吳健 郭雅楠

精準補償：生態(tài)補償目標選擇理論與實踐回顧

吳健 郭雅楠

生態(tài)補償作為一種通過激勵來保護環(huán)境的生態(tài)政策，在我國生態(tài)文明建設中發(fā)揮著越來越重要的作用。本文從補償的經濟激勵角度入手，重點討論生態(tài)補償目標選擇對補償政策效率和效果的影響，并比較美國和中國主要生態(tài)補償政策中的目標選擇設計。研究發(fā)現：補償目標的選擇標準直接影響補償標準的確定，進而影響到農戶參與度和積極性等方面，最終導致不同的補償效果和資金使用效率。文章提出了“精準補償”的政策設計思路：我國應從科學選擇補償對象和發(fā)揮市場機制入手，增強補償標準科學性和補償對象參與的積極性，提高補償資金的使用效率。

生態(tài)補償目標選擇精準補償

一、中國生態(tài)補償政策的回顧

自1996年國務院《關于環(huán)境保護若干問題的決定》中提出要“建立并完善有償利用自然資源和恢復生態(tài)環(huán)境的經濟補償機制”以來，中國已經開展了20年的生態(tài)補償政策實踐。

1997年國務院《關于加強生態(tài)保護工作的意見》中明確提出“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”的方針。2001年中央財政建立森林生態(tài)效益補助資金。2002年，為了減少水土流失和緩解中國環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困狀況，國家出臺《退耕還林條例》，并全面啟動退耕還林計劃。此后，國家與各地方開始了各種生態(tài)補償項目的嘗試，2007年原國家環(huán)保總局出臺第一部關于生態(tài)補償專門性的部門規(guī)章《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》。2009年，財政部印發(fā)《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付（試點）辦法》的通知，中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付。

截至目前我國已經實施了包括退耕還林、退耕還濕、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等生態(tài)補償政策，投入了大量的財政資源。其中，較大規(guī)模的項目，如退耕還林已經投入4500億元資金（1999-2016年）、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付項目已經投入2513億元（2008-2015年）。生態(tài)補償已經成為政府通過環(huán)境財政向社會提供公共服務的重要領域，在我國生態(tài)文明建設中發(fā)揮著越來越重要的作用。

生態(tài)補償的本質是提供一種供給生態(tài)服務的激勵（Jenkins et al.，2010）。然而，公共財政資源終究是有限的，生態(tài)補償不可能補償所有提供生態(tài)服務的地區(qū)?？紤]到已經投入和預計需要繼續(xù)投入的龐大財政資金需求，提高生態(tài)補償資金使用效率對于優(yōu)化生態(tài)補償機制、改善生態(tài)補償效果至關重要。

二、生態(tài)補償目標選擇的相關理論演進

保護目標選擇的問題，最初是從生態(tài)學角度出發(fā)，特別是在自然保護區(qū)的選址設計問題上，因為不同的自然保護區(qū)選址（包括保護區(qū)面積和位置等）對于保護物種存活率產生不同影響（Soulé& Simberloff，1986）。Camm et al.（1996）結合自然保護存在成本和預算約束的現實，從經濟學角度闡述了兩種生態(tài)保護目標選擇模型：在確定保護物種數量的前提下，最小化保護區(qū)數量的集合覆蓋問題（set covering problem，SCP）和在確定預算的前提下，最大化受保護物種數量的最大集合問題（maximal coverage problem，MCP），旨在通過保護目標的選擇，提高保護政策的效率。

在生態(tài)補償領域，伴隨著美國1985年農業(yè)法案的頒布和各類生態(tài)補償項目的實施，生態(tài)補償政策設計中也開始引入補償目標選擇，即在生態(tài)補償的政策設計中明確補償目標選擇的依據（criteria），并據此確定哪些目標對象應該納入補償項目以及納入的優(yōu)先序。

早期文獻中，Gersmehl&Brown（1986）針對土壤生產力，采用單一的農業(yè)指標，對保護休耕計劃（Conservation Reserve Program，CRP）的補償目標選擇進行了研究。Taff&Runge（1986）則考慮了預算約束對于保護目標選擇的限制，在固定預算下，基于耐久性和生產力兩方面保護效益的評估，進行補償目標的選擇。此后，生態(tài)補償目標的選擇由原先單一的考慮生態(tài)效益逐漸轉變?yōu)榫C合考慮收益和成本等經濟評估依據。Babcock et al.（1997）針對固定預算下的環(huán)境收益最大化問題，進一步將成本和收益綜合起來進行分析，構建了在四種不同的政策目標下的生態(tài)補償目標選擇標準：（1）成本目標，即選擇成本最低的地塊進行補償；（2）收益目標，即選擇單位環(huán)境收益最高的對象；（3）收益—成本目標，即選擇單位成本下環(huán)境收益最高的對象；（4）收益最大化目標，即最大化總的環(huán)境收益。研究證明選擇不同的生態(tài)補償對象會影響補償的收益，帶來不同的利益分配結果，并分析了不同補償目標選擇策略對于不同利益集團，包括消費者、生產者、勞動者和環(huán)保者的影響，說明了不同利益集團對于目標選擇的偏好不同。Wu et al.（2001）則進一步考慮不同補償對象（如地塊）的空間差異性，并將由此帶來的影響考慮到補償目標選擇之中。

從上述國際上的理論演進可以看出，生態(tài)補償目標選擇，旨在更“精準”地選擇最符合政策要求的補償目標對象，以改進補償政策的效率和效果。毫無疑問，這是建立和完善生態(tài)補償機制的核心問題之一，對提高生態(tài)補償的生態(tài)效率和資金效率都具有非常重要的意義。

國內的生態(tài)補償政策設計研究主要關注補償概念、補償標準、支付方式等生態(tài)補償政策的要素（張金鳳、何棟材，2011）。目前國內并未見對不同的補償目標選擇依據及其對政策效果的影響開展深入的經濟分析，而是由生態(tài)學和地理學相融合，直接切入生態(tài)補償目標的空間選擇，單一地采用成本—收益目標作為補償對象選擇的依據，在測算出成本—收益比后，確定研究區(qū)域內的補償目標優(yōu)先排序（賈卓等，2012；戴其文，2013；宋曉諭等，2013；戴其文，2010），或對補償的生態(tài)效益與補償資金進行空間分布的分析（郭慧敏、王武魁，2015）。

三、生態(tài)補償目標選擇的政策實踐

生態(tài)補償在理論上可以分為科斯概念下的生態(tài)補償和庇古概念下的生態(tài)補償。科斯概念下的生態(tài)補償指自愿性交易，即生態(tài)系統(tǒng)服務（ES）的買者（至少一個）從生態(tài)系統(tǒng)服務提供者那里購買產權定義清晰的生態(tài)系統(tǒng)服務（或者是一種穩(wěn)定的土地使用行為）（Wunder et al.，2008）。庇古概念則強調政府通過經濟激勵，如向負外部性征稅或補貼正的環(huán)境外部性來調整土地利用私人效益和社會效益的扭曲?，F實中庇古概念下的生態(tài)補償例子很多，現階段世界上絕大多數國家的例子都是庇古概念的生態(tài)補償機制（Schomers&Matzdorf，2013）。

這種分類對應到現實中，可以形成市場主導和政府主導兩種不同類型的生態(tài)補償。也就是說，生態(tài)補償可以是通過一種完善的市場機制實現，也可以是通過政府規(guī)劃管理（包括國家征稅、補貼）實現（Schomers&Matzdorf，2013）。我國的生態(tài)補償機制主要借助財政轉移支付和專項基金等手段，通過經濟利益改變補償區(qū)域的社會發(fā)展方式，讓受益者付費，保護者得到補償（萬軍等，2005）。因此本文也主要基于庇古的生態(tài)補償概念進行比較和分析。

（一）美國生態(tài)補償政策中的目標選擇

美國是較早實施生態(tài)補償政策的國家，已經陸續(xù)實施了多個生態(tài)保護計劃，并在項目中采取了不同的保護目標選擇依據或標準：例如Wildlife Habitat Incentives Program（WHIP）優(yōu)先選擇“單位環(huán)境收益最大”的對象加以保護；Environmental Quality Incentives Program（EQIP）則采用給定預算下總環(huán)境收益最大化的目標選擇實施對象；CRP在1992年之前采用成本最小化目標，優(yōu)先選擇生產力最低的地塊，之后則逐漸改為“效益成本比最大”的地塊優(yōu)先入選（Wu et al.，2001）。

由于長期遭受土壤侵蝕的困擾，美國在1985年農業(yè)法案頒布后開始實施土地保護休耕計劃（CRP）。這是一項由美國政府提供資金、美國農業(yè)部負責實施、農民自愿參與的休耕項目。主要針對那些土壤極易侵蝕或環(huán)境敏感的農業(yè)用地（耕地及牧場），旨在控制土壤侵蝕、改善水質、改善野生動植物棲息地環(huán)境、穩(wěn)定土地價格等（向青、尹潤生，2006；Johnson&Maxwell，2001）。2007年，項目中休耕土地數量達到頂峰1489萬公頃。CRP項目每年減少土壤侵蝕量約2.24億噸，每公頃減少17噸（Sullivan et al.，2004）。同時，CRP也顯著提高了水質（Hellerstein&Higgins，2010），在部分農業(yè)區(qū)域，CRP降低了超過90%的氮負荷、50%的沉積物和農藥及30%的磷負荷（Weitman，1994）。

最初，該項目僅依據耕地的土壤侵蝕性來選擇進入休耕及補償的目標。1986年正式實施時，CRP只允許土壤侵蝕嚴重的土地公開進行申請，批準那些期望補貼價格等于或低于農業(yè)部確定的最高標準的土地申請者，這時的補償標準約為每年每英畝50美元，合同期限為10—15年（向青、尹潤生，2006），合每公頃123.56美元。之后目標選擇條件不斷擴充，加入了野生動植物保護等要素（朱文清，2009）。1997年，CRP開始結合成本收益的空間信息，根據不同地塊和農戶經濟狀況簽署合同并確定補貼標準。具體表現為：在公開申請中采用包含7個指標的“環(huán)境收益指數”（EBI）衡量地塊特征和地塊潛在的環(huán)境收益，同時計算出獲得收益所需花費的成本，然后進行排序并選擇合適的地塊進行補償（朱文清，2010）。其補貼標準由土地租金和成本分擔兩部分構成，土地租金基于各縣的地租水平和相關土地產量；成本分擔則根據實施項目的具體成本，由政府補給農民不超過實施植被保護措施成本50%的資金補償（王國成等，2014）。2016年CRP共休耕959萬公頃，年均成本為17億美元（USDA Farm Service Agency，2016），平均每公頃177美元。

可以看出，美國CRP補貼標準的確定是在補償目標選擇依據的基礎上確定的，從而綜合考慮了補償對象的成本收益，在此基礎上，再通過競標手段和自愿參與機制，結合不同地塊和農戶經濟狀況簽署合同，依法律來保障合同的執(zhí)行。

（二）中國生態(tài)補償政策中的目標選擇

中國也已經陸續(xù)實施了多種不同類型的生態(tài)補償項目，補償對象從大范圍公共物品的補償項目（如國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、森林生態(tài)效益補助金），到具有競爭性但非排他性的準公共物品（中尺度流域上的生態(tài)補償問題包括跨省際的流域上下游的生態(tài)補償，如退耕還林），再到屬于俱樂部產品的生態(tài)補償問題（如太湖流域和新安江等中小流域以及城市水源地保護的生態(tài)補償問題）（俞海、任勇，2008）。其中，大多數項目都以地方政府作為補償支付的對象，資金激勵并沒有聚焦并落實到土地利用的行為主體上，所以沒有真正實施對補償目標的選擇。只有退耕還林項目明確以農戶作為參與對象，需要政策選擇不同的補償目標。

退耕還林，是一項投資巨大、涉及廣泛、在國際上也影響最大的生態(tài)補償工程。該項目1999年在四川、陜西、甘肅試點，2002年全面啟動，旨在減少水土流失和緩解中國環(huán)境脆弱地區(qū)的貧困狀況。其生態(tài)服務的買方是中央政府，受益人是下游用水者，而生態(tài)服務的賣方是符合標準的農戶?！锻烁€林條例》（2002）中提到該政策的原則是“誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益”，補助方法主要是按照核定退耕面積，給相關人現金和糧食補助，累計投入資金4500億元，至2016年底全國累計退耕面積約4.47億畝，合計2980萬公頃。項目規(guī)模已經超過了美國的CRP。退耕還林工程也取得了顯著的生態(tài)效益。根據國家林業(yè)局發(fā)布的《退耕還林工程生態(tài)效益監(jiān)測國家報告（2015）》，截至2015年年底，退耕還林工程實現年防風固沙9.19億噸，年涵養(yǎng)水源9.16億立方米，年固土1.17億噸，年保肥445.48萬噸。

根據《退耕還林條例》，該項目在選擇生態(tài)補償目標時設置了定性的標準，納入項目的耕地包括：水土流失嚴重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的；生態(tài)地位重要、糧食產量低而不穩(wěn)的；優(yōu)先安排江河源頭及其兩側、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙危害嚴重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地。但這些原則并未考慮不同地塊的成本收益差異，相應地，政府的補貼標準制定和發(fā)放也沒有考慮地域和農戶自身的差異性，只按長江流域及南方地區(qū)和黃河及北方地區(qū)進行了粗略的劃分：黃河中上游補償第一年為每公頃3150元，第二年為2400元；長江流域第一年為每公頃4200元，第二年為3450元（Uchida et al.，2007）。項目允許農戶在自愿的基礎上實施退耕，但政策實施過程中，部分地方政府偏重政績，因此存在一些非自愿的進入。相關研究也指出，中國退耕還林制度中存在由于土地機會成本高、造林成本高，農戶的退耕意愿比較低，政府存在強制性要求農戶參加的行為（劉燕、董耀，2014）。

（三）比較與討論

雖然不同的歷史背景、政治體制和文化環(huán)境等都可能會影響生態(tài)補償政策實施效果，但是政策設計的基本理念才是導致補償效果和資金效率差異的關鍵因素。從上述中美補償政策可以看出，是否精準地選擇補償對象、是否在目標選擇時考慮保護地塊的保護成本收益及空間差異性，直接影響了補償標準的確定，進而影響到農戶參與的積極性等方面，最終導致不同的補償效果和資金使用效率。

首先，CRP政策設定了明確的補償目標選擇依據，事實上形成了差別化的合同補償標準；退耕還林政策由于沒有明確補償對象選擇的標準，只能采取近似一刀切的標準。但該政策實施區(qū)域幅員遼闊，無論是自然地理環(huán)境還是社會經濟狀況都存在很大的空間差異，不同的地區(qū)，不同的土地上保護成本差異較大，一刀切的補償標準卻忽略了這一點，因此補償標準難免存在過低或過高的情況。如果補償資金過高，那么降低了資金的使用效率，如果過低，無法彌補農民棄耕的損失，返耕現象難以避免（聶曉文、李云燕，2009）。

其次，由于沒有精準地選擇補償對象，退耕還林政策的補償標準較高，說明補償資金的效率較低。研究表明，考慮購買力水平的中國退耕還林平均補償標準已遠遠高于美國CRP計劃（Uchida et al.，2007）。其中缺乏對補償對象的篩選和精準“捕獲”是一個主要的影響因素，導致項目參與度的質量不高。參與度指潛在的生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者是否參與了該項目。廣泛的參與度使得真正低成本、高效益的地塊能夠成為最終的補償對象。美國CRP計劃在確立目標選擇依據的基礎上采用競標方式，比較充分地吸引潛在的生態(tài)系統(tǒng)服務付費的提供者。我國的退耕還林項目則由于是政府自上而下的強勢推動，存在參與者不是最好的潛在生態(tài)服務提供者的情況。

再次，缺乏對補償對象的精準鎖定，還導致參與的自愿度和積極性下降，影響補償政策的效果。農戶等生態(tài)系統(tǒng)服務賣方是否自愿加入生態(tài)補償直接影響到生態(tài)系統(tǒng)服務的提供及補償效率（Tacconi，2012）。CRP中生態(tài)系統(tǒng)服務提供者進入項目大都是自愿的，因為需要農民投標，并與政府簽訂合同。通過競標方式實現目標選擇，既平衡了多方利益，尊重了農民的選擇，又能夠讓環(huán)境收益更大、成本更低的地塊優(yōu)先進入項目，從而提高了資金使用效率，其所帶來的社會經濟效應（提高農業(yè)收入及環(huán)境收益）也使得美國政府有足夠動力去實施該計劃，項目的持續(xù)性也較好。在自愿加入的情況下，農戶積極性相對較高，加上補償金額由合同逐案確定，農戶能夠從中獲益，反過來又會繼續(xù)保護生態(tài)以獲取更高的環(huán)境收益，這樣就有助于提高項目持續(xù)性（Grosjean&Kontoleon，2009）。相反，在非自愿參與的基礎上，項目中或者項目結束后返耕的概率也會越高（Xu et al.，2010），嚴重影響補償資金的長期使用效率。研究表明，我國生態(tài)補償實踐地上林木的成活率很低，說明農戶參與退耕積極性比較高，而造林和后續(xù)管理積極性比較差，甚至出現了“破壞轉移性”，即將破壞或污染行為轉移到了別的地方，也間接反映出現有補償制度效率有待優(yōu)化（劉燕、董耀，2014）。

最后，雖然目前多數生態(tài)補償政策都是由政府主導的，但是否發(fā)揮市場機制和構建公開信息平臺等要素依然會影響補償目標的選擇和補償效果。例如美國從1995年起，農業(yè)部就提前公布環(huán)境效益指數及各類土地的最高補償標準，以增加申請及審批的透明度（向青、尹潤生，2006）；而我國卻始終以自上而下推行為主，且實施環(huán)節(jié)較多，治理信息嚴重不對稱（聶曉文、李云燕，2009），這些都影響了農戶參與的積極性。

四、結論與建議

本文從生態(tài)補償的經濟激勵角度入手，重點討論生態(tài)補償目標選擇對補償政策效率和效果的影響，并比較了美國和中國主要生態(tài)補償政策中的目標選擇設計。研究發(fā)現：

1.補償目標的選擇直接影響了補償標準的確定，進而影響到農戶參與度和積極性等方面，最終導致不同的補償效果和資金使用效率。美國的CRP項目和中國的退耕還林政策都是世界上最大規(guī)模的生態(tài)補償項目，都在一定程度上實現了恢復植被、保持水土的生態(tài)目標，但在政策設計的核心思路上存在較大的不同。CRP通過補償目標的選擇，提高了政策效果和公共資金的使用效率。但通過比較可以發(fā)現退耕還林政策設計中的幾個主要問題：補償對象選擇不夠科學、補償標準一刀切、缺乏引導農戶自愿參與的靈活機制、資金監(jiān)督機制不強等，從而影響了政策的激勵效果和資金的使用效率。

2.精準補償，是一種補償政策的設計思路，可以大大提高政策實現特定目標的有效性和公共資金的效率?！熬珳省钡难a償，要求充分考慮生態(tài)服務供給者的成本和生態(tài)效益及其在空間上的差異性，要求更市場化的生態(tài)補償實施機制。科學明確的目標選擇，加上靈活的參與機制和合同執(zhí)行監(jiān)督機制，才能實現有效的精準補償。

面對生態(tài)補償資金的有限性及保護目標的多樣性和差異性，必須將生態(tài)補償資金的“好鋼”用在刀刃上，提高生態(tài)補償資金使用效率對生態(tài)補償政策的可持續(xù)發(fā)展至關重要。為了優(yōu)化我國生態(tài)補償政策，提高資金使用效率，具體提出以下建議：

第一，強化補償政策制定的科學性，尤其是補償目標對象選擇的科學性。一方面增強評估待補償地塊的生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算的準確性，同時建立相關信息平臺，注重同生態(tài)服務提供者的信息溝通與共享；另一方面更新補償理念，補償選擇賣方時注重地塊和農戶的環(huán)境、經濟和空間差異性，根據政策目標，精準地選擇補償目標對象，合理分配相關利益。

第二，采取靈活的實施機制，優(yōu)化補償標準。在合理選擇生態(tài)補償目標的基礎上，通過競標加農戶自愿參與的靈活實施機制，充分揭示地塊保護的成本信息，優(yōu)化補償標準，避免過度補償和補償不足，并通過自愿參與，保證參與者的合同激勵相容。

第三，多樣化補償資金使用機制。首先應使補償資金發(fā)放和使用更加靈活，因地制宜、因時制宜，不拘泥于現金和糧食等實物，可以配合教育支持、旅游支持等措施，符合受補償者的意愿。同時，加強資金的管理和績效監(jiān)督，確保資金落實和利益合理分配。

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［32］張金鳳，何棟材.中外生態(tài)補償機制比較研究［J］.中國園藝文摘，2011（6）：45-49.

（責任編輯：董麗娟）

欄目簡介

《財政科學》從2017年起重點打造特色欄目——深度調研、專題探討。欄目將契合財政改革熱點與政策焦點，每期推出一至兩個專題。專題將從基層實踐、政策制定、理論研究等多視點多角度進行深入探討，激發(fā)新理念、開啟新角度、發(fā)現新方法，為政府決策提供新元素和新思想。

歡迎廣大專家學者和財經工作者給予我們大力支持，不吝賜稿。

Targeted Compensation：A Review on Theory and Practice of Ecological Compensation Targeting

Wu JianGuo Yanan

As an incentive-based policy,ecological compensation plays an increasingly important role in China's ecological civilization construction.This paper focuses on economic incentives of ecological compensation, and analyzes the effects of compensation targeting on the policy efficiency and effectiveness by comparing the targeting design in major programs in the United States and China.The results suggest that compensation targeting directly affects the compensation level,has indirect impacts on participation and motivation,and finally results in different policy performance such as effectiveness and efficiency of fiscal funds.We suggest to integrating the compensation targeting into policy design,and applying more flexible market mechanism in policy implementation to enhance the efficiency of public finance.

Ecological Compensation;Compensation Targeting;Targeted Compensation

F322

A

2096-1391（2017）06-0078-08

吳健，中國人民大學環(huán)境學院副院長、教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員郭雅楠，中國人民大學環(huán)境學院博士研究生

*資助來源：國家自然科學基金項目（41571519）；國家高端智庫中國人民大學國家發(fā)展戰(zhàn)略研究院項目。