李 芮

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的“釘子戶”問(wèn)題治理
——基于對(duì)安徽省金寨縣的調(diào)研

李 芮

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期黨和國(guó)家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)，涉及到利益的再分配問(wèn)題，扶貧進(jìn)程中的“釘子戶”隨之出現(xiàn)。目前縣鄉(xiāng)政府處理“釘子戶”的做法主要是通過(guò)行政動(dòng)員的方式，讓村干部或村里的“精英”向“釘子戶”施壓，但是治理效果并不顯著。只有轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)關(guān)系，將“釘子戶”邊緣化，走向規(guī)范化管理，才能走出治理困境。

精準(zhǔn)扶貧； 釘子戶； 治理

一、問(wèn)題的提出

(一)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的任務(wù)要求

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)。在農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，國(guó)家通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織向分散的農(nóng)民個(gè)體征收農(nóng)業(yè)稅，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主要采用的是“管理型治理”[1]方式，是以鄉(xiāng)村基層組織為中介實(shí)行的間接治理，鄉(xiāng)村基層組織擁有配置物質(zhì)性資源的權(quán)力，但同時(shí)出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部濫用權(quán)力，導(dǎo)致分配不均、干群關(guān)系惡化的現(xiàn)象。為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，中央政府針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體制進(jìn)行了大刀闊斧的改革，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革是最為重要的一環(huán)。2000年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革在安徽省先行試點(diǎn)，2002年在全國(guó)20多個(gè)省推廣實(shí)行，并在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，從根本上改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制。以此為分界點(diǎn)，國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系從“資源汲取”走向“資源輸入”，采用專項(xiàng)項(xiàng)目、糧食補(bǔ)貼等形式將大量的惠農(nóng)資源輸入農(nóng)村，支援農(nóng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村基層治理也從間接的“管理型治理”走向直接的“服務(wù)型治理”。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村基層組織“失語(yǔ)”[2]，國(guó)家繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織，直接面向分散的農(nóng)民個(gè)體來(lái)進(jìn)行治理的現(xiàn)象不容忽視。我國(guó)要想推進(jìn)國(guó)家治理、打開(kāi)新局面，必須處理好國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系。

(二)精準(zhǔn)扶貧政策的提出

精準(zhǔn)扶貧是進(jìn)入全面建成小康社會(huì)新時(shí)期，黨和國(guó)家要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富重大戰(zhàn)略任務(wù)的具體要求。從中央到地方的各級(jí)服務(wù)型黨組織都在積極探索實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制和工作方法，精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)成為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。精準(zhǔn)扶貧政策是指針對(duì)不同程度貧困的區(qū)域環(huán)境、農(nóng)戶狀況，合理、有效地運(yùn)用不同的程序，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確治理的扶貧方式[3]。精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”[4]，一改過(guò)去粗放式的扶貧方式，本著必須要確保扶貧政策和扶貧措施到村到戶的原則，通過(guò)對(duì)貧困人口、貧困家庭的準(zhǔn)確幫扶，從根本上解決以往導(dǎo)致扶貧工作不到位的各種因素和障礙，從而幫助貧困地區(qū)人民走出貧困，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。這種脫貧的新思路對(duì)新時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)工作有著重大的指導(dǎo)意義。

(三)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中“釘子戶”問(wèn)題的出現(xiàn)

扶貧資金大多采用專項(xiàng)資金的方式，直接落到縣級(jí)職能部門(mén)，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量[5]。這種項(xiàng)目化的扶貧方式體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織的不信任，從中央政府認(rèn)定貧困縣到扶貧政策落實(shí)至各貧困縣，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的參與較少，但是精準(zhǔn)扶貧能不能真正做到“真扶貧，扶真貧”，缺少不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織發(fā)揮其作用。扶貧資金的使用涉及到農(nóng)村利益調(diào)整和利益再分配，“釘子戶”的出現(xiàn)在所難免。精準(zhǔn)扶貧涉及的占地、異地搬遷、拆毀房屋等都需要與農(nóng)民商議，征得農(nóng)民同意后才能進(jìn)行扶貧建設(shè)，但是由于精準(zhǔn)扶貧政策沒(méi)有明確規(guī)定征占農(nóng)民土地房屋、毀壞地上附屬物的賠償額，“釘子戶”的出現(xiàn)成了扶貧政策落實(shí)的最大難點(diǎn)?！搬斪討簟奔捌淇?fàn)幨浅青l(xiāng)基層治理中的突出現(xiàn)象[6]。從政府角度來(lái)看，如何采取合理有效的方式來(lái)拔出精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的“釘子戶”[7]是扶貧政策落實(shí)進(jìn)程中的“最后一公里”。但“釘子戶”在當(dāng)下并不是一個(gè)貶義詞，他們往往是一些“聰明人”[8]，他們與基層干部形成激烈的對(duì)峙，不惜阻礙基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，甚至有些機(jī)會(huì)主義、利己成分。

二、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中“釘子戶”治理的做法

(一)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的行政施壓

農(nóng)業(yè)稅取消以來(lái)，地方各級(jí)政府財(cái)政出現(xiàn)“空殼化”[9]，主要靠中央政府自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持開(kāi)銷，農(nóng)民的公共服務(wù)和農(nóng)村的發(fā)展則要依靠上級(jí)政府審批的專項(xiàng)項(xiàng)目或扶貧資金項(xiàng)目，這些項(xiàng)目并不是普惠式[10]56的，就產(chǎn)生了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)基層組織的權(quán)威型管理體制?！按笈艽箜?xiàng)目大發(fā)展，小跑小項(xiàng)目小發(fā)展，不跑沒(méi)項(xiàng)目沒(méi)發(fā)展”[11]，扶貧項(xiàng)目指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性特征導(dǎo)致基層鄉(xiāng)村組織不得不積極拔出政策落實(shí)中的阻礙——“釘子戶”，使上級(jí)政府滿意，才能在來(lái)年的項(xiàng)目爭(zhēng)取中獲得優(yōu)勢(shì)?？墒欠鲐氋Y金的使用、扶貧工程的規(guī)劃、扶貧項(xiàng)目的落實(shí)等權(quán)力無(wú)一掌握在基層鄉(xiāng)村組織手中，他們?cè)诰珳?zhǔn)扶貧進(jìn)程中的作用主要體現(xiàn)在與農(nóng)民打交道、貧困戶的認(rèn)定，還有與不愿意配合扶貧政策落實(shí)、向項(xiàng)目承包的施工單位提出高額賠償?shù)摹搬斪討簟睖贤?，采用人情關(guān)系說(shuō)服的方式來(lái)幫助扶貧項(xiàng)目落實(shí)。而且與“釘子戶”溝通后是否能讓他們配合搬遷的實(shí)際效果還會(huì)納入行政考核，通過(guò)自上而下的行政壓力來(lái)動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決“釘子戶”問(wèn)題。對(duì)于一些非正式的行政人員，行政施壓的方式顯得不夠，要使用一些利益激勵(lì)的方式，但是上級(jí)的扶貧政策、扶貧資金沒(méi)有這一項(xiàng)專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則采取給予一些制度外的灰色利益來(lái)動(dòng)員他們與“釘子戶”周旋。

(二)村莊內(nèi)部形成包括“釘子戶”在內(nèi)的分利秩序

扶貧政策的落實(shí)自上而下，上級(jí)政府直接將扶貧項(xiàng)目落實(shí)到村，基層組織干部跑項(xiàng)目的根本動(dòng)力并不是村里人真正的利益需求。受傳統(tǒng)的“官本位”思想影響，村干部是“公家的人”，落實(shí)這些扶貧政策是“公家的事”，對(duì)于村干部和“釘子戶”的對(duì)峙，其他農(nóng)民大多采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。精準(zhǔn)扶貧的專項(xiàng)資金，提供的公共物品，農(nóng)民也是被動(dòng)接受。從扶貧項(xiàng)目的落實(shí)到扶貧資金的下?lián)?，大部分農(nóng)民都不是公共參與的主體。整個(gè)“釘子戶”治理過(guò)程實(shí)際上是基層鄉(xiāng)村組織行政代理人和少數(shù)“釘子戶”之間的治理秩序，把廣大的農(nóng)民排除在外，形成的是上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、扶貧項(xiàng)目承包方、少數(shù)“釘子戶”之間的分利秩序[12]，它違背了國(guó)家實(shí)行精準(zhǔn)扶貧的政策初衷，也不符合農(nóng)民的利益需求。扶貧到底有沒(méi)有做到精準(zhǔn)，有沒(méi)有真正解決貧困戶的需求，只能依靠后期的扶貧監(jiān)管來(lái)反饋效果，即使沒(méi)有做到精準(zhǔn)也只能盡力補(bǔ)救。國(guó)家大量的資源輸入沒(méi)有帶來(lái)農(nóng)村治理體系的轉(zhuǎn)型、治理能力的提升，反而造成基層治理的內(nèi)卷化[13]，基層政府的合法性被削弱。

(三)“半熟人社會(huì)”中的“精英替代”

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民的生活水平逐步提高，收入來(lái)源多樣化，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力流向城市，人力、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向城市傾斜，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，留守在農(nóng)村地區(qū)的多為老人和孩子，農(nóng)村雖然不像城市社區(qū)一樣進(jìn)入“陌生人社會(huì)”，但從“熟人社會(huì)”[14]轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣?huì)”[15]，也稱“后鄉(xiāng)土社會(huì)”[16]。在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)中，村干部大多是由一些有威望的老黨員或是對(duì)村莊建設(shè)有貢獻(xiàn)的村莊能人來(lái)?yè)?dān)任，在面對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的“釘子戶”時(shí)，他們所采取的方式主要是通過(guò)人情關(guān)系來(lái)說(shuō)理，做思想工作，但是只有部分“釘子戶”能通過(guò)這種方式“拔出”。面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，人情面子在現(xiàn)在的基層治理中很難再發(fā)揮作用。

案例1：安徽省金寨縣作為全國(guó)扶貧重點(diǎn)縣，金寨縣的G村在扶貧項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中要拆除一些村民的舊房屋，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，但部分要被拆除房屋的村民不配合搬遷，并提出高額的拆遷賠償。該村村支部書(shū)記多次上門(mén)做工作不見(jiàn)成效。后來(lái)村上一個(gè)比較有勢(shì)力的致富大戶勸服了這些村民，推進(jìn)了扶貧項(xiàng)目房屋改造工程的落實(shí)。

案例1中，房屋改造工程對(duì)G村的大部分村民有益，只有少數(shù)人不愿意配合，甚至可能有謀利型的“釘子戶”混雜其中。其他村民并不會(huì)在村支部書(shū)記和“釘子戶”打交道的過(guò)程中出太多力而得罪這些“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”的鄰里，可是致富大戶能通過(guò)一些私人手段解決這些問(wèn)題。在“半熟人社會(huì)”中，通過(guò)民眾選舉的方式來(lái)產(chǎn)生村干部，農(nóng)民大多會(huì)把票投給這些致富能人，他們有能力、有手段來(lái)解決村莊建設(shè)遇到的問(wèn)題，在上級(jí)扶貧項(xiàng)目進(jìn)村時(shí)能發(fā)揮自己的能力來(lái)承接，基層鄉(xiāng)村組織不可避免地出現(xiàn)“精英替代”[10]59現(xiàn)象。精準(zhǔn)扶貧的政策落實(shí)到村，這些致富大戶或是有能力、有勢(shì)力的能人能夠幫助政策順利推進(jìn)，也可以從中獲得一些項(xiàng)目的實(shí)施權(quán)力，從而滿足個(gè)人的利益訴求，而國(guó)家真正想要幫助的農(nóng)民卻被排除在體制之外。

三、改善精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中“釘子戶”治理的對(duì)策

(一)轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)關(guān)系，改善鄉(xiāng)村政治環(huán)境

農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)等基本都是按照農(nóng)民的生活、生產(chǎn)空間建立的，符合傳統(tǒng)村落的地域劃分，村民之間居住地鄰近，彼此熟悉，農(nóng)村仍處于“熟人社會(huì)”。村子范圍較小，村內(nèi)事務(wù)可以通過(guò)大家討論解決。但伴隨合村并組工作的展開(kāi)，一個(gè)行政村的范圍大大擴(kuò)大，村內(nèi)不再是過(guò)去的“熟人社會(huì)”，民主協(xié)商的難度加大。縣級(jí)部門(mén)必須轉(zhuǎn)變過(guò)去依靠行政體制內(nèi)部向基層鄉(xiāng)村組織施壓來(lái)動(dòng)員他們解決“釘子戶”的方式，要把治理“釘子戶”的權(quán)力真正交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。但這并不意味著是把權(quán)力交到村干部手中，而是要發(fā)揮群眾的力量，把扶貧政策落地的責(zé)任主體變成扶貧政策受益者——村民。鄉(xiāng)村基層組織要通過(guò)廣播、村民會(huì)議等方式，及時(shí)向村民傳達(dá)上級(jí)的扶貧政策、即將到村的扶貧項(xiàng)目、扶貧工作將如何展開(kāi)，及時(shí)了解農(nóng)民的利益需求，向上級(jí)反映，做好上傳下達(dá)的橋梁紐帶。

案例2：安徽省金寨縣在扶貧工作中多次出現(xiàn)村民不愿配合拆遷房屋，搬到臨時(shí)安置房的情況。對(duì)此，金寨縣T鄉(xiāng)通過(guò)召開(kāi)村干部和村民代表聯(lián)席會(huì)議(要求一戶至少要出一人)，通過(guò)了《農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》，并上報(bào)到上級(jí)政府。金寨縣政府經(jīng)過(guò)觀察T鄉(xiāng)異地搬遷工作展開(kāi)的后續(xù)情況，決定出臺(tái)《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》《金寨縣農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用辦法》，對(duì)全縣農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用進(jìn)行改革試點(diǎn)，精準(zhǔn)扶貧中涉及異地搬遷和拆除舊屋的工作有序展開(kāi)。

在金寨縣T鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策落地過(guò)程中，出現(xiàn)要征用土地、拆遷房屋、毀壞地上附屬物等情況時(shí)，通過(guò)召開(kāi)干部群眾聯(lián)席會(huì)議的方式，讓村民作為參與主體，通過(guò)民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)村民的自我服務(wù)、自我管理，讓基層民主助力精準(zhǔn)扶貧。

(二)打破分利秩序，將“釘子戶”邊緣化

精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目進(jìn)村對(duì)于大部分村民來(lái)說(shuō)是有益的，讓村民參與到項(xiàng)目扶貧工作的進(jìn)程中來(lái)，可以增強(qiáng)村民的“主人翁”意識(shí)。扶貧資金的分配涉及利益再分配問(wèn)題，扶貧工作的開(kāi)展不僅僅是村干部的硬性工作，而是大部分村民的事情。只要村民之間達(dá)成利益共識(shí)，少數(shù)“釘子戶”阻礙精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展就是與村里的大部分人為敵，就算與村干部對(duì)峙可能會(huì)獲取一些額外利益，但是大部分“釘子戶”并不愿意得罪村里太多的人。

案例3：安徽省金寨縣Y鎮(zhèn)在進(jìn)行村容村貌整改的過(guò)程中需要翻修鎮(zhèn)上一條石子路，石子路在車輛經(jīng)過(guò)時(shí)會(huì)有很大灰塵而且夜晚噪音很大，村民對(duì)于整修這條道路都很歡迎。可是道路翻修涉及到要?dú)牡缆放赃厓蓱羧思业陌謇鯓?shù)，7月份板栗樹(shù)已經(jīng)結(jié)果，但未成熟，這兩戶人家提出要政府賠償毀壞板栗樹(shù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，但提出的賠償額遠(yuǎn)高于市面價(jià)格，村干部和這兩戶人家一直談不攏賠償?shù)氖乱?，道路翻修的工期一再被擱置。后來(lái)村干部與這條路旁其他居民商議，讓他們幫忙從中協(xié)調(diào)。在村里眾多人的規(guī)勸之下，這兩戶人家才答應(yīng)接受鎮(zhèn)政府的賠償，同意修路。

案例3中，Y鎮(zhèn)的道路翻修工作對(duì)鎮(zhèn)上的多數(shù)居民有益，他們?cè)敢庵С宙?zhèn)政府的工作，對(duì)于那兩戶不愿配合的居民來(lái)說(shuō)自然感到來(lái)自鄰里之間的壓力，在鎮(zhèn)上被“邊緣化”。面對(duì)大家的規(guī)勸只好向鎮(zhèn)政府“妥協(xié)”，配合扶貧工作的展開(kāi)。

(三)完善監(jiān)督機(jī)制，走向規(guī)范化管理

精準(zhǔn)扶貧主要分為扶貧專項(xiàng)資金下?lián)芎头鲐氻?xiàng)目進(jìn)村兩個(gè)部分。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，針對(duì)貧困戶、貧困村的不同特點(diǎn)與需求，分類規(guī)劃到村到戶項(xiàng)目，確定扶持方式，做到有的放矢、精準(zhǔn)施策。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項(xiàng)目實(shí)施主體，并承擔(dān)資金規(guī)范、有效使用的具體責(zé)任。推行“項(xiàng)目任務(wù)清單、資金整合清單、資金整合效益清單”的管理機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)，各司其職，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、資金、績(jī)效的有機(jī)統(tǒng)一，確保統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金支持脫貧攻堅(jiān)工作取得實(shí)效。加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)村的規(guī)范化管理，嚴(yán)禁村干部利用職權(quán)以權(quán)謀私，明令禁止村干部及其家人承包扶貧項(xiàng)目，對(duì)扶貧專項(xiàng)資金的使用實(shí)行制度化管理，做好資金審批、資金發(fā)放、資金使用的記錄，最大程度發(fā)揮扶貧資金的使用效益，確保資金管得住、用得好，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政涉農(nóng)資金使用辦法并嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。

在扶貧專項(xiàng)資金的使用方面，嚴(yán)格遵守“七個(gè)是否”的要求：扶貧資金分配的各個(gè)環(huán)節(jié)和有關(guān)內(nèi)容是否合規(guī)、到位；是否做到公開(kāi)、公正、透明；扶貧資金支付是否按規(guī)定程序?qū)①Y金撥付到使用單位或個(gè)人；扶貧資金的使用范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定；是否采用資金運(yùn)行全程監(jiān)控等管理手段進(jìn)行資金的有效管理；是否發(fā)揮了資金的使用效益，達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期目的；存量資金是否做到保值增值等。建立科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、責(zé)任落實(shí)、覆蓋全面的扶貧資金管理制度體系，確保每一筆資金真正用在脫貧攻堅(jiān)上。

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GovernanceoftheNailHouseholdintheTargetedPovertyAlleviationBase on the Survey in Jinzhai County of Anhui Province

LI Rui

(School of Law, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241000, China)

Targeted poverty alleviation is the core and highlight of poverty alleviation by the Party and the state government in the new time. But poverty alleviation involves redistribution of interests. The nail household in poverty alleviation comes with it.At present, the county government solves the nail household problems mainly through administrative mobilization, which means to ask the village cadres or the “elite” to put press on the nail household. However, it is not very useful. So, changing the relationship between the county and the town, marginalizing the nail household, heading for standardized management can let us walk out the dilemma of the government.

targeted poverty alleviation; the nail household; governance

2016-12-21；

2017-01-13

北京市社會(huì)科學(xué)院重點(diǎn)課題“新形勢(shì)下加強(qiáng)北京基層黨組織政治生態(tài)建設(shè)研究”(2016A3638)

李芮(1993—)女，安徽金寨人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：基層黨建理論。

C912.82;D035

A

1674-0297(2017)05-0009-04

(責(zé)任編輯李曉梅)