【摘 要】 本文通過對新疆城鄉(xiāng)基本公共服務的具體含義、現(xiàn)狀、原因進行簡要分析，對新疆城鄉(xiāng)基本公共服務的推進提出一些嘗試性的建議：在政治方面，更注重平等的價值觀對社會前進的指引作用；城鄉(xiāng)在保持現(xiàn)有基本公共服務水平的前提下，堅持市場經(jīng)濟的導向作用；要利用其豐富多彩的文化資源，發(fā)展文化旅游業(yè)，提高經(jīng)濟實力。

【關鍵詞】 基本公共服務；均等化；新疆；公共政策

由于我國對公共服務研究的還處于初始階段，提到公共服務時，對公共服務概念的界定尚未形成統(tǒng)一的認識。[1]新疆是多民族、多宗教、多樣文化并存、經(jīng)濟發(fā)展水平總體較低的邊疆地區(qū)，它的城鄉(xiāng)基本公共服務非均等現(xiàn)狀和原因等與全國相比，既有共性的一面，也有其特殊的一面。新疆城鄉(xiāng)基本公共服務非均等的現(xiàn)狀，無論是就我國推進公共服務均等化的這一大的策略背景趨勢，還是就它所帶來的對疆內(nèi)疆外及主要對疆內(nèi)公民個人的不利影響而言，推進新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化都是必要的。而這尤其需要有效的公共政策去推進。又考慮到新疆城鄉(xiāng)的具體情形，有必要對一系列相關的概念進行界定，以便利本文語義的表述。

一、基本公共服務均等化內(nèi)涵分析

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，筆者認為是指政府作為最終責任主體，運用一系列的策略、方法，包括長久的機制和短期的政策等，以推進資源和機會在城鄉(xiāng)居民之間達到平等狀態(tài)的過程。它本身既包含一種政策方法，也包含一種政策目標。

城鄉(xiāng)基本公共服務的外延一般包括基礎教育、醫(yī)療、社會保障、公共安全等方面，考慮到資料可獲得性、能力所限等因素的影響，筆者僅以基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障為例，做一些粗淺的分析。

二、新疆城鄉(xiāng)公共服務非均等的現(xiàn)狀分析

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的評估，既包含了一定的價值取向，也需要相關的基礎數(shù)據(jù)和一定的標準、方法進行評估。

1、新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度的現(xiàn)狀評估指標

城鄉(xiāng)基本公共服務的衡量指標是一個龐大而復雜的體系，不可能窮盡一切。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度不能以簡單的享受公共服務的城鄉(xiāng)人數(shù)的多寡來衡量，也要考慮城鄉(xiāng)人口基數(shù)等因素。本文主要參考并借用劉成奎先生的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化評價指標體系來衡量新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等程度，他在表中列出了衡量基本公共服務均等化水平的四個方面的指標及相應的單項指標，四方面指標是城鄉(xiāng)社會保障指數(shù)、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生指數(shù)、城鄉(xiāng)基礎教育指數(shù)和城鄉(xiāng)基礎設施指數(shù)，指數(shù)的計算公式設定為：城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)=各地區(qū)農(nóng)村基本公共服務人均指標/各地區(qū)基本公共服務指標。[2]在目前現(xiàn)實生活中，取值一般為0至1，0表示農(nóng)村居民不享受任何基本公共服務，1表示實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務的均等狀態(tài)。本文計算設定公式同上，并參照上文所提基本公共服務均等化指標體系，結合新疆狀況、建議設立如下指標體系，其中農(nóng)村意指農(nóng)牧業(yè)區(qū)域。

2、新疆城鄉(xiāng)公共服務非均等的現(xiàn)狀及原因

由于一些數(shù)據(jù)的缺損，使得在具體計算上有可能有誤差，但是其中指明的各項指標可以使人們明確知道，想要了解、分析公共服務均等化的程度必須參考哪些必要的因素。以2014年編纂的《新疆統(tǒng)計年鑒》為例，其中2012、2013年農(nóng)牧業(yè)人口參合率分別達到99.7%和99.8%，而由于城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險只列出了年末參加人口，無法進行比較。但依據(jù)2011年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參與率是93.31%來看，目前，城鄉(xiāng)在醫(yī)療保險方面是比較均等的。然而，農(nóng)民參與的社會保障服務范圍比較窄，歷年對城鄉(xiāng)的社會保障投入也不均等，如2010年城鎮(zhèn)社會保障支出總額是248.55億元，農(nóng)村社會保障支出總額是30.90億元，社會保障支出總額城鄉(xiāng)之比為8.15：1；城鎮(zhèn)人均社會保障支出是3083.02元，農(nóng)村為238元，人均社會保障支出城鄉(xiāng)比為12.95：1。以醫(yī)療為例農(nóng)村每千人口注冊護士數(shù)2006年農(nóng)村為0.86人增加到2011年的1.78人；而城市為2.77人增加到4.3人，從2006-2011年時間城鄉(xiāng)每千人口注冊護士增加人數(shù)是1.53人和1人；以義務教育為例，新疆城鎮(zhèn)普通小學專人教師以專科和本科為主；而農(nóng)村小學以專科和高中階段學歷為主。農(nóng)村小學高中階段畢業(yè)的教師所占比例比城鎮(zhèn)高出9.34個百分點，農(nóng)村中小學專任教師學歷構成整體偏低。[3]而且，農(nóng)村學校還存在危房問題、生師比等問題，種種現(xiàn)實表明新疆城鄉(xiāng)在基本公共服務均等化方面存在問題。

新疆城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的現(xiàn)狀，與全國情形基本一致，這是由于我國在改革開放以來觀念上追求經(jīng)濟高速發(fā)展、相對忽略平等的價值觀而造成。在這種價值觀的影響下，新疆也采用了工農(nóng)剪刀差、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、向城市傾斜的一系列政策制度等，這在當時比較貧窮落后的條件下是有積極作用的。但是，城鄉(xiāng)居民間經(jīng)濟社會發(fā)展差距加大導致了基本公共服務不均，這種不均又導致城鄉(xiāng)差距加大，最終不利于個人和社會進步。

三、推進新疆基本公共服務均等化策略

新疆城鄉(xiāng)基本公共服務非均等的現(xiàn)狀與全國相比，既有共性，更有它的特殊性，它是經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化水平總體較低狀況下的非均等，是具有多民族、多文化、多宗教特征下的非均等，均等化可以理解為是一個以政治、經(jīng)濟、社會文化為自變量，以均等化為因變量的理論模型，即“均等化=政治+經(jīng)濟+社會”的理論模型。也就說，基本公共服務均等化受政治、經(jīng)濟、文化的影響，是政治、經(jīng)濟、社會文化的相互影響決定著均等化的變遷路徑。[4]本文在政治、經(jīng)濟、文化三個方面提出均等化的策略。

1、政治方面

在政治意識形態(tài)方面，更注重平等的價值觀對社會前進的指引作用，扭轉(zhuǎn)唯經(jīng)濟發(fā)展是舉的意識指引現(xiàn)狀，在相應的制度的設計中，明確均等化的重要指標，構建均等化的評價指標體系，并納入政府績效的考核中。

在制度方面，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是一個漸進的過程，達到均等化的狀態(tài)也是需要維持的。因此，需要構建長效的均等化機制，在漸進的過程中需要漸進的機制，在維持均等的狀態(tài)中需要均等的機制，無論如何，長效的機制是根本性的、具有決定性的制度，比如，在均等化的過程中，對農(nóng)村學校教師的福利給予制度上的保障，應真正上升為法律、制度方面的權利，包括制度上保障擴大農(nóng)村教師的話語權、參與分配決策的制定權，以能夠表示并保衛(wèi)利益需求，這應成為一種定制，而不是強權式、被動式的給予權利、福利的保障。不給予權利主體以相應的權力，這種機制很有可能不是長效的。

在具體的政策與行為中，利用、引導市場經(jīng)濟為基本公共服務均等化服務，一方面，由于新疆經(jīng)濟發(fā)展總體水平較低、工業(yè)結構與水平比較不先進，需要市場的激勵作用加快經(jīng)濟發(fā)展，但是，應將經(jīng)濟發(fā)展所帶來的增量更多的投入到農(nóng)村基本公共服務中去，在新疆經(jīng)濟發(fā)展總體水平較低的狀況下，應注意以增量作為調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)基本公共服務的資源來源，而不是主要以存量來調(diào)節(jié)。另一方面，可以引導市場經(jīng)濟為城鄉(xiāng)基本公共服務服務，比如可以以路權鼓勵私人到農(nóng)村建設公路。

2、經(jīng)濟方面

應確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，理應確保在經(jīng)濟發(fā)展總量變低、經(jīng)濟發(fā)展速度不變低、城鄉(xiāng)在保持現(xiàn)有基本公共服務水平的情況下，堅持市場經(jīng)濟的導向作用，以市場經(jīng)濟的發(fā)展為調(diào)節(jié)基本公共服務而服務，同時在初次分配和再分配中都注重公平。

依據(jù)自身特點和調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，繼續(xù)堅持牧業(yè)強省計劃，發(fā)展?jié)O業(yè)、林業(yè)等，形成多元的農(nóng)業(yè)結構，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并為農(nóng)民的特色產(chǎn)品宣傳提供資金，農(nóng)民的增收為將其繳納社會保障費用、子女良好的基礎教育提供財力支持。

利用新疆多彩的文化習俗，繼續(xù)擴大旅游業(yè)。旅游業(yè)并不是技術密集型的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民經(jīng)短期培訓，一般都可勝任，而且它可以帶動交通、住宿、餐飲等相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)村，比較遠離現(xiàn)代化，特色風情多，這是一大優(yōu)勢，通過此可以帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)村地域的基層政府收入。為避免資源在政府層級傳遞中的消耗，應給予基層政府更多的自主權以運用其收入。

3、文化方面

政府應鼓勵科研以及社會上的一切人員關注新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，以為其提供智力支持。

堅持一元文化的領導地位，凝聚社會共識，弘揚“愛國愛疆、團結奉獻、勤勞互助、開放進取”的新疆精神，尤其是其中的開放進取精神，內(nèi)含著自力更生、奮斗不已的精神面貌，而勤勞互助、團結奉獻的精神，也和城鄉(xiāng)基本公共服務隱含的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、先富帶動后富等有利于城鄉(xiāng)基本公共服務的政策有異曲同工之妙。

對于多樣文化與宗教，既要利用其豐富多彩的一面，發(fā)展文化旅游業(yè)，也要對其不利的一面盡量避免。[5]這種精神的負面影響，使得對城鄉(xiāng)基本公共服務的投入始終成為“輸血型”，而且會減少這種資源的投入來源。因此，推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，必須加大人力資源的開發(fā)，并以現(xiàn)代化的文化引領人們的觀念。

【注 釋】

[1] 王謙.城鄉(xiāng)公共服務均等化問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009.33.

[2] 劉成奎.王朝才.城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指標體系研究[J].財政研究，2011（8）25.

[3] 米熱妮薩.玉蘇甫.新疆城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題研究[D].烏魯木齊：新疆財經(jīng)大學，2013.17.

[4] 劉志昌.中國基本公共服務均等化的變遷與邏輯[M].北京：中國社會科學出版社，2014.29.

[5] 郭寧.新疆城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與農(nóng)村人力資源開發(fā)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.12.

【作者簡介】

徐培良（1990.06-）男，山東濟寧人，新疆師范大學政治學理論碩士生.