第21次全國財政理論研討會總論壇主要觀點綜述

2017年4月21-22日，中國財政學(xué)會2017年年會暨第21次全國財政理論研討會在北京召開，會議圍繞“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財稅改革與財政政策”進行了理論研討，有10位同志在總論壇上作了主旨演講，現(xiàn)將主要觀點綜述如下。

一、關(guān)于積極財政政策

積極財政政策對接供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最關(guān)鍵的是“比對”二字。2017年以來的財政政策安排已經(jīng)有向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逼近的趨勢。第一，安排財政預(yù)算赤字23800億，盡管經(jīng)濟形勢嚴峻，但堅決不突破3%的心理防線；第二，安排地方政府專項債券8000億，彌補相對短缺的財政赤字，在理念、思想、戰(zhàn)略上有意識地守住3%心理防線；第三，全年安排減稅降費5500億，其重點途徑之一即減少政府支出。

需要注意的是，財政工作實踐層還沒有完全找到此輪供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下積極財政政策區(qū)別于以往擴大需求背景下積極財政政策的立足點、出發(fā)點和歸宿點，財政理論界也沒有明確地把二者的內(nèi)涵、外延、作用機制等的差異研究清楚。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財政政策要注意支出的方向、支出的規(guī)模、支出的效果。預(yù)算不嚴格導(dǎo)致很多已撥未支出的情況發(fā)生，對整個財政政策和效果的評價有非常大的影響，如果是列了未支，從財政政策效果的評價來說沒有形成支出，實際上財政政策多年來一直呈從緊狀態(tài)。

要正確看待新常態(tài)下政府借債的合理性。經(jīng)濟新常態(tài)下，財政收入增速放緩，但由于投資收益率逐年下降，私人部門包括企業(yè)、居民支出的意愿逐漸減少，要維持經(jīng)濟增長就需要更多的政府支出。目前地方政府債的規(guī)模還沒到多么危險的程度，但是相關(guān)制度存在問題。由于其既不適用于國債的管理方法，也不適用于私債的管理方法，建議專門對地方政府發(fā)起設(shè)立的機構(gòu)債設(shè)計一個法制框架，避免其通過增加財政赤字引起財政風(fēng)險。

二、關(guān)于中國特色財政

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不同于西方供給學(xué)派，我國的積極財政政策也不同于西方國家擴張型的財政政策，需要在中國特色社會主義財政實踐的基礎(chǔ)上，形成中國特色社會主義財稅理論，同時要考慮國體、政體，市場經(jīng)濟的適用程度，所處發(fā)展階段和改革的要求，以及大國財政對于統(tǒng)籌內(nèi)外的要求。

黨的十八大以來，中央提出了很多新理念，做出了很多重大判斷，出臺了一系列重大的政策。新常態(tài)既有國際制約因素，更有我們自己從發(fā)展適度、動力轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面考慮的因素。新主線是從過去注重擴大總需求的需求管理，變?yōu)榻裉熳⒅毓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時適度擴大總需求，并合理引導(dǎo)預(yù)期；新模式是在經(jīng)濟運行到合理區(qū)間（經(jīng)濟增長率、就業(yè)水平等不滑出“下限”，物價漲幅等不超出“上限”）時采取的宏觀調(diào)控模式；新配合指的是積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策配合。擴張型的財政政策在發(fā)展中國家長期頻繁使用是一種常態(tài)，必須始終把握短期赤字財政應(yīng)用和長期財政平衡地位的關(guān)系，在新的宏觀調(diào)控模式下研究赤字財政的用法，不擴大赤字，同時積極防范財政風(fēng)險，特別是地方各種類型的財政風(fēng)險。

當前中國經(jīng)濟存在的問題是結(jié)構(gòu)性的，具體來看：一是實體經(jīng)濟當中供求之間矛盾失衡問題始終沒有得到很好解決；二是實體經(jīng)濟的投資回報率在急劇下降，因此要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革辦法來解決。提高供給端的質(zhì)量和效率，要繼續(xù)推進“三去一降一補”任務(wù)，抓好實體經(jīng)濟，包括國企改革、僵尸企業(yè)退出、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等，財政可以發(fā)揮很大作用。以建立房地產(chǎn)市場長效機制為例，解決該問題包括制度、房地產(chǎn)稅、融資、戶籍、公共服務(wù)均等化五方面內(nèi)容，其中三方面都與財政有關(guān)，可以通過成立政策性金融機構(gòu)，解決低收入群體住房需要的融資問題。

三、當前經(jīng)濟形勢的基本判斷

第一季度的經(jīng)濟指標顯示，國民經(jīng)濟運行總體好于預(yù)期，延續(xù)了去年下半年以來穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢，具體來看：一是主要經(jīng)濟指標穩(wěn)中向好，整體運行好于預(yù)期；二是居民消費價格同比上漲1.4%；三是居民收入同比增長8.5%；四是貨物出口同比增長40.8%。結(jié)構(gòu)繼續(xù)轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)動能和新動能融合發(fā)力，具體來看：一是服務(wù)業(yè)同比增長7.7%；二是消費對經(jīng)濟增長的貢獻達到77.2%；三是企業(yè)利潤和財稅收入快速增長；四是生產(chǎn)利用率提高。

國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)步向好，積極因素增多，發(fā)展?jié)摿θ员容^大，但是異常復(fù)雜的國際環(huán)境并未改變，不穩(wěn)定、不確定的國際環(huán)境形勢特征仍比較突出，國內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾尚未根本好轉(zhuǎn)，制約經(jīng)濟發(fā)展的體制性、機制性障礙還不少，經(jīng)濟穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)仍不夠牢固。

四、關(guān)于企業(yè)稅費負擔(dān)

減稅降費的實質(zhì)是政府實施積極的財政政策。長期來看，減稅降費的根本之策在于：第一，嚴格落實稅收法定原則，減少人為治稅干預(yù)；第二，改革和完善現(xiàn)有的財政體制，構(gòu)建確保減稅降費有效性的制度基礎(chǔ)；第三，轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，降低企業(yè)制度性交易成本。中短期來看，減稅降費的有效實施還要逐步創(chuàng)造條件：第一，進一步清理政府性基金和非稅收入；第二，加大降低社保繳費的政策力度，降低企業(yè)用工成本；第三，取消住房公積金制度；第四，要站在國家稅收競爭的角度，適當降低企業(yè)稅負水平；第五，增強減稅降費政策的精準性和針對性，更好地服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

我國是以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，而間接稅的稅負是流動的，稅負是在價格的變化中體現(xiàn)出來的，因此減稅規(guī)模的計算和獲得感較難實現(xiàn)。

五、關(guān)于財政治理

當前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨兩大難題，第一，內(nèi)生動力不足，一是民間投資增長乏力；二是資本凈流出。第二，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，一是實體經(jīng)濟與虛體經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，實體不實、虛體過虛；二是各類貸款大部分流入房地產(chǎn)，對房地產(chǎn)依賴大，杠桿大；三是虛體經(jīng)濟自我循環(huán)，做大泡沫。新常態(tài)下供給側(cè)改革財政治理有以下三個突破口。第一，降低企業(yè)稅費，以應(yīng)對美國稅改引發(fā)的國際環(huán)境變化，同時提高中國企業(yè)的競爭力。降低個人所得稅稅負，可以作為輔助措施，從需求方，給供給側(cè)改革以有力支持。第二，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，主要應(yīng)著力于物流成本和中介收費等間接成本。第三，促進企業(yè)創(chuàng)新，我國企業(yè)研發(fā)投入全球第四，但強度還有待提高。

六、關(guān)于新二元陷阱

面臨經(jīng)濟下行的壓力，首先很自然的反映就是財政刺激，大量政府驅(qū)動的投資抬高了包括勞動力成本在內(nèi)的要素價格。政府引導(dǎo)投資的方向主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造的就業(yè)主要是低端勞動力的就業(yè)，2009年開始，教育程度越低的人工資增長的速度越快。當要素成本上升的時候，市場中沒有政府背景的企業(yè)成本就會增加，民間投資占的比重越來越小。而各省全要素生產(chǎn)率的增長和投資增長的速度是負相關(guān)的，財政刺激使得政府驅(qū)動的投資占的比重越來越大，擠出了民間投資，導(dǎo)致了效率降低。如果效率降低了，又有進一步的經(jīng)濟下行的壓力。所以從經(jīng)濟下行的壓力，到政府驅(qū)動的投資，到擠出投資，到效率下降，到進一步的經(jīng)濟增長下行壓力，形成這樣一個循環(huán)，即新二元陷阱。

破解上述陷阱的路徑：第一，積極的財政政策不體現(xiàn)于政府過多的投資，而是政府用資源來降低企業(yè)的負擔(dān)；第二，只有普惠的稅收優(yōu)惠、政府直接補貼、政府補貼投資以及關(guān)稅保護才可以促進競爭，提高企業(yè)效率。

七、關(guān)于營改增的效應(yīng)評價

減稅是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程當中的一個共識性必然選擇，確保行業(yè)稅負只減不增是此次全面實施營改增改革的原則，是衡量推開營改增試點改革成效的一個重要標準，但絕不是唯一的標準。推開營改增，一方面要考慮稅制效益，同時也要考慮到宏觀經(jīng)濟運行效益。要從長遠來看待營改增對企業(yè)的運營機制和宏觀經(jīng)濟運行的影響，以及對未來稅制建設(shè)發(fā)揮的帶動和引領(lǐng)作用。首先，營改增通過稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了向公平效率制度方面邁出重要一步；第二，營改增對于財稅體制改革產(chǎn)生了一定倒逼；第三，從經(jīng)濟運行的效應(yīng)層面來看，營改增有利于對所有生產(chǎn)流通企業(yè)全覆蓋，從結(jié)構(gòu)層面來看，第三產(chǎn)業(yè)全面實行了增值稅，和第二產(chǎn)業(yè)有了很好的銜接，初步打通了虛擬經(jīng)濟和實體經(jīng)濟之間的對接關(guān)系。此次的營改增改革并不是傳統(tǒng)意義上的稅制的直接減免，而是通過稅種的替代和課稅機制的轉(zhuǎn)換等改革措施來實現(xiàn)的，同時也達到了全面減稅的政策意圖，助推了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

八、關(guān)于降成本

降成本要從整體看，要系統(tǒng)地看?！叭ヒ唤狄谎a”中的“三去”都是和成本關(guān)聯(lián)在一起的，產(chǎn)能嚴重過剩意味有大量的無效成本不能帶來增值；杠桿率高意味著財務(wù)費用大；庫存多很顯然導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)慢，成本也就上去了。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，由這些問題導(dǎo)致的成本是經(jīng)濟成本，實際上是資源錯配的成本。此外，還有養(yǎng)老的成本、資源的成本、環(huán)境的成本以及信用的成本等，這些都是由于滯后于風(fēng)險的制度變遷造成的。當制度變遷慢于風(fēng)險產(chǎn)生速度的時候，整個經(jīng)濟社會的不確定性就會放大，行為方式也會轉(zhuǎn)變，這就會導(dǎo)致成本急劇上升。從定價的角度來看，過去是按照歷史成本來定價，現(xiàn)在是按照風(fēng)險來定價，企業(yè)的成本也不是過去的歷史成本，而轉(zhuǎn)化為一種風(fēng)險成本。

從社會角度來說，風(fēng)險社會意味著有很多的風(fēng)險是要內(nèi)部化的，比如養(yǎng)老要企業(yè)承擔(dān)，就是社保繳費，導(dǎo)致企業(yè)的成本上升。經(jīng)濟、社會各種各樣風(fēng)險的擴大，不確定性的增加，會使整個經(jīng)濟的運行成本上升，使整個實體企業(yè)的成本上升，所以我們就進入了一個高成本的時代。要降低整個社會的風(fēng)險水平，就要加快改革，加快制度的創(chuàng)新，推進制度變遷，使制度和風(fēng)險之間形成一種良好的匹配。當經(jīng)濟社會構(gòu)成不確定性總體水平下降的時候，整個成本水平才能夠下降。

中國財政科學(xué)研究院孫維整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）