謎中之謎：到底是誰在統(tǒng)治日本

上世紀(jì)八九十年代，美國人展開密集的經(jīng)濟(jì)外交，但困惑其談判代表的經(jīng)常是需要查明“到底是誰在統(tǒng)治日本”?；蛟S可以說，日本人在運(yùn)用一套獨(dú)特的東方智慧應(yīng)付和化解美國壓力。

“政治家統(tǒng)而不治，官僚實(shí)際理政”

如無意外，這一屆安倍政府將延續(xù)到2018年底的下一次大選。由此，安倍贏得了足夠長的時(shí)間，來比較從容地推進(jìn)安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)以及修憲等涉及戰(zhàn)后日本國策根本轉(zhuǎn)向的大戰(zhàn)略。

對頻繁更迭政府的日本政治來說，這是一個(gè)稀有的時(shí)刻。最近二十多年的日本政治和它的經(jīng)濟(jì)一樣，也陷入了困境不能自拔。頻繁地更換首相是其表象，深層次根源則是，“55年體制”下官僚主導(dǎo)的舊模式不能適應(yīng)上世紀(jì)80年代以來國內(nèi)外全新環(huán)境而瓦解，不再能夠有效領(lǐng)導(dǎo)和整合社會(huì)，而政治家主導(dǎo)的新模式卻受阻遲遲不能建立。

和中國類似，“改革”在日本也是一個(gè)閃亮的詞匯。改革的首要目標(biāo)，是要促成日本政治體系轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘷?quán)于首相及其內(nèi)閣的威斯敏斯特體制。所謂威斯敏斯特體制就是英國模式的議會(huì)制政府，在這一體制下，實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)即授予首相及其內(nèi)閣所代表的政黨政治家。通過政黨這一中介機(jī)制，議會(huì)實(shí)際上從屬于政府。

上世紀(jì)80年代末以來的日本政治史，就可以看作是一條通向威斯敏斯特之路的曲折歷程。在此之前，日本更接近協(xié)商政治型的集體領(lǐng)導(dǎo)。在其中，首相及其內(nèi)閣并不擁有最高權(quán)威，在政策制定和決策中，也不占有重要地位。他們的角色與其說是發(fā)號(hào)施令的領(lǐng)導(dǎo)，不如說是弱勢的協(xié)調(diào)者和平衡者。

總體上，這是一個(gè)官僚主導(dǎo)的體制，“政治家統(tǒng)而不治，官僚實(shí)際理政”。承擔(dān)著主要政策制定和決策功能的，實(shí)際上是各省廳的高級(jí)官僚。

自1885年12月伊藤博文廢除太政官制，實(shí)行內(nèi)閣制，成為日本歷史上第一任內(nèi)閣總理大臣（首相）起，至2012年9月野田佳彥當(dāng)選首相（同年底安倍晉三上臺(tái)），127年間日本政府總共換了62位首相，歷經(jīng)96任。平均每個(gè)任期1.3年即16個(gè)月。圖為安倍晉三

政治家、官僚和財(cái)閥的鐵三角聯(lián)盟

而圍繞著政黨領(lǐng)袖產(chǎn)生和選拔以及政府職位分配，也存在著激烈的權(quán)力斗爭，這一基于派系的斗爭逐漸得以規(guī)范，并高度制度化。自民黨內(nèi)，這種擬似的政權(quán)交替一直持續(xù)到1993年。

權(quán)力結(jié)構(gòu)很大程度上具有派生性，最終要服務(wù)于利益結(jié)構(gòu)。支撐和聯(lián)絡(luò)這一官僚主導(dǎo)體制的，是自民黨政治家、官僚和財(cái)閥大企業(yè)的鐵三角聯(lián)盟。這一聯(lián)盟雖充斥腐敗，但卻異常有效，成為快速經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁發(fā)動(dòng)機(jī)。

鐵三角聯(lián)盟確保了主要利益集團(tuán)的利益能在政策制定中得到充分考量，但這也是一個(gè)散財(cái)型的利益政治。此一時(shí)期，朝野各派對于“輕武裝”、“經(jīng)濟(jì)立國”的大方向，存在著廣泛的共識(shí)。借由高速經(jīng)濟(jì)增長所帶來的大量財(cái)富，農(nóng)民的利益在這一體制下得到了特殊的保護(hù)。

上世紀(jì)80年代起，國內(nèi)外諸環(huán)境發(fā)生巨變，官僚主導(dǎo)也越來越無法勝任一個(gè)現(xiàn)代多元社會(huì)的利益協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的體制改革勢在必行。

但政治家、官僚和大企業(yè)互相勾結(jié)形成的既得利益圈抗拒這種變化，直到90年代，這種改革仍然難以實(shí)現(xiàn)。為適應(yīng)新環(huán)境，強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)能力不可或缺。自那時(shí)起，集權(quán)于首相及其內(nèi)閣的威斯敏斯特體制就成為了日本政治改革的模范。

一系列改革的實(shí)施，最終為小泉純一郎這一政治明星的登場準(zhǔn)備了制度條件。2009年政權(quán)更迭之后的民主黨政府在官僚的抵制下，仍設(shè)法推進(jìn)了改革，建立了一系列首相賴以發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的支持系統(tǒng)。

“無核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)”

盤點(diǎn)日本90年代以來的政治變遷，大致可作結(jié)論：改革仍在路上，首相及其內(nèi)閣府所代表的政治力量大大強(qiáng)化，但也未能完全從官僚手中接管政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，新的權(quán)力格局是一個(gè)三足鼎立之勢，政治家成為與執(zhí)政黨和官僚競爭決策權(quán)的第三個(gè)系統(tǒng)。

當(dāng)代日本這一官僚主導(dǎo)的、政治家孱弱的格局，有其深刻的國內(nèi)和國際根源。戰(zhàn)后日本在冷戰(zhàn)對抗中被迫加入西方陣營，接受美國的戰(zhàn)略和外交屏障，集中精力于工業(yè)擴(kuò)展。為交換美國的軍事保護(hù)，日本成為其遠(yuǎn)東戰(zhàn)略的前線國家，或者說代理人國家?；蛟S可以說，日本人在運(yùn)用一套獨(dú)特的東方智慧應(yīng)付和化解美國壓力。通過這一微妙的制度安排，實(shí)際統(tǒng)治的責(zé)任被轉(zhuǎn)嫁給無政治性格的官僚，得到主權(quán)者合法授權(quán)的統(tǒng)治者的實(shí)際權(quán)力，只限于協(xié)調(diào)技術(shù)官僚和利益平衡。荷蘭學(xué)者沃爾夫廉稱之為“無核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。

嚴(yán)格講，日本的政府機(jī)構(gòu)只是官僚，并不是實(shí)際意義上的政府，因?yàn)樗⒉慌袛嗪螢閲依娌?jù)此行事，而日本國民也不能對其加以控制。西方人完全不能理解這樣一個(gè)缺乏政治責(zé)任主體的體系何以能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。面對這樣一個(gè)無物之陣，美國霸權(quán)也就失去了有效的制度管道。

丘吉爾曾經(jīng)說過，俄羅斯是謎中之謎。這句話似也可以拿來描述日本。上世紀(jì)八九十年代，對日本失去容忍的美國人展開密集的經(jīng)濟(jì)外交，但困惑其談判代表的經(jīng)常是需要查明“到底是誰在統(tǒng)治日本”。

在中日關(guān)系已成為嚴(yán)重挑戰(zhàn)時(shí)，我們也需要理解并高度關(guān)注日本的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其政治動(dòng)向。

（《文化縱橫》程?hào)|金/文）