陳衛(wèi)明 孫繼承/江蘇省南京市農(nóng)業(yè)委員會(huì)

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法 切實(shí)防范職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

陳衛(wèi)明 孫繼承/江蘇省南京市農(nóng)業(yè)委員會(huì)

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員，既要遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，還要學(xué)會(huì)自我保護(hù)，努力防范職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、行政執(zhí)法職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)容

行政執(zhí)法人員的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指執(zhí)法人員未依法履職，造成危害后果，從而被追責(zé)的潛在可能性?，F(xiàn)階段，主要集中在環(huán)境保護(hù)、食品安全、土地征收、房屋拆遷、城市管理、勞動(dòng)和社會(huì)保障、交通運(yùn)輸和社會(huì)治安行政執(zhí)法等領(lǐng)域。

（一）行政執(zhí)法中職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的五重面向

一是黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，是指執(zhí)法人員因故意或過(guò)失違反黨紀(jì)政紀(jì)，而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的風(fēng)險(xiǎn)，具體內(nèi)容體現(xiàn)于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定中。二是行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，公務(wù)員法、公務(wù)員處分條例、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法和行政強(qiáng)制法均有明確規(guī)定。三是行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，是指執(zhí)法人員因侵犯執(zhí)法對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。四是刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，是指執(zhí)法人員因故意或過(guò)失觸犯刑律，而受到刑事處罰的風(fēng)險(xiǎn)。五是人身安全風(fēng)險(xiǎn)，是指執(zhí)法人員因突發(fā)事件，而受到的人身傷害的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中政治責(zé)任與刑事責(zé)任的區(qū)分

政治責(zé)任是一種概括性責(zé)任，包括黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任和一部分行政違法責(zé)任，責(zé)任主體是當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T(mén)的主要負(fù)責(zé)人，其追責(zé)依據(jù)是黨內(nèi)法律法規(guī)和公務(wù)員管理等方面的法律法規(guī)。刑事責(zé)任是一種具體責(zé)任，責(zé)任主體是未履行法定職責(zé)的執(zhí)法人員，其追責(zé)依據(jù)是《刑法》規(guī)定，應(yīng)按罪刑法定和罪責(zé)性相適應(yīng)的原則認(rèn)定。

二、行政執(zhí)法職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因

除執(zhí)法人員自身主觀方面的因素以外，有以下四個(gè)方面的原因：

（一）立法交叉方面的原因。截至2014年底,中國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律240多件、行政法規(guī)730多件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800多件、部門(mén)和地方政府規(guī)章50000多件。但在某些執(zhí)法領(lǐng)域，仍存在執(zhí)行中的困惑。以豆芽產(chǎn)品為例，它究竟是食品，還是食用農(nóng)產(chǎn)品？應(yīng)由食藥部門(mén)監(jiān)管，還是由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，有關(guān)法律都沒(méi)有明確界定。

（二）執(zhí)法保障方面的原因?；鶎訄?zhí)法工作面廣量大，與實(shí)際要求相比，對(duì)執(zhí)法工作在人、財(cái)、物方面的保障明顯不夠。執(zhí)法人員除了在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域需要定期上門(mén)巡查，還要完成投訴舉報(bào)協(xié)調(diào)處理、行政處罰案件辦理以及其他日常性工作。因此，從客觀上看，執(zhí)法人員實(shí)際上已經(jīng)難以滿足“監(jiān)管到位”的一般要求。

（三）兩法銜接方面的原因。

2011年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院法制辦和有關(guān)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2011]8號(hào)），針對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制、工作監(jiān)督和組織領(lǐng)導(dǎo)提出了明確要求，但具體工作安排尚不明確。

（四）檢測(cè)技術(shù)方面的原因。以知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法、工商執(zhí)法和農(nóng)業(yè)執(zhí)法為例，相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法人員都需要面對(duì)種子和農(nóng)藥的檢測(cè)問(wèn)題?！半p打”中涉及的假農(nóng)藥、假種子，在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，原則上執(zhí)法機(jī)關(guān)只能委托具有法定資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)去檢測(cè)農(nóng)藥質(zhì)量，但有些生物農(nóng)藥，眾多檢測(cè)機(jī)構(gòu)尚不具備檢測(cè)能力，或不愿參與爭(zhēng)議性檢測(cè)，或在市場(chǎng)上難以購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)樣品。涉及到假種子的，目前有兩種檢測(cè)方法，田間種植鑒定和DNA檢測(cè)，前者時(shí)間周期長(zhǎng)，執(zhí)法成本高，而后者時(shí)間周期短，但缺乏國(guó)家或行業(yè)性的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)樣品也難以取得，檢測(cè)結(jié)果的證據(jù)效力在行政實(shí)踐中也存在爭(zhēng)議。

三、防范執(zhí)法職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾個(gè)措施

隨著依法治國(guó)的推進(jìn)，行政執(zhí)法人員面臨職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性將增大。除加強(qiáng)人、財(cái)、物方面的執(zhí)法保障和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)外，可從以下幾方面入手，規(guī)避或降低職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）劃清執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能邊界。

十八屆四中全會(huì)提出，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度，劃清權(quán)力邊界，特別是梳理出監(jiān)管領(lǐng)域的職務(wù)犯罪罪名及構(gòu)成要件。以食品監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔?013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（國(guó)發(fā)〔2013〕14號(hào)），明確了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局與農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計(jì)委、質(zhì)檢總局、工商總局、商務(wù)部、公安部等部門(mén)的職責(zé)分工。南京市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于重新組建南京市食品藥品監(jiān)督管理局的通知》(寧委〔2013〕337號(hào))。2014年，農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號(hào)），就加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作銜接、強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管進(jìn)一步做了明確規(guī)定，為基層執(zhí)法工作提供了指引。

（二）排查執(zhí)法過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

一是依法辦案，落實(shí)立案受理前置和結(jié)案法制審查。行政處罰案件包括：立案、調(diào)查、審理、告知、處罰、結(jié)案審查等環(huán)節(jié)。比較突出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是立案的受理前置和結(jié)案法制審查環(huán)節(jié)。二是做好部門(mén)之間職能交叉領(lǐng)域相關(guān)違法案件的線索移送。受職能調(diào)整頻繁、立法滯后以及基層職能劃分不一致等因素影響，部門(mén)職能交叉還將在一定的時(shí)期和領(lǐng)域繼續(xù)存在。由此引起相互推諉時(shí)，應(yīng)及時(shí)移交地方政府法制部門(mén)劃定，切實(shí)防止瀆職、失職事件發(fā)生。三是做好突發(fā)事件的處置。對(duì)個(gè)案輿情的判斷、控制和處置不力而造成公共突發(fā)事件或危害執(zhí)法人員自身安全的突發(fā)事件發(fā)生，是行政執(zhí)法面臨又一新的風(fēng)險(xiǎn)層面。要深入梳理相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域突發(fā)事件的類型，科學(xué)制定處置預(yù)案，明確應(yīng)急處置職責(zé)分工，做到“慎、密、快、細(xì)”。所謂“慎”，就是對(duì)復(fù)雜情況和風(fēng)險(xiǎn)的處置，做到冷靜慎重，三思而后行，不搞個(gè)人英雄主義?！懊堋保褪菍?duì)情況的掌握、情報(bào)的收集和事態(tài)發(fā)展趨勢(shì)的了解必須要周密，了解得越詳細(xì)越好，越新鮮越好，便于自己作出正確的判斷和處置?！翱臁保褪窃谡归_(kāi)各項(xiàng)工作，包括具體戰(zhàn)例中的準(zhǔn)備、請(qǐng)示、協(xié)調(diào)、展開(kāi)等一系列動(dòng)作都要迅速，反應(yīng)敏捷?！凹?xì)”，就是工作的思路要細(xì)致，措施要具體，工作要做到位。

（三）規(guī)范執(zhí)法辦案的各類行為。

一是公開(kāi)執(zhí)法。公開(kāi)、公示行政執(zhí)法的主體、事項(xiàng)、依據(jù)、條件、程序、結(jié)果，接受監(jiān)督，不搞“釣魚(yú)”執(zhí)法。二是公正執(zhí)法。組織開(kāi)展法律和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實(shí)陳述申辯與聽(tīng)取意見(jiàn)制度、告知和說(shuō)明理由制度、聽(tīng)證制度的規(guī)定，確保程序正義。三是公平執(zhí)法。正確行使自由裁量權(quán)，對(duì)執(zhí)法職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行分解、細(xì)化，制定自由裁量權(quán)適用規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，做到公平裁量。四是文明執(zhí)法。以人為本，堅(jiān)持人性化、文明化執(zhí)法，杜絕粗暴執(zhí)法，努力防范和化解行政爭(zhēng)議。五是留痕執(zhí)法。將執(zhí)法行為全過(guò)程通過(guò)文字記錄、視頻音頻等不同形式表現(xiàn)出來(lái)并歸檔，確保執(zhí)法文書(shū)認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，語(yǔ)言文字規(guī)范，一案一卷。

（四）完善執(zhí)法司法的相互銜接。

完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。遵循統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)、依法履職和責(zé)任追究的原則，建立區(qū)域性的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作聯(lián)席會(huì)議，成立聯(lián)席會(huì)議辦公室，負(fù)責(zé)處理聯(lián)席會(huì)議日常工作，指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督兩法銜接具體工作。細(xì)化行政機(jī)關(guān)辦理的涉刑案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立互聯(lián)互通的兩法銜接信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法、案件移送和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，逐步實(shí)施行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉刑案件網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督和執(zhí)法動(dòng)態(tài)交流。

（五）提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。

這里的執(zhí)法人員也包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。在增強(qiáng)政治素質(zhì)、心里素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法技巧的同時(shí)，堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”，正確理解“法無(wú)授權(quán)不可為”，知曉應(yīng)履行法定職責(zé)的范圍、方法等，既不失職又不能越權(quán)，既不能不作為，又不能亂作為。不能只強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)力，不履行應(yīng)有的責(zé)任；不能有利時(shí)積極行使權(quán)力，爭(zhēng)奪權(quán)力，無(wú)利時(shí)就放棄職責(zé)，互相推諉。既要懂業(yè)務(wù)執(zhí)行的法律，也要懂責(zé)任追究的法律。執(zhí)法人員在被追責(zé)時(shí)，要主動(dòng)尋求并運(yùn)用法律救濟(jì)，捍衛(wèi)自身的合法權(quán)利。真正按權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，逐步把自己塑造和鍛煉成具備法律信仰和法律精神，具有法律理性和法律人格的執(zhí)法者。