周海川

(中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京 100091)

國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用制度探悉

周海川

(中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京 100091)

中國(guó)國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用存在法律制度尚未全面建立、管理措施滯后、有償使用不規(guī)范、國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問(wèn)題，林權(quán)糾紛、流轉(zhuǎn)制度缺失、流轉(zhuǎn)全過(guò)程不規(guī)范、有償使用收益分配不合理是造成這些問(wèn)題的主要原因。為此，迫切需要明確有償使用制度的范圍、主客體和流轉(zhuǎn)方式。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用范圍包括用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)及其產(chǎn)品的使用權(quán)、景觀使用權(quán)和林業(yè)碳匯權(quán)，特種用途林、防護(hù)林的森林景觀使用權(quán)；木質(zhì)林產(chǎn)品和非木質(zhì)林產(chǎn)品的有償使用范圍包括林副產(chǎn)品采集權(quán)、林下經(jīng)濟(jì)種養(yǎng)殖權(quán)、林業(yè)碳匯權(quán)。國(guó)有森林資源有償使用的主體包括國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))、內(nèi)部職工、企業(yè)及銀行等主體，有償使用方式包括劃轉(zhuǎn)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、出資入股、轉(zhuǎn)讓、承包等方式?；诖?，提出著力解決林權(quán)糾紛，保障國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))正常經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)；多種方式解決國(guó)有資源資產(chǎn)流失問(wèn)題；強(qiáng)化國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用制度支撐等建議。

國(guó)有森林資源；有償使用；制度；國(guó)有林場(chǎng)

國(guó)有森林在森林資源中居主導(dǎo)地位，面積占全國(guó)森林面積的42.16%，蓄積量約占全國(guó)森林蓄積量的69.56%。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)安全問(wèn)題的重視和國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))改革的持續(xù)推進(jìn)，國(guó)有林管理體制逐步健全，國(guó)有林生態(tài)功能和發(fā)展活力進(jìn)一步增強(qiáng)。黨中央國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用的重大決策部署。2013年11月9日，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要實(shí)行資源有償使用制度以及生態(tài)補(bǔ)償制度。2015年9月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用屬于生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容，并明確到2020年，全面建立覆蓋全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，完善土地、礦產(chǎn)資源、海域海島有償使用制度，嚴(yán)禁無(wú)償或低價(jià)出讓。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》也指出要加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新有償使用機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，遼寧、黑龍江在1996年便出現(xiàn)了活立木的有償轉(zhuǎn)讓和林地有償使用[1]，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，森林資源有償使用主要體現(xiàn)在集體所有制下的林木、林地的有償使用，出讓主體多數(shù)是村集體、聯(lián)戶(hù)和自留山造林的農(nóng)戶(hù)，受讓方包括企業(yè)、銀行、國(guó)營(yíng)林場(chǎng)、鄉(xiāng)村集體和個(gè)人。有償使用主要包括承包、出租、出讓、拍賣(mài)、交換、有償征占用等多種形式[2-3]。運(yùn)行形式主要包括成熟林招標(biāo)采伐、聯(lián)合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、拍賣(mài)宜林“三荒”使用權(quán)、林地征占用補(bǔ)償、林地出租[4]、活立木交易、外商投資造林辦企業(yè)[5]、股份合作造林、幼林林地林糧間作承包[1]。但對(duì)于國(guó)有森林資源資產(chǎn)的有償使用而言，國(guó)家尚未出臺(tái)具體的實(shí)施政策，實(shí)踐中卻產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：第一，有償使用森林資源政策法規(guī)滯后；第二，少數(shù)地方行為尚不規(guī)范；第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期無(wú)償、無(wú)限期使用森林資源的觀念影響深刻，有償使用國(guó)有森林資源資產(chǎn)被當(dāng)做新鮮事物；第四，地方政府擅自劃撥林地的行為屢禁不止；第五，林業(yè)主管部門(mén)未能有效實(shí)施征占林地的審核權(quán)，森林植被恢復(fù)費(fèi)等費(fèi)用被拖延支付甚至不支付；第六，森林資源價(jià)值評(píng)估欠缺科學(xué)性、規(guī)范性；第七，有償使用范圍狹窄，未將生態(tài)服務(wù)、森林景觀、碳匯等納入。究其根源，就是國(guó)有林的有償使用機(jī)制和制度尚未形成和確立。盡管有些學(xué)者對(duì)有償使用制度的構(gòu)建進(jìn)行了積極探索，如在承認(rèn)存在森林商品價(jià)值關(guān)系、森林資源兩權(quán)分開(kāi)的基礎(chǔ)上，森林財(cái)產(chǎn)關(guān)系和商品價(jià)值由林價(jià)變動(dòng)決定[6]，同時(shí)在有償使用制度實(shí)施時(shí)要遵循所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、等價(jià)交換、因地制宜的原則[4，7]。但是，這些研究?jī)H僅注重探索國(guó)有林資源資產(chǎn)有償使用制度的一方面，并沒(méi)有具體回答有償使用制度的范圍、主客體和流轉(zhuǎn)方式等。隨著國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))改革的深入和一系列國(guó)家重大政策文件的出臺(tái)，國(guó)有林資產(chǎn)資源面臨的環(huán)境和所發(fā)揮的功能發(fā)生了變化，一方面迫切需要解決當(dāng)前實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，另一方面需要通過(guò)制定科學(xué)、合理的國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用制度方案來(lái)深化國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))改革和落實(shí)相關(guān)重大決策部署。因此，試圖通過(guò)分析國(guó)有森林有償使用的現(xiàn)狀、問(wèn)題，明晰國(guó)有森林資源資產(chǎn)的有償使用范圍和方式，并提出相關(guān)政策建議，以便為中國(guó)森林資源資產(chǎn)有償使用制度建立提供重要的決策參考。

1 國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用的現(xiàn)狀

1.1 國(guó)有林場(chǎng)林地流轉(zhuǎn)蓬勃發(fā)展

據(jù)調(diào)查，全國(guó)各地區(qū)都發(fā)生了國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)行為，流轉(zhuǎn)的林地面積占全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)面積的20%。在流轉(zhuǎn)方式方面，主要包括出租、承包、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和出資入股等。在使用權(quán)期限方面，國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)一般為15～50年。在流轉(zhuǎn)內(nèi)容方面，一些地區(qū)流轉(zhuǎn)了生態(tài)公益林，如廣東省通過(guò)向租賃方出租森林景觀來(lái)發(fā)展森林旅游，但一些地區(qū)流轉(zhuǎn)了防護(hù)林和特種用途林，屬于不當(dāng)流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)受讓對(duì)象方面，包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩類(lèi)，對(duì)內(nèi)指的是林場(chǎng)內(nèi)部職工承包經(jīng)營(yíng)林場(chǎng)林地；對(duì)外指的是向林場(chǎng)以外企業(yè)、組織和個(gè)人受讓或者租賃林地等。在流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)方面，一般轉(zhuǎn)讓、抵押、出資入股、林地發(fā)包方式國(guó)有林地、林木的經(jīng)過(guò)上級(jí)林業(yè)主管部門(mén)或縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，如以轉(zhuǎn)讓、抵押和出資入股等方式流轉(zhuǎn)的國(guó)有林地、林木項(xiàng)目均有評(píng)估、申報(bào)、批復(fù)等手續(xù)，而通過(guò)出租和租賃形式流轉(zhuǎn)國(guó)有林地、林木中除了林地面積較大或流轉(zhuǎn)涉及外國(guó)企業(yè)以外，一般情況下，并沒(méi)有經(jīng)上述部門(mén)批準(zhǔn)。在流轉(zhuǎn)評(píng)估方面，一些地區(qū)具有丙級(jí)以上資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)采用抵押、出資入股、林地發(fā)包方式流轉(zhuǎn)森林資源資產(chǎn)的進(jìn)行了資產(chǎn)評(píng)估，但對(duì)其他流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估。在流轉(zhuǎn)招投標(biāo)和拍賣(mài)方面，盡管流轉(zhuǎn)交易都簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但是絕大多數(shù)林地流轉(zhuǎn)尚未借助于公共交易平臺(tái)，在缺乏招投標(biāo)、拍賣(mài)的前提下便將林地流轉(zhuǎn)給受讓方。在流轉(zhuǎn)收益管理方面，森林資源流轉(zhuǎn)帶給林場(chǎng)的收益主要包括林地租賃費(fèi)、林木經(jīng)營(yíng)收益、征占用林地補(bǔ)償?shù)?，所獲得的流轉(zhuǎn)資金一般由林場(chǎng)財(cái)務(wù)部門(mén)嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度管理，一部分林場(chǎng)將資金上繳給縣級(jí)人民政府，由其統(tǒng)一調(diào)配使用。流轉(zhuǎn)資金的使用主要包括3個(gè)方面：第一，職工工資發(fā)放以及職工養(yǎng)老、醫(yī)療等各種保險(xiǎn)的繳納；第二，林場(chǎng)再生產(chǎn)，例如林場(chǎng)采伐跡地或其它無(wú)林地的更新造林、林場(chǎng)場(chǎng)外租地造林、林木撫育、施肥、管護(hù)、發(fā)放護(hù)林員補(bǔ)貼、基本建設(shè)投資、辦公費(fèi)用等方面；第三，償還林場(chǎng)原有債務(wù)。

1.2 林地流轉(zhuǎn)對(duì)林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的影響

林地流轉(zhuǎn)對(duì)林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了積極和消極影響。積極影響主要包括5個(gè)方面：第一，彌補(bǔ)林場(chǎng)生產(chǎn)資金不足，緩解林場(chǎng)發(fā)展困境。流轉(zhuǎn)給林場(chǎng)帶來(lái)更多的資金進(jìn)行周轉(zhuǎn)，有效緩解林場(chǎng)由于缺乏生產(chǎn)資金引發(fā)的林地更新和造林停滯等問(wèn)題，改善林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施保證林場(chǎng)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。第二，提高職工造林和管理林場(chǎng)的積極性。職工承包林地后開(kāi)展自主經(jīng)營(yíng)，改善自身的經(jīng)濟(jì)狀況，穩(wěn)定扎根林場(chǎng)的信心。第三，盤(pán)活現(xiàn)有森林資源，促進(jìn)林場(chǎng)多種經(jīng)營(yíng)。通過(guò)多種方式的流轉(zhuǎn)，林場(chǎng)獲得了銀行抵押借款、出租林地收益、拍賣(mài)林木收益等資金，林產(chǎn)工業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目得以啟動(dòng)并快速發(fā)展，有力地促進(jìn)了林場(chǎng)的改革創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變。第四，提高森林經(jīng)營(yíng)和管理水平。一些林場(chǎng)租賃林地后，采取了精細(xì)化管理，更好地開(kāi)展林木撫育，不僅提高了林分質(zhì)量，而且提高了單位面積林地產(chǎn)出和森林蓄積量。第五，緩和林場(chǎng)與部分村屯之間的糾紛矛盾。通過(guò)出租森林資源可以一定程度上緩解山林權(quán)屬糾紛，促進(jìn)林場(chǎng)與村屯間互利共贏。消極影響主要包括3個(gè)方面：第一，林場(chǎng)可經(jīng)營(yíng)面積減少。轉(zhuǎn)讓、出租的森林資源直接減少了可經(jīng)營(yíng)面積，降低了林場(chǎng)年采伐量，制約著林場(chǎng)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。第二，林場(chǎng)收入減少，職工生活困難。流轉(zhuǎn)后林場(chǎng)森林資源的減少會(huì)降低林場(chǎng)的收入，加大職工生活就業(yè)壓力，尤其是一些地方政府為擴(kuò)張城市不惜征占林場(chǎng)的林地，但是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償機(jī)制不完善，所支付的補(bǔ)償金難以維持林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。第三，一些林地租賃期限過(guò)長(zhǎng)、租金偏低，也影響林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

2 國(guó)有森林資源有償使用的問(wèn)題及原因分析

2.1 林權(quán)糾紛影響國(guó)有林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和功能的發(fā)揮

國(guó)有林場(chǎng)存在嚴(yán)重的林地、林木權(quán)屬糾紛問(wèn)題有4方面的原因：第一，地理位置原因。國(guó)有林場(chǎng)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體耕地、林地交錯(cuò)分布，這種現(xiàn)象在貴州、湖南兩省國(guó)有林場(chǎng)普遍存在。第二，歷史原因。國(guó)有林場(chǎng)建場(chǎng)時(shí)落界方法落后，早年頒發(fā)的林權(quán)證基本上是以當(dāng)時(shí)明顯的地物標(biāo)為界，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間后，這些地物標(biāo)變化或消失，造成界線(xiàn)不清。20世紀(jì)90年代初頒發(fā)的國(guó)有林地使用權(quán)證所載內(nèi)容與現(xiàn)狀出入較大，且林權(quán)登記發(fā)證工作技術(shù)條件有限，按照現(xiàn)在的管理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，林權(quán)邊界協(xié)議、林權(quán)證附圖存在不少問(wèn)題；同時(shí)已發(fā)放林權(quán)證的記載內(nèi)容與后來(lái)開(kāi)展的森林資源二類(lèi)調(diào)查結(jié)果也存在出入，與現(xiàn)在的調(diào)查結(jié)果很難接軌。由此造成林權(quán)“一地多證”以及林權(quán)證、土地證、草原證“蓋被”發(fā)放問(wèn)題，如北京市至少有8處國(guó)有林地使用權(quán)證與國(guó)土部門(mén)發(fā)放的土地證有重合的現(xiàn)象，共涉及國(guó)有林地92.58 hm2。第三，利益驅(qū)動(dòng)。集體林權(quán)制度改革后，林木和林地資源不斷升值，周邊單位、部分村集體或農(nóng)民為爭(zhēng)取更多利益，借各種理由通過(guò)“擴(kuò)地邊”、“拱地頭”等形式爭(zhēng)奪山林權(quán)，蠶食國(guó)有森林資源。還有土地增值，種糧的積極性提高，周邊農(nóng)牧民出于私利，不在認(rèn)定邊界書(shū)上簽字，并且認(rèn)為這些林地在未建設(shè)林場(chǎng)時(shí)都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的，現(xiàn)在應(yīng)該歸還；一些行政村對(duì)國(guó)有林單位發(fā)放的林權(quán)證不予承認(rèn)，欲推翻已簽訂過(guò)的林權(quán)邊界協(xié)議。第四，地方政府處置力度不夠。一些地方政府在調(diào)處山林權(quán)屬糾紛時(shí)，基于“維穩(wěn)至上”和“地方保護(hù)主義”的考慮，往往不能依法依規(guī)處理，采取拖延或要求林場(chǎng)作出讓步的方式以平息糾紛事端；一些地方政府怕處理山林糾紛不當(dāng)引發(fā)村民集體上訪或群體事件，對(duì)山林糾紛期間出現(xiàn)的村民搶砍林木、煉山造林、故意拔苗、毀林開(kāi)荒、強(qiáng)行侵占林地等破壞行為聽(tīng)之任之，處罰力度不大，許多違法人員得不到應(yīng)有的懲罰，負(fù)面影響進(jìn)一步助長(zhǎng)了這些破壞行為。

2.2 流轉(zhuǎn)制度缺失和流轉(zhuǎn)全過(guò)程的不規(guī)范導(dǎo)致國(guó)有資源資產(chǎn)流失

國(guó)有森林資源是國(guó)家林業(yè)生態(tài)建設(shè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技推廣的重要陣地。從調(diào)查情況看，國(guó)有林場(chǎng)森林資源流失主要有3種途徑：第一，周邊群眾的蠶食侵占。如內(nèi)蒙古赤峰市林西縣五十家子鎮(zhèn)的農(nóng)牧民占用巴林右旗巴彥沙那林場(chǎng)宜林地0.58萬(wàn)hm2，用于種地、打草放牧。第二，地方政府強(qiáng)制流失。一些政府做主將國(guó)有森林資源無(wú)償劃給企業(yè)，如內(nèi)蒙古巴彥淖爾市磴口縣防沙林場(chǎng)，當(dāng)?shù)乜h政府做主將該防沙林場(chǎng)1.33萬(wàn)hm2的林地?zé)o償劃給了企業(yè)。一些地方政府以基礎(chǔ)建設(shè)為由強(qiáng)行抵押國(guó)有森林資源，而抵押所獲的資金大部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很小部分用于森林工程等林業(yè)建設(shè)。例如重慶市巴南區(qū)國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)獲得的資金全部上繳財(cái)政，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一安排使用；南川區(qū)抵押國(guó)有森林資源獲得的9億多元貸款基本上都用于城市建設(shè)，用于森林資源保護(hù)發(fā)展的不多，一旦政府無(wú)法按期還貸，這些被抵押的國(guó)有森林資源將面臨流失的風(fēng)險(xiǎn)。也有一些單位或個(gè)人侵占、蠶食的國(guó)有林地，形成權(quán)屬爭(zhēng)議，難以收回。一些地方以“熟化土壤”為名改造次生林，而后發(fā)包耕種，直至現(xiàn)在都不能依法還林，大大減少了有林地面積，威脅著生態(tài)安全。第三，國(guó)有林場(chǎng)自身流失。由于負(fù)債或林場(chǎng)生產(chǎn)和職工生活困難，國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))將林地出租耕種、開(kāi)墾林地現(xiàn)象屢禁不止。如內(nèi)蒙古巴彥淖爾市臨河區(qū)新華林場(chǎng)為償還欠款將66 hm2林地流轉(zhuǎn)給銀行和信用社用于還貸，這些林地已經(jīng)變成了耕地，成為地方政府和林場(chǎng)的收入來(lái)源，由于已經(jīng)簽訂了租種合同，還林的難度非常大。另外，部分單位法律意識(shí)淡薄，對(duì)林地、林木權(quán)屬管理隨意性大。

2.3 有償使用的收益分配需要探索

一些國(guó)有林場(chǎng)“四不靠”問(wèn)題導(dǎo)致林場(chǎng)和職工及代管村民很難享受到國(guó)家在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，職工就業(yè)，醫(yī)療和社會(huì)福利以及支農(nóng)、惠農(nóng)等方面的政策扶持。長(zhǎng)期以來(lái)，因建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)投入不足，國(guó)有林場(chǎng)存在基礎(chǔ)設(shè)施滯后、管理措施缺乏、科研力量薄弱、技術(shù)人才匱乏、歷史包袱沉重、職工生計(jì)困難等問(wèn)題。為解決燃眉之急，部分國(guó)有林場(chǎng)通過(guò)流轉(zhuǎn)國(guó)有森林資源以獲得必要的資金，但大部分林場(chǎng)卻無(wú)法解決，如內(nèi)蒙古生態(tài)公益型國(guó)有林場(chǎng)中屬全額撥款管理的林場(chǎng)比例僅為8.9%，而自收自支的林場(chǎng)高達(dá)46.8%，這些林場(chǎng)的職工工資要由林場(chǎng)自行解決，五險(xiǎn)一金負(fù)擔(dān)非常沉重，并且這些林場(chǎng)基本上已經(jīng)沒(méi)有可供采伐的用材林，更沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入，退休職工的工資補(bǔ)差和在職職工的工資常常陷入無(wú)力按時(shí)、足額發(fā)放的境地。林場(chǎng)不得不通過(guò)出租出讓森林資源來(lái)彌補(bǔ)林場(chǎng)生產(chǎn)和職工生活，或者通過(guò)承包林場(chǎng)土地自主經(jīng)營(yíng)收入來(lái)繳納養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等，這些做法往往出現(xiàn)重短期效果(現(xiàn)金解困)輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益(森林資源保護(hù)發(fā)展)的現(xiàn)象，造成國(guó)有森林資源的流失。

3 國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用的范圍及主客體劃分

3.1 有償使用的范圍

國(guó)有森林按照產(chǎn)權(quán)可以分為國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)，其中國(guó)有林區(qū)又可以進(jìn)一步分為重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和非重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。國(guó)有林場(chǎng)按照改革方向又可以分為事業(yè)型國(guó)有林場(chǎng)和企業(yè)型國(guó)有林場(chǎng)。按人類(lèi)對(duì)于森林的影響程度可以分為天然林和人工林。按森林經(jīng)營(yíng)特征又可以分為商品林和公益林，按照森林法規(guī)定分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林，其中薪炭林、用材林、經(jīng)濟(jì)林屬于商品林，防護(hù)林、特種用途林屬于公益林。為了保護(hù)代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種、自然遺跡等，林業(yè)自然保護(hù)地又劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)。由此可知，不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，森林是有交叉的，同一片森林在屬于國(guó)有林場(chǎng)的同時(shí)也是人工林、公益林，可能是國(guó)家儲(chǔ)備林，甚至還可能被劃入自然保護(hù)區(qū)中。該種情況下，森林資源資產(chǎn)的有償使用需要先滿(mǎn)足先驗(yàn)條件的用途范圍，即如果國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))中包括天然林、公益林、國(guó)家公園等，那么先按照天然林、公益林、國(guó)家公園的有償使用辦法實(shí)施之后，再按照國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))的有償使用辦法實(shí)施。

縱向來(lái)看，林地資產(chǎn)中的有林地，由于受到產(chǎn)權(quán)約束以及主要來(lái)自國(guó)家劃撥，因此將會(huì)依然保留劃撥取得的方式，基本上不存在有償使用的空間，而疏林地、無(wú)林地由于存在未來(lái)使用的可能，存在有償使用的空間，但面臨著用途管制的約束，未來(lái)可能的方式是由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式取得。對(duì)于發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)服務(wù)設(shè)施時(shí)，國(guó)有林區(qū)和林場(chǎng)的土地使用也需要是之前單位用于林業(yè)生產(chǎn)的服務(wù)用地，或者是原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的國(guó)有劃撥建設(shè)用地。木材隨著天然林禁伐的實(shí)施，在林區(qū)、林場(chǎng)、公益林、林業(yè)自然保護(hù)地變得不可以有償使用(表1)。林產(chǎn)品(不包括木材)和非木質(zhì)林產(chǎn)品可以有償使用。保護(hù)性動(dòng)植物由于法律規(guī)定而禁止有償使用。

橫向來(lái)看，國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)基本一致，林產(chǎn)品(不包括木材)和非木質(zhì)林產(chǎn)品可以有償使用。南方特殊性質(zhì)的林場(chǎng)、人工林、商品林(薪炭林、用材林、經(jīng)濟(jì)林)除保護(hù)性動(dòng)植物外基本上可以有償使用。天然林由于禁伐，林地、活立木以及木材不可有償使用。公益林中防護(hù)林可以有償使用，但存在公益性和用途管制約束，特殊用途林中的國(guó)防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹(shù)林、自然保護(hù)區(qū)由于不可計(jì)量性?xún)H有林地可以采用不同形式的有償使用。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園由于所有權(quán)、公益性其有形資產(chǎn)不可有償使用。

在國(guó)有森林資源無(wú)形資產(chǎn)中，生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)、森林景觀資產(chǎn)是可以有償使用的?？茖W(xué)研究資產(chǎn)由于本身的公益性和森林資源資產(chǎn)不可計(jì)量性，在商品林(用材林、薪炭林、經(jīng)濟(jì)林)、人工林、企業(yè)型國(guó)有林場(chǎng)、南方特殊性質(zhì)林場(chǎng)中可以有償使用，其他則不可有償使用(表2)。

由此來(lái)看，有償使用的范圍包括商品林中用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)及其產(chǎn)品的使用權(quán)、景觀使用權(quán)、林業(yè)碳匯權(quán)，公益林中特種用途林、防護(hù)林(國(guó)防林、實(shí)驗(yàn)林、母樹(shù)林、自然保護(hù)區(qū)森林除外)的森林景觀使用權(quán)；南方特殊性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)參照商品林。木質(zhì)林產(chǎn)品(不包括木材)和非木質(zhì)林產(chǎn)品有償使用的范圍包括林副產(chǎn)品采集權(quán)、林下經(jīng)濟(jì)種養(yǎng)殖權(quán)、林業(yè)碳匯權(quán)。

3.2 國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用的主體

第一，林區(qū)(場(chǎng))主體。林區(qū)(場(chǎng))主要指國(guó)有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位。鑒于國(guó)有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位原本負(fù)責(zé)管理經(jīng)營(yíng)森林資源資產(chǎn)，并且已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，因此可以作為有償使用主體。國(guó)有林場(chǎng)改制為自收自支企業(yè)類(lèi)型的以及國(guó)有森林企業(yè)剝離掉政事職能的林場(chǎng)在開(kāi)展森林資源資產(chǎn)有償使用時(shí)按照企業(yè)對(duì)待，不再認(rèn)為是事業(yè)單位。調(diào)查顯示，林場(chǎng)租賃林地后，經(jīng)營(yíng)管理相比林農(nóng)更為精細(xì)，林木撫育更加到位，林分質(zhì)量、單位面積林地產(chǎn)出和森林蓄積量都明顯提高。

表 1 不同分類(lèi)視角下的國(guó)有林有形資產(chǎn)有償使用范圍

說(shuō)明：⑴√表示“可以有償使用”，×表示“不可以有償使用”； ⑵有償使用原因具體包括①所有權(quán)②公益性③購(gòu)買(mǎi)服務(wù)④用途管制⑤天然林禁伐⑥法律規(guī)章⑦不可計(jì)量性； ⑶特殊用途林中的國(guó)防林、自然保護(hù)區(qū)林、名勝古跡林僅為景觀資產(chǎn)，生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)主要包括碳匯、生態(tài)補(bǔ)償、森林康養(yǎng)。

表 2 不同分類(lèi)視角下的國(guó)有林無(wú)形資產(chǎn)有償使用范圍

Table 2 The range of national forest intangible assets in the different perspective

類(lèi)別生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)森林景觀資產(chǎn)科學(xué)研究資產(chǎn)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū) √√×②非重點(diǎn)國(guó)有林區(qū) √√×②事業(yè)型國(guó)有林場(chǎng) √√×②企業(yè)型國(guó)有林場(chǎng) √√√②南方特殊性質(zhì)國(guó)有林場(chǎng)√√√天然林 √√×②人工林 √√√用材林 √√√薪炭林 √√√經(jīng)濟(jì)林 √√√防護(hù)林 √√×②⑦特種用途林 √√×②⑦國(guó)家公園 √√×②自然保護(hù)區(qū) √√×②森林公園 √√×②

第二，林區(qū)(場(chǎng))內(nèi)部職工。根據(jù)調(diào)研，國(guó)有林場(chǎng)出現(xiàn)了內(nèi)部職工承包經(jīng)營(yíng)林場(chǎng)林地情況，承包期限為15～30年不等。職工向林場(chǎng)支付承包費(fèi)，在承包林地里發(fā)展自營(yíng)經(jīng)濟(jì)(如種植橡膠、檳榔等經(jīng)濟(jì)樹(shù)種)，實(shí)現(xiàn)了自我安置，解決了國(guó)有林場(chǎng)因停止天然林采伐造成的林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)困難。

第三，企業(yè)。由于社會(huì)造林的實(shí)施，部分國(guó)有林場(chǎng)出現(xiàn)了企業(yè)有償使用國(guó)有森林資源資產(chǎn)的情況，這些企業(yè)包括國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)，也包括外資和港澳臺(tái)企業(yè)。有些地區(qū)為了發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，也出現(xiàn)有償使用國(guó)有森林資源資產(chǎn)的情況。例如，為了推進(jìn)芬蘭斯道拉恩索集團(tuán)公司在北海建設(shè)的林漿紙一體化項(xiàng)目，廣西自治區(qū)人民政府將8家直屬?lài)?guó)有林場(chǎng)的8.95萬(wàn)hm2國(guó)有林地統(tǒng)一劃撥給廣西林業(yè)集團(tuán)公司，推動(dòng)其與芬蘭斯道拉恩索集團(tuán)公司合作，流轉(zhuǎn)面積占這8家直屬?lài)?guó)有林場(chǎng)總經(jīng)營(yíng)面積的20%。

第四，其他主體。其他主體主要包括銀行等金融類(lèi)機(jī)構(gòu)。對(duì)國(guó)有森林資源有償使用主要集中在債務(wù)處理方面，部分國(guó)有林場(chǎng)由于負(fù)債或林場(chǎng)生產(chǎn)和職工生活困難，將林場(chǎng)林地出租給銀行。如內(nèi)蒙古巴彥淖爾市臨河區(qū)新華林場(chǎng)為償還欠款將66 hm2林地流轉(zhuǎn)給銀行和信用社還貸，通過(guò)簽訂租種合同，這些林地已變成了耕地，成為地方和林場(chǎng)的收入來(lái)源。

3.3 國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用主體與客體關(guān)系

圖 1 國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用主體與客體關(guān)系圖Figure 1 The relationship between subject and object compensation for using national forest resources assets

有償使用主體可以分為林業(yè)系統(tǒng)主體和系統(tǒng)外部主體(圖1)。有償使用客體主要以方框顯示，由于國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))林地的特殊性(虛線(xiàn)方框)，其林地的有償使用是一種不同于市場(chǎng)的有償使用，主要以無(wú)償劃撥形式使用，同時(shí)對(duì)林地的使用實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)出政府購(gòu)買(mǎi)的方式，比如國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))單位使用原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有劃撥建設(shè)用地和林地參與國(guó)有森林資源有償使用時(shí)，如果自用原有劃撥土地的，國(guó)家可以出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策在國(guó)有土地出讓金，以及因修建旅游配套設(shè)施占用林地而產(chǎn)生的新增建設(shè)用地使用費(fèi)、土地使用稅等方面給予國(guó)有林業(yè)企業(yè)減免優(yōu)惠政策，這種政策具有主體的排外性，不同于市場(chǎng)的有償使用，主要任務(wù)是保證森林資源資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)暗含政府購(gòu)買(mǎi)形式。而金融機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))主要出于債權(quán)、抵押權(quán)形式的有償使用。沒(méi)有和主體連線(xiàn)的方框表示這部分有償使用客體對(duì)應(yīng)于所有使用主體，即不分主體形式均可以進(jìn)行有償使用，也是可以真正實(shí)現(xiàn)有償使用市場(chǎng)化的客體。當(dāng)然，森林的生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)中的康養(yǎng)、景觀資產(chǎn)中的旅游對(duì)應(yīng)的是自然人。對(duì)于林區(qū)(場(chǎng))內(nèi)部職工而言，主要有償使用的是林產(chǎn)品(不包括木材)和非木質(zhì)林產(chǎn)品、林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木的所有權(quán)和處置權(quán)。

3.4 國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用方式

國(guó)有森林資源資產(chǎn)的有償使用方式包括劃撥、轉(zhuǎn)讓、出租、出借、抵押、擔(dān)保、股份合作、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等。具體而言，主要包括：

劃轉(zhuǎn)方式。原有的國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))林地如果在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有林(區(qū))場(chǎng)之間進(jìn)行不改變?cè)猛镜挠袃斒褂?，采用的方式是劃轉(zhuǎn)，即不需辦理有償用地手續(xù)，直接辦理林地變更登記手續(xù)即可。劃轉(zhuǎn)后需有償使用的，劃入方應(yīng)先辦理有償用地手續(xù)后，再辦理土地變更登記手續(xù)。轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保和股份合作等方式需向國(guó)家補(bǔ)繳土地出讓金。

授權(quán)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有林場(chǎng)改制為自收自支企業(yè)類(lèi)型的以及國(guó)有森林企業(yè)剝離掉政事職能的，可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行林地資產(chǎn)處置。

出資入股。國(guó)有林場(chǎng)改制為自收自支企業(yè)類(lèi)型的以及國(guó)有森林企業(yè)剝離掉政事職能的，可采取作價(jià)出資入股方式進(jìn)行林地資產(chǎn)處置。

轉(zhuǎn)讓。外部企業(yè)或個(gè)人獲得國(guó)有林經(jīng)營(yíng)單位林地使用權(quán)主要是采用轉(zhuǎn)讓方式。此時(shí)林地應(yīng)作為重大資產(chǎn)處置事項(xiàng)，報(bào)授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估后，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式進(jìn)行。

其他。商品林林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木的所有權(quán)和處置權(quán)，林副產(chǎn)品采集權(quán)、林下種養(yǎng)權(quán)、森林景觀使用權(quán)、林業(yè)碳匯權(quán)等的有償使用可由出讓方和受讓方合同約定。

4 構(gòu)建國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用制度的建議

4.1 著力解決林權(quán)糾紛，保障國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))正常經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)

第一，對(duì)國(guó)有林權(quán)登記發(fā)證情況進(jìn)行全面的檢查、核對(duì)和糾錯(cuò)，依法及時(shí)糾正林權(quán)證的“錯(cuò)、漏、重”。第二，加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)與周邊的糾紛調(diào)處。積極開(kāi)展林場(chǎng)與周邊農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地的協(xié)調(diào)工作，緩解農(nóng)林之間的矛盾。對(duì)國(guó)有林區(qū)、林場(chǎng)和周邊農(nóng)村土地的糾紛情況進(jìn)行摸底，按照糾紛類(lèi)別實(shí)施差異化的對(duì)策，如果林地已被侵占，按照村民為林場(chǎng)造林方式認(rèn)定，在支付給林農(nóng)造林投入和造林苗木后回收土地；如果林地已經(jīng)拍賣(mài)，則先統(tǒng)計(jì)匯總所涉及林地的相關(guān)信息并向林政部門(mén)發(fā)函，以?xún)鼋Y(jié)該部門(mén)采伐、流轉(zhuǎn)、換證等環(huán)節(jié)的批復(fù)手續(xù)；如果某個(gè)地塊出現(xiàn)四至不清、邊界不明、界標(biāo)不規(guī)范的情況，則需要在地塊邊界設(shè)置隔離帶，等待爭(zhēng)議雙方形成協(xié)議后再明確。如果出現(xiàn)“一地多證”，則需要爭(zhēng)議雙方出具相關(guān)證據(jù)，并調(diào)查走訪相關(guān)人員，林政部門(mén)要公正裁決，確屬農(nóng)民的及早劃撥農(nóng)民；確屬林場(chǎng)的要予以公示，告知周邊單位，確保不再出現(xiàn)爭(zhēng)議。如果林地被非法侵占，則要加大清理力度。

4.2 多種方式解決國(guó)有資源資產(chǎn)流失問(wèn)題

第一，對(duì)森林資源違規(guī)流轉(zhuǎn)和流失的問(wèn)題在國(guó)家層面上出臺(tái)相關(guān)解決辦法和處理意見(jiàn)。全面清理本規(guī)定發(fā)布前已經(jīng)發(fā)生的國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)活動(dòng)，凡是未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)擅自流轉(zhuǎn)的，視情況決定是否給予補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)；明顯造成國(guó)有資產(chǎn)流失，無(wú)償轉(zhuǎn)讓的必須追回；可以補(bǔ)辦手續(xù)但轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)低的，依法評(píng)估后應(yīng)補(bǔ)繳有關(guān)費(fèi)用。企業(yè)在國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)中所獲取收益應(yīng)按規(guī)定上交國(guó)庫(kù)管理使用。第二，加大各地森林資源資產(chǎn)清查整頓力度，查清各類(lèi)流轉(zhuǎn)情況。對(duì)在集體林權(quán)制度改革之前國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位和國(guó)有控股林業(yè)企業(yè)受讓的集體山林，要進(jìn)一步依法清理；通過(guò)法律訴求、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、股份合作等形式的要以簽訂補(bǔ)充合同等形式規(guī)范和完善現(xiàn)有合同，保障村集體及林農(nóng)的合法權(quán)益，妥善解決前期違規(guī)流轉(zhuǎn)造成的國(guó)有森林資源資產(chǎn)流失問(wèn)題。第三，對(duì)于各地自行流轉(zhuǎn)的國(guó)有林不得頒發(fā)林權(quán)證，已頒發(fā)林權(quán)證的，要進(jìn)行清理整頓。對(duì)已頒發(fā)林權(quán)證的國(guó)有林場(chǎng)，不得再頒發(fā)土地證、草原證等其他權(quán)屬憑證，切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的權(quán)威性和合法性。

4.3 強(qiáng)化國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用制度支撐

第一，要盡快完善森林法，制定森林資源資產(chǎn)有償使用管理辦法。確保國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用有法可依、有章可循。有效規(guī)范國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))森林資源資產(chǎn)有償使用行為，維護(hù)國(guó)有森林資源安全和可持續(xù)發(fā)展。第二，建立分級(jí)管理的國(guó)有森林資源資產(chǎn)有償使用審批制度。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)重點(diǎn)林區(qū)森林和林地有償使用的批準(zhǔn)；省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有林場(chǎng)國(guó)有森林和林地有償使用的批準(zhǔn)。森林景觀使用權(quán)、林副產(chǎn)品采集權(quán)、林下種養(yǎng)權(quán)、林業(yè)碳匯權(quán)等的有償使用可由出讓方和受讓方按照合同約定。第三，加強(qiáng)用途管制。各級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)要通過(guò)年度考核、檢查等方式監(jiān)管林地用途，未經(jīng)合法手續(xù)不得變更林地用途，一旦發(fā)現(xiàn)將收回林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第四，建立科學(xué)、權(quán)威、準(zhǔn)確的資產(chǎn)評(píng)估體系，盡快修改完善《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》。進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)評(píng)估、拍賣(mài)等流轉(zhuǎn)程序，保障森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)單位及當(dāng)事人的合法權(quán)益。簡(jiǎn)化評(píng)估程序、著力降低評(píng)估費(fèi)用，提高林業(yè)基層開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估的積極性。第五，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。依法依規(guī)懲處國(guó)有森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過(guò)程的違法違規(guī)行為。制定考核辦法，把森林資源數(shù)量消長(zhǎng)，質(zhì)量變化和保護(hù)管理情況等作為考核國(guó)有林區(qū)(場(chǎng))的重要內(nèi)容和國(guó)有林場(chǎng)改革驗(yàn)收的重要指標(biāo)。

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2016-05-24

中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(CAFYBB2017QA020)

周海川(1983-)，男，山西晉中人，助理研究員，博士，從事資源政策與管理方面的研究，(電話(huà))010-62889719，(E-mail)rmdx2012@163.com。

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.01.003

F326.25

A

1005-9709(2017)01-0011-07