎo)是其顯著特征，而政府配置大量重要資源是其主要內(nèi)容。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府絕對(duì)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府相對(duì)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成市場(chǎng)難以在資源配置中起決定性作用，國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)力難以受到有效制約，導(dǎo)致國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)失衡，繼而造成政商關(guān)系異化。

政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度介入，主導(dǎo)資源分配、發(fā)展取向、價(jià)值選擇、制度和信息供給，從而控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，民營(yíng)企業(yè)難以從社會(huì)中獲取資源并據(jù)市場(chǎng)信息而相對(duì)自主發(fā)展，加深民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府的依賴與依附，造就政府在與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行物質(zhì)、資源、價(jià)值、制度和信息交換中的強(qiáng)勢(shì)地位，從而進(jìn)一步加深政商之間的不平等。為保障自身利益和目標(biāo)的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，政府會(huì)利用審批、管制和自由裁量權(quán)等行政手段限制民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，這會(huì)增加民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和交易成本。為提升產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，民營(yíng)企業(yè)不是選擇官商對(duì)抗、官商割裂，就是選擇官商勾結(jié)、由商變官，從而導(dǎo)致政商關(guān)系異化。

第三，“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)的失衡是政商關(guān)系嚴(yán)重異化的又一緣由。建國(guó)以后，一花獨(dú)放的公有制和一統(tǒng)天下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)極度失衡，也造成國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)的極度失衡。改革開放后，政府間放權(quán)、政府向市場(chǎng)放權(quán)和國(guó)家向社會(huì)放權(quán)推動(dòng)了“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”的形成，這既促進(jìn)了基礎(chǔ)性的國(guó)家能力增長(zhǎng)，也推動(dòng)了中國(guó)法治化進(jìn)程。然而，在政府壟斷重要資源并主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，國(guó)家放權(quán)有限。其中，上級(jí)政府“保留了中心工作權(quán)”，各級(jí)政府“保留了政府定價(jià)權(quán)”，國(guó)家“保留了組織準(zhǔn)入權(quán)”，[5]這種“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”依然使國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，繼而導(dǎo)致國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)的失衡。在“賦權(quán)—限權(quán)”對(duì)沖框架下的“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”依然使央地、府際、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)之間的邊界不清晰，失控的政府權(quán)力容易侵犯民營(yíng)企業(yè)的權(quán)利。在當(dāng)前我國(guó)法治化程度還較低的情況下，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府權(quán)力，私人產(chǎn)權(quán)可能就處于危險(xiǎn)狀態(tài)。有人曾稱：“中國(guó)的企業(yè)家不是在監(jiān)獄，就是在通往監(jiān)獄的路上?！边@話雖有夸張之處，但反映出了民營(yíng)企業(yè)家們面臨的比較糟糕的法制環(huán)境，某些政府官員搞垮一個(gè)企業(yè)只是分分鐘的事情，孫大午案、仰融案、顧雛軍案莫不如此。政府權(quán)力不當(dāng)介入市場(chǎng)，就會(huì)干擾民營(yíng)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，通常不是導(dǎo)致官商對(duì)抗、官商隔絕，就是造成官商勾兌、官商互變，市場(chǎng)在資源配置中不能發(fā)揮決定性作用，國(guó)家能力最終也難以發(fā)展。

三、在國(guó)家能力與法治之間構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)

政商關(guān)系的本質(zhì)是權(quán)力與資本、政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。只有改革國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理界定國(guó)家權(quán)力的邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提升民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，才會(huì)促進(jìn)國(guó)家能力與法治相對(duì)均衡發(fā)展。只有國(guó)家能力與法治相對(duì)均衡發(fā)展時(shí)，政商關(guān)系新生態(tài)才能逐漸形成。構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)的具體路徑如下。

第一步，在法治框架下構(gòu)建官員的相對(duì)自主性。政商交往常是單個(gè)企業(yè)和具有特殊利益需要、行為偏好的官員的往來。雖然，官員的行為邏輯與政府的運(yùn)作邏輯并非完全重合，國(guó)家自主性不等于官員自主性，但官員自主性是國(guó)家自主性的保障。一支廉潔高效的職業(yè)官僚隊(duì)伍是國(guó)家自主性、國(guó)家能力的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)的關(guān)鍵。若使“官商之間淡如水”，就必須保障官員相對(duì)的自主性，以使其在官商交往過程中不被商人所俘獲。商業(yè)社會(huì)中，要使官員經(jīng)得住誘惑，就必須保障他們能過一個(gè)相對(duì)體面的生活。高薪未必能養(yǎng)廉，但低薪極易誘貪。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)盡快完善有關(guān)公務(wù)員收入和退休養(yǎng)老方面的法律、法規(guī)，保障公務(wù)員群體的個(gè)人收入在社會(huì)各階層中處于相對(duì)較高的位階，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高，讓他們能過上一個(gè)相對(duì)體面的生活，且在退休后無后顧之憂，這不僅會(huì)吸引高素質(zhì)的人員加入公務(wù)員隊(duì)伍，提升國(guó)家能力，而且能夠避免公務(wù)員被商人所俘獲。

加強(qiáng)對(duì)官員的考核與監(jiān)督是適度高薪養(yǎng)廉的必然要求。毫無疑問，GDP增長(zhǎng)是官員考核的重要內(nèi)容。要促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，官員就需要推進(jìn)政商合作，回應(yīng)民營(yíng)企業(yè)的合理訴求，受民營(yíng)企業(yè)的制約，這會(huì)化解官商對(duì)抗、官商割裂，從而制約官員自主性。不僅如此，有序推進(jìn)國(guó)家公職人員尤其是科級(jí)以上干部的財(cái)產(chǎn)公示制度立法，以便讓社會(huì)能夠有效監(jiān)督官員，可從源頭上預(yù)防和治理政商關(guān)系的異化。推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示制度之所以重要，是因?yàn)樵谖覈?guó)政治體系中國(guó)家權(quán)力很難受到有效制約，容易導(dǎo)致政商關(guān)系異化。財(cái)產(chǎn)公示制度將是監(jiān)督官員的利器，制約著官員自主性。在一定意義上，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)制度流于形式，不公開、不透明，不利于群眾監(jiān)督，不能對(duì)官員形成有效威懾。毋容置疑，官員財(cái)產(chǎn)公示制度將在我國(guó)法治化進(jìn)程中具有里程碑意義，會(huì)推動(dòng)政商關(guān)系由非制度化向制度化轉(zhuǎn)型。

第二步，在法治框架下構(gòu)建國(guó)家及官員的嵌入式自主性。政商合作既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)的必然要求，其要求在法治框架下構(gòu)建國(guó)家及官員的嵌入式自主性。嵌入式自主性使“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不僅能夠通過內(nèi)部保持一致性而獲得自主性，而且能夠滲透到社會(huì)的各個(gè)場(chǎng)域與社會(huì)團(tuán)體保持較強(qiáng)的結(jié)合性”。[6]嵌入式自主性這一概念由回歸國(guó)家學(xué)派在研究國(guó)家能力時(shí)提出，雖未能擺脫“主體—客體”的國(guó)家中心論思維模式，但并不妨礙我們用它來分析政商關(guān)系。嵌入式自主性是一種相對(duì)自主性。當(dāng)前我國(guó)政府壟斷重要資源并主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致了國(guó)家自主性、專制性的國(guó)家能力過度增長(zhǎng)。積極推進(jìn)國(guó)家權(quán)力下放，促進(jìn)國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡化是制約國(guó)家自主過度增長(zhǎng)的有效途徑，其需要在法治化基礎(chǔ)上劃分政府間、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的邊界，從而使國(guó)家在整體上保持相對(duì)自主性。

謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升財(cái)政能力和獲得晉升是當(dāng)前我國(guó)政府及官員主動(dòng)嵌入民營(yíng)企業(yè)的重要原因。隔離性即自主性，是“主要的經(jīng)濟(jì)決策機(jī)關(guān)能遠(yuǎn)離‘超越政治以避免被有組織的利益支配”；嵌入性即合作性，“隔離性本身不代表有效性，它始終需要同嵌入性即制度化的政商合作相配合?！盵7]法治能合理控制政府權(quán)力邊界，是構(gòu)建嵌入式自主性政府的保障。首先，加大政府權(quán)力下放的力度，構(gòu)建權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，打造有限、有效政府。界定并保護(hù)產(chǎn)權(quán)、降低交易成本和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管是政府嵌入民營(yíng)企業(yè)的法定化領(lǐng)域。政府行為的法定化不僅限制了政府權(quán)力的隨意擴(kuò)張，減少政府對(duì)企業(yè)嵌入的范圍和頻次，避免政府“越位”“錯(cuò)位”，而且依法保障政府及官員能有效嵌入企業(yè)，“法定責(zé)任必須為”，避免政府“缺位”和“為官不為”，為基礎(chǔ)性的國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)提供條件。其次，變政府主導(dǎo)為引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過法治適度隔離政府與市場(chǎng)，使政府與市場(chǎng)各守其位，各負(fù)其責(zé)，從而進(jìn)一步減少政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)嵌入的范圍和頻次。在宏觀領(lǐng)域，政府通過公共政策調(diào)節(jié)市場(chǎng)，讓市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，使政府企業(yè)隔離，保持政府自主性；在微觀領(lǐng)域，政府應(yīng)放松對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性管制，依法加強(qiáng)對(duì)其社會(huì)性管制，以便政府有效嵌入企業(yè)。最后，依法將民營(yíng)企業(yè)主占黨、政代表大會(huì)中的代表比例制度化，規(guī)范他們的參政議政行為，嚴(yán)格控制商人去政府部門擔(dān)任要職、實(shí)職，使政策的制定與執(zhí)行能使政府與民營(yíng)企業(yè)適度隔離，避免政策在制定和執(zhí)行中為民營(yíng)企業(yè)主所俘獲，保障政府自主性。可見，政府嵌入民營(yíng)企業(yè)的法定化、規(guī)范化和制度化是政商“各安其分”的重要保障，能夠有效推進(jìn)國(guó)家能力與法治的相對(duì)均衡發(fā)展，從而降低政商關(guān)系異化的可能性。

第三步，在法治框架下構(gòu)建民營(yíng)企業(yè)的反向嵌入式自主性。社會(huì)自主性是制約國(guó)家自主性的有效手段，也是法治建設(shè)的基礎(chǔ)。在我國(guó)，以民營(yíng)企業(yè)為主體構(gòu)成的市場(chǎng)主體是社會(huì)自主性的組織基礎(chǔ)、物質(zhì)力量。作為民營(yíng)企業(yè)集體行動(dòng)的同業(yè)公會(huì)、協(xié)（商）會(huì)是法治建設(shè)的積極行動(dòng)者，能進(jìn)一步提升社會(huì)自主性。民營(yíng)企業(yè)自主性是它相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的能力，也是抵御國(guó)家及官員“掠奪”“庇護(hù)”的保障。民營(yíng)企業(yè)自主性應(yīng)是相對(duì)的，否則，企業(yè)絕對(duì)自主必然造成政府和企業(yè)之間不能進(jìn)行必要的信息和能量交換，這既不利于國(guó)家調(diào)控能力的發(fā)揮，造成市場(chǎng)失靈，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以為繼，也無助于國(guó)家分配能力的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致資本強(qiáng)權(quán)壓制勞動(dòng)主權(quán)，公平正義缺失。不僅如此，若民營(yíng)企業(yè)的自主性過度增長(zhǎng)，還會(huì)造成官商隔絕、官商對(duì)抗，不利于構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)。因此，民營(yíng)企業(yè)的自主性須受國(guó)家制約。

相比之下，私有企業(yè)比國(guó)有企業(yè)更能提升社會(huì)自主性，“資本主義和私有財(cái)產(chǎn)的存在給國(guó)家的集中權(quán)力提供了某些制約”，[8]而國(guó)有企業(yè)常會(huì)抑制社會(huì)自主性。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的不均衡發(fā)展導(dǎo)致國(guó)家自主性過強(qiáng)，社會(huì)自主性過低。若要提升社會(huì)自主性，就需要國(guó)家加快向社會(huì)放權(quán)，改革政府壟斷重要資源的現(xiàn)狀，限制國(guó)有資本的規(guī)模與分布，廢除對(duì)民營(yíng)企業(yè)的各種歧視性管制，降低其交易成本，以便做強(qiáng)做優(yōu)做大民營(yíng)企業(yè)，從而提升社會(huì)自主性。一個(gè)相對(duì)自主的公民社會(huì)是基礎(chǔ)性的國(guó)家能力實(shí)現(xiàn)的條件，國(guó)家能力正是在國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)中不斷發(fā)展的。適度提升我國(guó)社會(huì)自主性不僅能推進(jìn)法治建設(shè)，有效促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)反向嵌入政府，而且能夠抵御政府過度嵌入企業(yè)，抑制專斷性的國(guó)家能力過度增長(zhǎng)，促進(jìn)政商良性互動(dòng)。

在政府壟斷大量資源并主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，民營(yíng)企業(yè)不得不與政府及官員交往，這為社會(huì)與國(guó)家互動(dòng)、企業(yè)反向嵌入國(guó)家創(chuàng)造條件，從而避免了官商對(duì)抗、官商隔絕。構(gòu)建民營(yíng)企業(yè)的反向嵌入式自主要求企業(yè)自主性既不弱小，也不過強(qiáng)，這離不開法治建設(shè)。首先，民營(yíng)企業(yè)借助制度化的渠道反向嵌入政府。企業(yè)通過黨委、人大、政協(xié)、工商聯(lián)和協(xié)（商）會(huì)等法定化的途徑表達(dá)利益訴求，與政府進(jìn)行制度化談判、協(xié)商，制約行政權(quán)力，有效地反向嵌入政府，促進(jìn)非制度化的政商關(guān)系向制度化的政商關(guān)系轉(zhuǎn)型，這有助于提升基礎(chǔ)性的國(guó)家能力。其次，依法適度隔離民營(yíng)企業(yè)與政府，提升企業(yè)自主性，減少企業(yè)對(duì)政府反嵌入的范圍與頻次。政府應(yīng)加快由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管控型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，取消、下放或簡(jiǎn)化行政審批，完善企業(yè)的負(fù)面清單，“法無禁止則自由”，從而簡(jiǎn)化政商關(guān)系。再次，通過市場(chǎng)適度隔離民營(yíng)企業(yè)與政府，讓政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，進(jìn)一步提升企業(yè)自主性，減少企業(yè)對(duì)政府反向嵌入的范圍與頻次。當(dāng)前我國(guó)資本不再稀缺，民營(yíng)企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，要從市場(chǎng)而不是從政府那里獲取資源，把精力放在技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)服務(wù)上，而不是放在搞關(guān)系上，真正做到政治與經(jīng)濟(jì)分離，從而進(jìn)一步減少企業(yè)同政府及官員直接打交道的機(jī)會(huì)，簡(jiǎn)化政商關(guān)系。最后，依法規(guī)范并監(jiān)督官商交往，將官商關(guān)系納入法治化軌道。民營(yíng)企業(yè)要遵守國(guó)家政策，守法經(jīng)營(yíng)，永不行賄，而政府應(yīng)有效保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，避免“掠奪性”行為?？梢?，民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府反向嵌入的法定化、規(guī)范化和制度化是政商“各安其分、各司其職”的重要保障，能夠有效推進(jìn)國(guó)家能力與法治的相對(duì)均衡發(fā)展，從而進(jìn)一步減少政商關(guān)系異化的可能性。

第四步，在政商之間形成治理式互賴。民營(yíng)企業(yè)治理能力現(xiàn)代化離不開國(guó)家的參與，反之亦然，政商合作有其必然性、必要性。在法治框架下構(gòu)建政府與官員的嵌入式自主和民營(yíng)企業(yè)的反向嵌入式自主，不僅會(huì)推動(dòng)法治建設(shè)，而且會(huì)提升基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，從而達(dá)致構(gòu)建起政商關(guān)系新生態(tài)的目的。在政商之間構(gòu)建這種自主性具有以下特點(diǎn)：首先，嵌入性。法治為政商之間彼此進(jìn)入限定了邊界和領(lǐng)域，既不會(huì)造成彼此過度嵌入，也不會(huì)導(dǎo)致彼此欠嵌入，適度而有效的嵌入保障了彼此的自主性，這有助于化解官商隔絕、官商對(duì)抗。其次，自主性。這種自主性不是一種孤立式自主性，而是一種相對(duì)自主性，政商之間經(jīng)法治、市場(chǎng)的適度隔離而彼此受到對(duì)方的約束，但又不被彼此所左右的情形，有利于消除官商勾兌、官商互變。再次，互動(dòng)性。通過彼此嵌入，政府與民營(yíng)企業(yè)互為主體，兩個(gè)主體能夠平等地進(jìn)行互動(dòng)與博弈，實(shí)現(xiàn)資源、信息、價(jià)值、規(guī)則和知識(shí)的交換與共享，從而提升政商兩個(gè)系統(tǒng)的功能。最后，合作性。政商之間通過互動(dòng)與交換，一方面，提升政府決策的科學(xué)化、民主化，便于政策的執(zhí)行；另一方面，民營(yíng)企業(yè)可及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，以提升其產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度?？梢?，政商之間互動(dòng)而合理的嵌入自主性是二者形成治理式互賴的必要條件，能使政商“各安其分、各司其職、各得其所”，從而真正構(gòu)建起政商關(guān)系新生態(tài)。

政商之間基于互嵌入式自主而達(dá)成的治理式互賴是政府、官員和民營(yíng)企業(yè)合作共贏的結(jié)果。就政府而言，治理式互賴會(huì)提升基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。政府適度嵌入企業(yè)，不會(huì)造成滲透過度或不足，適度地滲透會(huì)提升政府對(duì)企業(yè)的互動(dòng)能力。政企相互滲透能有效化克因信息、知識(shí)、價(jià)值不對(duì)稱而造成的決策主觀性、盲目性與非理性，而科學(xué)、民主決策是國(guó)家管制、調(diào)控能力有效發(fā)揮的關(guān)鍵，也是企業(yè)及時(shí)而靈活地調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略的關(guān)鍵。有效的市場(chǎng)監(jiān)管、精準(zhǔn)的宏觀調(diào)控是企業(yè)發(fā)展的保障，也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的保障，而經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展又是國(guó)家提取能力有效發(fā)揮的前提，國(guó)家提取能力有效性的提升又是分配能力有效發(fā)揮的基礎(chǔ)。可見，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展是政府與民營(yíng)企業(yè)緊密合作的產(chǎn)物，也是二者共同訴求的目標(biāo)。就官員而言，政商之間的治理式互賴會(huì)提升政府滲透、調(diào)控、提取和分配能力的有效性，提高政府駕馭經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的本領(lǐng)，并增加政府的財(cái)政收入，為官員帶來優(yōu)異的政績(jī)、實(shí)現(xiàn)其自我價(jià)值。良好的政績(jī)有助于官員的晉升，從而使他們更樂意承擔(dān)本職工作，有效避免懶政怠政慵政等“消極腐敗”現(xiàn)象。就民營(yíng)企業(yè)而言，政商之間的治理式互賴能夠推動(dòng)企業(yè)治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)其產(chǎn)權(quán)最大限度的實(shí)現(xiàn)。因我國(guó)市場(chǎng)受政治因素影響較多，政府政策的導(dǎo)向深刻地影響著資源的分配和購(gòu)買力流向，故民營(yíng)企業(yè)應(yīng)結(jié)合國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)、政策走向，靈活地調(diào)整發(fā)展策略。與此同時(shí)，企業(yè)可借助自身自主性抵御國(guó)家能力的過度增長(zhǎng)，維護(hù)自身權(quán)益，既推進(jìn)企業(yè)自身的發(fā)展，又提升基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，從而使政商“各得其所”。

總之，當(dāng)前我國(guó)政商關(guān)系的嚴(yán)重異化侵蝕了國(guó)家能力、破壞了法治，而構(gòu)建政商關(guān)系新生態(tài)又面臨著因政府壟斷重要資源并主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“準(zhǔn)分權(quán)治理結(jié)構(gòu)”而導(dǎo)致的國(guó)家能力增長(zhǎng)與法治建設(shè)嚴(yán)重失衡的挑戰(zhàn)。只有在法治框架下構(gòu)建政府與官員的嵌入式自主和民營(yíng)企業(yè)的反向嵌入式自主，并在政商之間形成治理式互賴，才能逐步構(gòu)建起政商關(guān)系新生態(tài)。

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