■ 國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研組

把握節(jié)奏 積極穩(wěn)妥推進(jìn)中部地區(qū)特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)—江西省、湖南省特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)研報告

■ 國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研組

受國家發(fā)改委規(guī)劃司委托，國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所調(diào)研組赴江西進(jìn)賢縣文港鎮(zhèn)、貴溪市上清鎮(zhèn)、婺源縣江灣鎮(zhèn)，湖南醴陵市陶瓷小鎮(zhèn)、瀏陽市大瑤鎮(zhèn)5個?。ǔ牵╂?zhèn)進(jìn)行調(diào)研。這些?。ǔ牵╂?zhèn)以建制鎮(zhèn)為主要形式，基本處于城鎮(zhèn)的初中期發(fā)展階段，依托自然、歷史人文資源和傳統(tǒng)加工業(yè)形成了特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在一定程度上代表了中部地區(qū)特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)情況。主要情況如下：

一、主要做法

（一）省市制定支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的工作方案，實化細(xì)化推進(jìn)機(jī)制和政策措施

省、市地方政府制定了實施方案，如江西省制定了《江西省特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作方案》，江西省鷹潭市、湖南株洲市制定了本市的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)實施方案，從組織實施、資金保障、土地利用、評估監(jiān)督等方面，實化細(xì)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制和政策措施。

（二）依托產(chǎn)業(yè)突出特色，基本實現(xiàn)了特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)

5個特色小（城）鎮(zhèn)基本都形成了特色產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展的良好局面，文港鎮(zhèn)“一支筆”走向全國，上清鎮(zhèn)道文化輻射中外，江灣鎮(zhèn)民俗民居美譽(yù)天下，陶瓷小鎮(zhèn)釉下五彩蜚聲全球，大瑤鎮(zhèn)花炮制造歷久彌新。在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)了一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，制造業(yè)向服務(wù)業(yè)延伸的良好態(tài)勢。如江灣鎮(zhèn)發(fā)展花卉種植觀賞，以旅游業(yè)帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；醴陵陶瓷小鎮(zhèn)以傳統(tǒng)釉下五彩產(chǎn)業(yè)為依托，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+陶瓷”、陶瓷文化創(chuàng)意、工業(yè)旅游、會展商貿(mào)等。

（三）城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)中努力引入市場機(jī)制，激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力

5個特色?。ǔ牵╂?zhèn)除了利用國家專項建設(shè)基金、省和地級市層面轉(zhuǎn)移支付或以獎代補(bǔ)資金、上級財政返還的土地出讓金等資金外，還在拓展資金來源渠道、吸引多方力量參與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行了探索。一是與地級市或縣級政府的城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司合作。上級政府城建投資公司發(fā)行的企業(yè)債券中部分用于?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，上清鎮(zhèn)采用了這一模式。組建由上級政府城建公司控股的、主要用于?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的融資平臺公司，大瑤鎮(zhèn)正在探索這一方式。與上級政府有關(guān)投資公司合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，上清鎮(zhèn)正在推進(jìn)這一方式；二是與地級市層面的國有旅游開發(fā)企業(yè)合作，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，如上饒市旅游開發(fā)公司正準(zhǔn)備積極參與龍虎山景區(qū)開發(fā)；三是依托民營企業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，這在多數(shù)?。ǔ牵╂?zhèn)表現(xiàn)較為明顯。如江灣鎮(zhèn)民俗民居旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)主體就是民營企業(yè)，醴陵陶瓷小鎮(zhèn)引進(jìn)湖南華聯(lián)瓷業(yè)等173家企業(yè)，共同推進(jìn)陶瓷小鎮(zhèn)發(fā)展；四是采取PPP模式。例如，上清鎮(zhèn)龍虎山景點建設(shè)中采用了BOT方式，陶瓷小鎮(zhèn)擬以醴陵經(jīng)開區(qū)高新集團(tuán)為主出資與社會資本合作方組建公司，采用DBOT模式推動“陶子湖片區(qū)”及“鳳凰山城市中心公園”項目建設(shè)。

（四）帶動農(nóng)民致富，以城帶鄉(xiāng)的作用初步顯現(xiàn)

文港鎮(zhèn)、上清鎮(zhèn)、江灣鎮(zhèn)3個特色小城鎮(zhèn)依托特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)民富裕程度，2016年3個鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到1.79萬元、1.46萬元、1.80萬元，高于江西省1.21萬元的平均水平。上清鎮(zhèn)通過上清古街環(huán)境綜合整治，既改善了城鎮(zhèn)居民生活條件，也提高了周邊店鋪經(jīng)商收入。江灣鎮(zhèn)在篁嶺景區(qū)開發(fā)中，采用“公司+農(nóng)戶”形式，通過農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模開發(fā)，打造了獨特的梯田四季花谷風(fēng)光，農(nóng)戶既可在景區(qū)租賃的田地里收取租金并享有農(nóng)作物保護(hù)價包購等紅利，還能以田地務(wù)工、景區(qū)務(wù)工、民俗旅游務(wù)工等形式實現(xiàn)就業(yè)、獲取薪酬。

（五）加強(qiáng)創(chuàng)新，探索發(fā)展、治理和土地利用新模式

江灣鎮(zhèn)篁嶺民居旅游項目在古村保護(hù)、旅游發(fā)展、移民搬遷相結(jié)合上進(jìn)行了探索，通過古村落產(chǎn)權(quán)收購、原村民搬遷安置方式，對古村落建筑及風(fēng)貌體系進(jìn)行規(guī)劃、保護(hù)以及內(nèi)涵挖掘、文化灌注，形成了特色鮮明的古村落鄉(xiāng)村游模式。大瑤鎮(zhèn)2013年以來在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”方面加大創(chuàng)新力度，目前為止共承接了96項縣級管理權(quán)限，實現(xiàn)國稅、地稅和財政合署辦公，并成立了大瑤鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局，推動635項行政執(zhí)法權(quán)落地生效。此外，大瑤鎮(zhèn)南山村進(jìn)行了宅基地制度改革，在嚴(yán)格落實“一戶一宅”、面積法定的前提下，將部分宅基地面向瀏陽全市符合申請條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員出售出租；南陽村推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革，1宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過瀏陽市國土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開掛牌出讓。

二、存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)各地在推進(jìn)小（城）鎮(zhèn)建設(shè)中，部分還存在貪大、求快、政府包攬過多等問題。

（一）培育中有“求多”現(xiàn)象

地方政府積極響應(yīng)國家有關(guān)文件精神，加大特色小鎮(zhèn)建設(shè)力度，但出現(xiàn)了一些特色小（城）鎮(zhèn)培育個數(shù)“求多”的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在小（城）鎮(zhèn)培育數(shù)量層層加碼。由于中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對并不發(fā)達(dá)，對于一些基礎(chǔ)較差的縣（市）而言，重點是建設(shè)好縣城，創(chuàng)建數(shù)量過多的特色小鎮(zhèn)會使政策資源更加分散，也脫離了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要。

（二）建設(shè)中有“圖快”勢頭

“圖快”表現(xiàn)在資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育方面，一些地方政府要求盡快見效。例如，某市要求每個鎮(zhèn)狠抓招商引資，每年力爭引進(jìn)1個1000萬元以上工業(yè)項目或500萬元以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，以加快?。ǔ牵╂?zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。吸引社會各方面資金參與旅游資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于小（城）鎮(zhèn)發(fā)展固然十分必要和重要，但建設(shè)節(jié)奏過于“求快”，也難免導(dǎo)致項目缺乏充分論證以及建設(shè)質(zhì)量不高等問題。

（三）成果分享中有村（居）民利益“不足不均”問題

?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)應(yīng)以提高村（居）民獲得感為主要目的，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前在這方面一些地方還缺乏有效的機(jī)制保障，這在旅游類小鎮(zhèn)中更為突出。高品質(zhì)旅游資源屬于稀缺性資源，一些地方將這種資源轉(zhuǎn)讓給企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，且定位于高端客戶市場，所產(chǎn)生的高收益如何反饋給當(dāng)?shù)匕傩?，尚缺乏相?yīng)的機(jī)制設(shè)計。

三、政策建議

今后一段時期，需要積極有序、因地制宜地推進(jìn)中部地區(qū)特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)。

（一）把握特色?。ǔ牵╂?zhèn)的建設(shè)節(jié)奏

一是建議有關(guān)部門對不同地區(qū)、不同類型、不同發(fā)展階段的特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)加強(qiáng)分類指導(dǎo)；二是指導(dǎo)地方對層層放大特色小城鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量的做法進(jìn)行調(diào)整，科學(xué)安排建設(shè)時序和重點發(fā)展對象；三是指導(dǎo)各地在特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)考核檢查中，不要過于強(qiáng)調(diào)投資額和招商引資情況，而要突出以人為本理念的貫徹落實。

（二）明確特殊類型小城鎮(zhèn)建設(shè)的管控條件

對于國家級自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家風(fēng)景名勝區(qū)等范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)，要嚴(yán)格特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要求，從功能、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、用地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出管控標(biāo)準(zhǔn)，通過框定發(fā)展規(guī)模和游客容量、劃定生態(tài)紅線以及制定開發(fā)建設(shè)負(fù)面清單等，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大融資渠道

一是在有條件的地區(qū)擴(kuò)大地票交易、村民宅基地依法公開取得和自愿有償退出、村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易等改革試點，擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓收益的融資功能；二是考慮到鎮(zhèn)政府人才、資金、政策等方面的瓶頸制約，可探索由縣（市）政府就重點小城鎮(zhèn)建設(shè)項目與社會資本開展PPP合作。

（四）探索（居）村民資源開發(fā)收益分享機(jī)制

中部地區(qū)文化旅游資源豐富，旅游類小鎮(zhèn)是特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容，需要進(jìn)一步探索解決資源開發(fā)收益分享不均的問題。應(yīng)建立村（居）民以山田或資金入股的機(jī)制，保障當(dāng)?shù)卮澹ň樱┟衲軌蜷L期可持續(xù)從旅游資源開發(fā)中受益。