王建新

近年來(lái)，我國(guó)土地整理事業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，很好地支撐了耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為堅(jiān)守現(xiàn)有耕地發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，通過(guò)實(shí)施土地整理項(xiàng)目，優(yōu)化了項(xiàng)目區(qū)田、水、路、林、村的格局，改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高了耕地利用效率，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了基礎(chǔ)平臺(tái)?，F(xiàn)就自己在農(nóng)村土地整治工作中的體會(huì)談幾點(diǎn)思考意見(jiàn)：

一、土地整理的基本概念及其內(nèi)容

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、土地整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，有效整合與整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)活動(dòng)相關(guān)的各類(lèi)資金，共同投入項(xiàng)目區(qū)集中使用，并通過(guò)采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)措施，對(duì)田、水、路、林、村、房進(jìn)行綜合整治，以有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量及土地節(jié)約集約利用程度，為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展搭建平臺(tái)。

土地整治涉及土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、建設(shè)用地置換、基本農(nóng)田建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃等內(nèi)容，整合有效資源和資金投入，充分體現(xiàn)了綜合性和系統(tǒng)性。通過(guò)對(duì)這些符合條件的區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)綜合整治的目標(biāo)。

二、土地整治應(yīng)遵循的基本原則

1.規(guī)劃引導(dǎo)。嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃或者空間規(guī)劃是農(nóng)村土地整治成功的首要前提。開(kāi)展農(nóng)村土地整治必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。在強(qiáng)有力的規(guī)劃執(zhí)行和保障體系下，各種類(lèi)型的整治工作只是規(guī)劃的具體執(zhí)行過(guò)程，實(shí)際操作中則可以靈活多變，由政府和市場(chǎng)兩者結(jié)合起來(lái)完成土地整治工作。

2.權(quán)益保障。權(quán)益的保障，不僅提高了農(nóng)民的積極性和合作意愿，也減少了政府推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的成本和減少自身公共財(cái)政的壓力。

3.項(xiàng)目依托。土地整治是以具體的項(xiàng)目為依托的。項(xiàng)目的實(shí)施就是規(guī)劃的執(zhí)行過(guò)程和實(shí)現(xiàn)途徑。執(zhí)行前，需從經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)影響和生態(tài)影響等各方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選，保證土地得到最佳利用。在項(xiàng)目篩選中，公眾參與機(jī)制和市場(chǎng)配置機(jī)制是主要的手段。只要是符合土地規(guī)劃的項(xiàng)目，都必須經(jīng)過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定最終的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，如通過(guò)招標(biāo)或拍賣(mài)的形式，這是市場(chǎng)決定項(xiàng)目的原則。

4.政府推進(jìn)。成功經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)村土地整治中，政府的作用是十分明顯的。在國(guó)外，政府作為市場(chǎng)配置的引導(dǎo)者和規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督者，如果項(xiàng)目執(zhí)行人不履行當(dāng)初與國(guó)家簽署的經(jīng)濟(jì)契約，政府會(huì)在一定的期限內(nèi)對(duì)該土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再拍賣(mài)。

三、土地整治中存在的難點(diǎn)及問(wèn)題

在土地整治工作階段，全國(guó)各地都不同程度地開(kāi)展了土地綜合整治的項(xiàng)目。嘗到了土地整治的甜頭，得到了實(shí)惠，但土地整治中還存在很多問(wèn)題有待解決。

1.土地整治規(guī)劃滯后。目前，全國(guó)范圍內(nèi)正在進(jìn)行土地整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制階段，有一些地方開(kāi)展土地整治工作前，沒(méi)有相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作為參考依據(jù)，或者編制的規(guī)劃與實(shí)際情況不符。由于無(wú)規(guī)劃或規(guī)劃未起到引導(dǎo)作用，這在一定程度上，使土地整治工作缺乏統(tǒng)籌性，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的實(shí)施與推進(jìn)。

2.部門(mén)資源分散配置，合力推進(jìn)不足。農(nóng)村土地整治涉及多個(gè)部門(mén)，關(guān)系多方利益，必須依靠政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌各部門(mén)資源力量，才能順利推進(jìn)。但在實(shí)施過(guò)程中，一些地方政府的主導(dǎo)作用沒(méi)有充分發(fā)揮，緊靠國(guó)土資源部門(mén)一家有限的力量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效整合各方資源來(lái)快速有效的推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。

3.政策配套不到位。土地整治是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性和政策性較強(qiáng)的工程，涉及利益主體和敏感問(wèn)題較多。由于相關(guān)政策配套不到位，在實(shí)施過(guò)程中涉及的安置問(wèn)題、權(quán)屬糾紛等不能及時(shí)解決，存在強(qiáng)拆強(qiáng)建的現(xiàn)象，農(nóng)民利益得不到保障，從而阻礙了土地整治工作的進(jìn)展。

4.專(zhuān)項(xiàng)資金利用率低，管理不規(guī)范。土地整治工程綜合性、系統(tǒng)性、政策性較強(qiáng)，涉及面廣，但在實(shí)際工作中各部門(mén)管理職責(zé)不明，各自為政，出現(xiàn)了同一塊整治區(qū)域出現(xiàn)資金重復(fù)投入的現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)家投入資金利用率降低，未達(dá)到宏觀政策下的預(yù)期目標(biāo)；土地整治項(xiàng)目資金管理不規(guī)范，監(jiān)管不到位，從而導(dǎo)致了挪用專(zhuān)項(xiàng)資金、招投標(biāo)不規(guī)范，存在簡(jiǎn)化招標(biāo)程序、透露標(biāo)底、串標(biāo)；審計(jì)結(jié)論模糊等現(xiàn)象。

四、土地整治項(xiàng)目的后期管護(hù)問(wèn)題

從總體上看，土地整治項(xiàng)目竣工移交到村里后，大多數(shù)村比較重視項(xiàng)目的后期管護(hù)工作。制定了相應(yīng)的制度，建立了管護(hù)組織，拿出了具體的管理辦法，工程發(fā)揮了應(yīng)有的效益。但是也有一部分村，對(duì)項(xiàng)目后期管護(hù)重視不夠，認(rèn)識(shí)不高，管理混亂，設(shè)施損毀嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了工程效益的發(fā)揮。這種土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)方面的差異性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是重視不夠。管護(hù)差的村普遍缺乏完善的管理制度和方法，缺乏成熟的管理機(jī)制，導(dǎo)致管理粗放。二是設(shè)施損毀。土地整治項(xiàng)目都是在村邊野外，治安防范力量薄弱，時(shí)常出現(xiàn)電力設(shè)施被盜毀、水利設(shè)施被破壞、防護(hù)林被盜伐，導(dǎo)致灌、排、防功能的喪失。三是維護(hù)不善。由于長(zhǎng)期缺乏定期維護(hù)與系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)維護(hù)，導(dǎo)致道路泥濘、管道破裂、水渠漏水、排水溝淤積和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)設(shè)備的損壞。

五、土地整治實(shí)施保障及后期管護(hù)措施

1.積極編制土地整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃必須在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制，必須尊重客觀事實(shí)，在深入研究和充分論證的基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，以確保規(guī)劃的可行性。主要內(nèi)容可包括：區(qū)域城鎮(zhèn)化的成長(zhǎng)規(guī)律和新型鄉(xiāng)村空間的演替規(guī)律；區(qū)域內(nèi)土地整治的潛力分析；經(jīng)濟(jì)上是否可行，當(dāng)?shù)厝罕娛欠裨敢饨邮?，生態(tài)上是否能安全承載；產(chǎn)權(quán)調(diào)整方案是否明晰，農(nóng)戶的權(quán)益是否得到保障；基層政治、行政和文化環(huán)境是否具備，村民自治組織是否健全；保障措施是否有力和有效，權(quán)、利、責(zé)是否明確和對(duì)等。

2.形成一個(gè)完善的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。土地整治工程涉及多個(gè)部門(mén)，應(yīng)形成一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，以避免多頭管理，造成力量分散。作為總協(xié)調(diào)方，應(yīng)以土地整治為平臺(tái)，整合各類(lèi)資金，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)款專(zhuān)管，將土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、地災(zāi)防治、農(nóng)村公路建設(shè)等進(jìn)行深度整合，由總協(xié)調(diào)方統(tǒng)一安排，有序促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治和新農(nóng)村建設(shè)。

3.轉(zhuǎn)變制度設(shè)計(jì)理念。制度是促進(jìn)農(nóng)村土地整治可持續(xù)發(fā)展的重要保障。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國(guó)家土地制度大都是地方性的制度，國(guó)家只通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)、土地公共利益的界定和保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)引導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用或土地整治，而具體的土地制度則具有很強(qiáng)的區(qū)域性和地方性，即制度設(shè)計(jì)應(yīng)更重視可行性和可操作性，更加重視細(xì)節(jié)的表達(dá)。一是必須在充分調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)制度和政策。二是提倡激勵(lì)機(jī)制，凡是在整治工作中取得成效的，給予各種形式的激勵(lì)。

4.充分尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民利益。以村莊改造為例，有部分地區(qū)，不顧當(dāng)?shù)乜陀^條件和環(huán)境的限制，本應(yīng)統(tǒng)一修建平房院落，保留原有的民風(fēng)民俗，卻打著土地整治的旗號(hào)，強(qiáng)迫村民通通住樓，出現(xiàn)了“人住樓上，家禽家畜住樓下”的現(xiàn)象，給當(dāng)?shù)乩习傩盏纳a(chǎn)生活造成很多不便。農(nóng)村土地整治是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“助推器”，是一項(xiàng)“民心工程”，所以必須以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。把好事要辦好，落到實(shí)處，就必須充分尊重農(nóng)民的意愿，尊重客觀事實(shí)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，因地制宜地推進(jìn)該項(xiàng)工程，使農(nóng)民成為真正的受益者。

5.加強(qiáng)后期管護(hù)工作的主要措施。工程后期管護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由于政府投入的無(wú)償性、土地經(jīng)營(yíng)的分散性、工程設(shè)施布置的開(kāi)放性、社會(huì)治安的復(fù)雜性、高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同步性，工程管護(hù)面臨著許多困難。提高管護(hù)的水平，圍繞完善新機(jī)制、培育新組織、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)來(lái)進(jìn)行，主要應(yīng)抓好以下幾方面的工作。

（1）是提高對(duì)項(xiàng)目工程管護(hù)的認(rèn)識(shí)。在當(dāng)前，相當(dāng)一部分干部群眾重項(xiàng)目前期建設(shè)，輕項(xiàng)目后期管護(hù)。認(rèn)為項(xiàng)目完工就一勞永逸，對(duì)項(xiàng)目管護(hù)的意義及項(xiàng)目管護(hù)中的內(nèi)在規(guī)律缺乏認(rèn)識(shí)。俗話說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)三分建、七分管，建設(shè)是基礎(chǔ)、管護(hù)是關(guān)鍵。管護(hù)水平?jīng)Q定著利用程度和使用效益。要加強(qiáng)干部群眾對(duì)項(xiàng)目后期管護(hù)工作教育，提高認(rèn)識(shí)，牢固樹(shù)立只有管護(hù)到位，才能保證項(xiàng)目的永續(xù)利用，造福于民的思想。

（2）是建立一種好的管護(hù)模式和機(jī)制。從工程的管護(hù)模式看，主要有集中管理模式、分散管理模式、承包管理模式。所謂集中管理模式就是由村委會(huì)集中統(tǒng)一管理，沿用過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理方式方法。從當(dāng)前看，市場(chǎng)化運(yùn)作是大的方向，要突破思想的束縛，走明晰產(chǎn)權(quán)、個(gè)體承包、管護(hù)有利、使用有償?shù)男侣纷??？蓪?duì)項(xiàng)目設(shè)施產(chǎn)權(quán)實(shí)行公開(kāi)拍賣(mài)，簽定管護(hù)使用合同，能走市場(chǎng)化的都納入市場(chǎng)化體系管理，使農(nóng)民成為設(shè)施管理者與使用者的主體。

（3）是要積極培育新產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)投入少、風(fēng)險(xiǎn)小，效益低，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收益不足以滿足工程管護(hù)的投入。解決的辦法就是要在產(chǎn)業(yè)調(diào)整上求突破，要結(jié)合每個(gè)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和地理優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)。

（4）是進(jìn)一步優(yōu)化工程設(shè)計(jì)。要重視從工程管理角度、工程維護(hù)角度、工程保護(hù)角度進(jìn)行工程設(shè)計(jì)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)既要考慮工程的實(shí)施、使用、投資強(qiáng)度，也要考慮工程的管護(hù)。要充分考慮農(nóng)村的實(shí)際和老百姓的思想覺(jué)悟水平。農(nóng)民惜地思想很重，生產(chǎn)路如果不設(shè)計(jì)邊溝，不出二三年，地就欺路，路就會(huì)由寬變窄，由直變彎。對(duì)易被盜的變壓器和低壓線等農(nóng)電設(shè)施，在設(shè)計(jì)上也要多動(dòng)腦筋。變壓器架設(shè)一定要離村莊近一些，或設(shè)在養(yǎng)殖場(chǎng)附近。低壓線路可考慮由天入地，由架空變?yōu)槁裨O(shè)。對(duì)各項(xiàng)設(shè)計(jì)要不斷完善，積極改進(jìn)。如原機(jī)井房位置太高，容易引起裸露管道的老化和破壞，通過(guò)井房低置，可有效解決這個(gè)問(wèn)題，雖然增加了井房的投資，但方便了群眾的管護(hù)。

（5）是加大對(duì)工程管護(hù)的投入。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低的鄉(xiāng)村，由于工程利用水平不高，效益不太明顯，加之村集體缺乏資金，管護(hù)資金不易籌措，嚴(yán)重影響正常維護(hù)。