◎李佐軍 陳健鵬 杜倩倩

專題 環(huán)境與水

高度重視城鎮(zhèn)化進程中的環(huán)境問題

◎李佐軍 陳健鵬 杜倩倩

中國城市化加速推進，城鎮(zhèn)化率已從1978年的19.4%提高到2015年的56.1%，預計在2020年中國的城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，2030年接近70%，2050年將達到81.63%。與此同時，城市的急速擴張帶來了大量外來人口的涌入，垃圾和廢物的產(chǎn)生量也迅速增長，不斷擠壓了居民的生活空間，部分城市垃圾圍城比例已高達40%，尤以廣州、北京、上海為甚。為滿足公眾的生活需求，政府需要健全和完善相應的基礎設施，這在一定程度上使得鄰避設施增多。因此，對鄰避事件的研究尤為重要，尋找有效化解沖突的途徑十分緊迫。

一

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)境鄰避事件目前正處在高發(fā)期，數(shù)量不斷增加，發(fā)生頻率不斷走高。歸納這些環(huán)境事件中的一些“外部特征”，包括時間分布特征、空間分布特征、涉及的具體領域、鄰避事件的類型、處置的結(jié)果等，我們可以看到這些特點。

從時間來看。2014年左右是峰值，目前仍處在高發(fā)期。從發(fā)生時間來看，（環(huán)境）鄰避事件最早出現(xiàn)在2003年，北京望京西園居民抗議附近建加油站，2007年以后鄰避事件頻發(fā)（見圖1），2009年達到階段性新高，出現(xiàn)13起鄰避事件，2014年達到峰值15起，2015年下降到5起，但2016年又頻頻出現(xiàn)，僅上半年就有11件（圖2）?？梢?，鄰避事件目前仍處于高發(fā)態(tài)勢。最近的一起典型事件發(fā)生在湖北仙桃，公眾抗議建設垃圾焚燒廠，原因是垃圾焚燒發(fā)電廠建廠未獲告知，廠址距離居民區(qū)太近，居民擔心影響生活或誘發(fā)疾病。對此，仙桃市長錄視頻宣布停建垃圾焚燒站，請市民理性平和。可以看出，近些年來，隨著公眾環(huán)保意識的覺醒和提高，人們對環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提高，對居住周邊具有環(huán)境負外部性的設施建設更加敏感，再加上城鎮(zhèn)化的快速推進，引發(fā)（環(huán)境）鄰避事件頻頻出現(xiàn)。

圖1 2003至2016年鄰避事件數(shù)量變化趨勢

表1 中國鄰避事件地區(qū)分布情況

從地區(qū)分布來看。多發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)達的東部省份，且呈現(xiàn)出從東部向中西部地區(qū)以及由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。截至2016年7月，中國19個省份出現(xiàn)了典型鄰避事件。從地區(qū)分布來看（表1），76.0%的鄰避事件發(fā)生在北京、天津、上海、廣東、山東、江蘇、福建、浙江、遼寧、河北、海南等東部經(jīng)濟較為發(fā)達的省份，覆蓋了所有東部省份；8.3%發(fā)生在廣西、江西、安徽、湖北、湖南等中部地區(qū)；15.6%的發(fā)生在重慶、四川、云南等西部較為落后的地區(qū)。進一步分析東中西部地區(qū)鄰避事件的趨勢變化（圖2），發(fā)現(xiàn)東部省份2009年和2014年達到峰值，當前仍處于高發(fā)期；中部省份2008年首次出現(xiàn)了鄰避事件，之后2011年發(fā)生1起，2016年爆發(fā)多起；西部地區(qū)2013年和2014年較多，均發(fā)生3起，近兩年未發(fā)生。從地區(qū)轉(zhuǎn)移的角度分析，鄰避運動最初發(fā)生在北京、江蘇、上海、廣東等東部省份，后來進一步擴大和延伸，逐步向中、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，西部地區(qū)是2006年之后出現(xiàn)了鄰避事件，中部地區(qū)2008年以后出現(xiàn)；并且，鄰避運動還呈現(xiàn)出由大城市向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的態(tài)勢，比如，從一開始的北京、南京、上海、廣州等大城市向化州市麗崗鎮(zhèn)、杭州中泰鄉(xiāng)、?？谑腥?zhèn)等小鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村擴展。可見，大部分的鄰避事件均發(fā)生在經(jīng)濟較發(fā)達、社會生活水平較高、人口密度較大的地區(qū)，尤其是一二線城市。

圖2 東中西部地區(qū)鄰避事件發(fā)生趨勢

從領域來看。發(fā)生頻次最多的分別是垃圾焚燒廠、變電站、PX化工項目。從鄰避事件涉及的具體領域來看，最多的是有關生活垃圾處理設施建設問題，包括垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、餐廚垃圾處理廠等，共占到35.4%。其中，垃圾焚燒廠占28.1%，尤其，考慮到中國城市生活垃圾清運量不斷增長，從2006年的14841.3萬噸增長到2014年的17860.18萬噸，年均增長2.3%，采用衛(wèi)生填埋處置的量占60.2%，焚燒占29.8%，未來垃圾焚燒設施建設仍在上升期，縣級填埋場數(shù)量還將有所增加1. “‘十三五’垃圾處理設施需打造‘升級版’”，《中國環(huán)境報》，http://www. cctvhjpd. com/Article/Show.asp？ID=77068。，這是一大鄰避風險點。其次是變電站，占15.6%，排第三位的是PX項目，占10.4%。另外，還涉及化工廠、核電廠、鐵路、加油站、加氣站、墓地、精神病治療機構(gòu)、醫(yī)院、LCD工廠、鉬銅項目、造紙廠、煤電廠等不同領域，占38.5%。

表2 鄰避事件主要類型、數(shù)量及發(fā)生領域

圖3 各類鄰避事件所占比重

針對“鄰避設施”特征，有學者按照“預期損失—不確定性”維度的大小將鄰避設施分為四類：污染類（如垃圾焚燒廠）、風險聚集類（如加油站）、污名化類（如戒毒中心）、心理不悅類（如殯儀館）（陶鵬等，2010），見表2。結(jié)合本研究的案例可以發(fā)現(xiàn)，當前的鄰避沖突多針對“污染類”設施，共57件，占到59.4%，像垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、通信基站等，這類設施具備高預期損失、高度不確定性的特征。其次為風險聚集類，占32.3%，污名化型和心理不悅型分別占5.2%和3.1%（圖3）。

圖4 鄰避事件處理結(jié)果

從事件處置過程和結(jié)果來看。多以妥協(xié)（項目叫停）收場。從梳理的96件鄰避事件來看，29.2%的項目是停建或停產(chǎn)，群眾一鬧事，政府就叫停項目，最終以妥協(xié)收場。例如，2014年?？谑腥?zhèn)村民反對在建康樂花園醫(yī)療項目、2012年江蘇啟東居民反對王子造紙廠排海工程事件、2011年四川什邡反鉬銅項目事件、2014年廣東化州群眾聚集反對麗崗鎮(zhèn)建設殯儀館事件多個鄰避項目等，這些項目，政府維穩(wěn)的最終結(jié)果都是永久停建。其次，20.8%的事件的處理結(jié)果是允許項目正常建設或運行。項目停工征求公眾意見再做決定、項目重新環(huán)評或整頓各占11.5%。此外，項目重新選址占9.4%、項目暫停后再復建占5.2%、組織周邊居民搬遷或進行補償各占4.2%，如圖4所示。

上述總結(jié)的主要是鄰避事件的外部特征，從內(nèi)部特征來看，中國近幾年發(fā)生的環(huán)境事件有著共同之處：某地被曝，在當?shù)亟^大多數(shù)居民不知情狀態(tài)下，準備興建具有重大污染風險的項目，這類項目有損當?shù)氐木用窠】怠⒆匀画h(huán)境、生活環(huán)境或房地產(chǎn)價值等，而社區(qū)之外的居民是主要的項目受益者。這引發(fā)當?shù)鼐用窨棺h，事態(tài)通過網(wǎng)絡等載體進一步發(fā)酵和擴大，當?shù)卣扔诿褚庾罱K選擇取消項目2. “鄰避效應時代呼吁規(guī)則的建立與理性的培養(yǎng)”，《中國經(jīng)濟導報》，http://www. ceh.com.cn /epaper/uniflows/html/2014/05/03/B06/B06_57.htm。。

二

從積極方面來看，環(huán)境鄰避事件有助于推動環(huán)境法治建設，倒逼政府嚴格環(huán)境監(jiān)管程序和信息公開，這是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，發(fā)達國家也都經(jīng)歷了這一個過程。2000年以后，特別是2005年左右，中國也進入了這一個階段，以公眾反對在自家附近建垃圾處理設施、變電站、PX項目等為主的鄰避事件頻頻出現(xiàn)。第一，鄰避現(xiàn)象本質(zhì)上是對環(huán)境正義的維護，體現(xiàn)了公眾環(huán)境意識的覺醒，推動了中國環(huán)境法治建設和環(huán)境保護工作，從某種意義上可以保證城鎮(zhèn)化建設不偏離生態(tài)文明的大方向。第二，部分鄰避設施確實會對周邊居民產(chǎn)生負面影響，所以這些事件在一定程度上能夠?qū)⒐姾侠淼脑V求反映到上級政府決策部門，及時阻止或降低對公眾的福利損害，倒逼政府嚴格環(huán)境監(jiān)管程序，實現(xiàn)信息公開透明。

但實踐表明，這些環(huán)境事件處置不當，也會帶來新的矛盾、問題和挑戰(zhàn)。

影響政府的公信力，削弱政府的執(zhí)政能力。政府公信力體現(xiàn)的是政府制度的合法性與社會的廣泛認同，是指政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會公眾的信任程度。目前，中國的鄰避事件總體上處于高發(fā)期，且多以妥協(xié)“一鬧就?！笔請觥ｎl頻爆發(fā)的環(huán)境群體性事件會加大社會公眾對權(quán)力權(quán)威的疏遠和對立感。事后看，一些鄰避事件中公眾缺乏理性，抗議行為并沒有科學依據(jù)?，F(xiàn)階段，鄰避事件處在高發(fā)期，如果這些事件不能在法治框架下有效解決，會進一步加深公眾與政府之間的隔閡，在一定程度上影響政府的公信力和國家的治理能力。

影響公共服務的供給，造成資源浪費。一方面，面對群眾的反對、為了防止事態(tài)的擴大，地方政府往往會做出妥協(xié)，導致一些必要的建設項目遲遲不能開工甚至前功盡棄。這在一定程度上影響了政府對公共設施的建設規(guī)劃，有損城市政府向社會提供必要的公共服務。另一方面，部分鄰避設施在建設完成后，運行時遭到附近居民反對和抗議，最終不得不停止運行，而且鄰避設施從決策到運營管理都需要投入大量的人力、物力、財力，這會造成社會公共資源的極大浪費，政府的投資也將付諸東流。

處理不當，會加劇社會對抗，引發(fā)新的社會矛盾。首先，由鄰避效應引發(fā)的環(huán)境群體性事件是公眾環(huán)境不滿情緒以及要求公平民主權(quán)利的一種激烈表達，一旦處理不當，會引發(fā)惡性環(huán)境群體性事件，導致公眾與政府之間的沖突不斷，任其蔓延下去會激發(fā)社會矛盾、破壞社會秩序。其次，鄰避事件的爆發(fā)，會在鄰避設施受益者和利益受損者之間產(chǎn)生較大的分歧和矛盾，加劇公眾間的分裂。再次，部分城市的鄰避設施經(jīng)過沖突后轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)村地區(qū)，而鄉(xiāng)村居民本身表達訴求的渠道比較貧乏，應對能力較弱，加之醫(yī)療救助服務較差、經(jīng)濟能力弱，這會對鄉(xiāng)村居民的身體健康以及生態(tài)環(huán)境造成損害，導致鄉(xiāng)村居民的福利“二次受損”。

三

認真分析環(huán)境事件發(fā)生的原因，可以從中找到規(guī)律性，以引起我們的警覺。

一是相關法律法規(guī)不健全，且落實不到位。第一，中國通過《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》等規(guī)范工程項目的建設并引導公眾行為，但對“社會穩(wěn)定風險評估”的頂層設計仍然缺乏，這就導致當環(huán)境評估效果不理想時，缺少有效防范鄰避事件的制度安排。如2011年大連群眾反對PX化工項目，原因之一就是PX項目對環(huán)境風險估量不足。另外，各項制度中的民主機制、維權(quán)渠道并未真正落實，而是更多地停留在法律文本層面，使公眾參與流于形式，導致公眾的知情權(quán)和參與權(quán)受到侵害，這也是其抗爭行為的導火索。第二，針對鄰避事件的處置方式，多數(shù)地區(qū)以“辦法”“制度”“規(guī)定”等形式發(fā)布風險評估結(jié)果與處置的指導意見，尚未提升到法律層面，缺少強制性和法律效力。而已有的法律缺乏整合，主要散見于《突發(fā)事件應對法》和《集會游行示威法》中，導致處理實際問題時銜接不暢。第三，部分鄰避項目未批先建，缺少環(huán)評，沒有立項審批，沒有排污許可證，對相關規(guī)定落實不到位。如，2016年深圳章閣附近居民反對興建大型超級垃圾填埋及垃圾焚燒廠、2013年重慶市公眾反對蛋氨酸項目建設、2010年海安垃圾焚燒致病案。

二是部分項目規(guī)劃選址不合理，公眾利益受損?；诶嫦嚓P者理論，鄰避設施建設涉及的主要利益相關者有鄰避設施周邊居民、政府、鄰避設施施工方、論證專家等。利益相關方對組織具有種種利益或權(quán)利要求，因此，他們對組織具有一定的影響。若不能將各利益相關方自身訴求納入決策考量范圍，利益要求得不到滿足，他們可能采取一些非正常、不合作的手段發(fā)揮其影響。很多鄰避設施隱含政府本身的利益，但政府未對這些沖突的利益進行有效協(xié)調(diào)和均衡配置，將成本及風險轉(zhuǎn)嫁給鄰避設施周邊的公眾。如，生活垃圾焚燒設施服務范圍與影響范圍之間的不對等性，焚燒廠周圍的居民一般承受較大的因設施建設與運行帶來的不良影響，這也是生活垃圾焚燒廠規(guī)劃、選址、建設與運營過程中矛盾突出的重點。

在項目環(huán)評方面，部分項目規(guī)劃選址沒有充分考慮公眾利益，無法滿足公眾對防護距離的要求，從而引發(fā)了鄰避群體性事件。鄰避設施運行后給附近居民帶來負外部性，包括環(huán)境、健康、安全、經(jīng)濟等風險。如，房地產(chǎn)貶值、環(huán)境污染、面臨爆炸和火災等風險、心理上的不舒服等。而且，距離鄰避設施越近的居民受到設施的消極影響越大，反之則越小。按照國際慣例，PX項目應建在離居住區(qū)100公里之外的地方3. “南京在市郊建設PX項目遭市民質(zhì)疑”，新民網(wǎng)，http://jrsmw.smnet.com. cn/ xwpd/gnxw/200811/t20081126_12524.htm。。中國環(huán)保界對于垃圾焚燒廠與居民區(qū)的安全距離問題，一直存在爭議。國家環(huán)境保護部門于2004年和2005年出臺相關規(guī)定，提出的安全距離分別為800米和1000米；2008年又發(fā)文，指出垃圾焚燒廠周邊300米范圍內(nèi)為安全距離4. “江蘇海安中國首起垃圾焚燒致病案的困局”，財新網(wǎng)，http://news.qq.com/ a/20111130/000991.htm。。本研究通過對鄰避事件的梳理發(fā)現(xiàn)，43.8%的鄰避事件因設施距離居民區(qū)、學校等太近而引發(fā)。例如，2013年深圳居民抗爭LCD工廠環(huán)境污染事件，一個很重要的原因是LCD工廠距離居民樓太近，該項目地點位于深圳高新產(chǎn)業(yè)園，具有多個環(huán)境敏感受體，如距離多個小區(qū)只有18-50米，距離學校和水廠不到200米5. “中國污染嚴重，深圳LCD生產(chǎn)變身‘毒工廠’”？科技新聞，http://tech.tgbus. com/201301/20130130092907.shtml。。

三是環(huán)境監(jiān)管不到位，公眾不信任鄰避設施合規(guī)運行。長期以來，中國環(huán)境法治水平較低，處于“環(huán)境違法是常態(tài)”，排污單位偷排、漏排呈普遍現(xiàn)象。鄰避設施同樣面臨監(jiān)管失靈的問題。在這種情況下，公眾對鄰避設施能否合規(guī)運營持懷疑態(tài)度。本研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染是引發(fā)鄰避事件的最主要誘因，66.7%的鄰避事件都與環(huán)境污染有關，周邊居民擔心設施產(chǎn)生空氣、水及噪音輻射等環(huán)境污染，或者已經(jīng)遭受了環(huán)境污染帶來的損害。例如，2014年，廣州蘿崗垃圾焚燒廠事件，雖然技術(shù)一流，但運行不達標，缺少監(jiān)管，引起公眾強烈抗議。又如，2012年天津市居民反對PC化工項目，據(jù)了解，大港石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)存在夜間偷排漏排，對環(huán)境造成污染，每當刮風時，周邊居民經(jīng)常能聞到各種怪味，酸苦味、臭味、苦杏仁味等6. “天津化工項目曾遭遇市民抗議”，南方網(wǎng)《新世紀》周刊，http://www. szhgh.com/ Article/news/society/2015-08-18/93483.html。。對于上述企業(yè)偷排漏排行為，當?shù)丨h(huán)境保護部門沒有實施有效監(jiān)管，久而久之，公眾對鄰避設施的合規(guī)運行不信任，進而對政府缺乏信任，公眾對政府信任的缺失是很多鄰避事件發(fā)生的重要原因。

四是信息公開不足，缺乏公眾參與。信息公開是公眾參與的基礎，也是一種政府獲得公眾信任的有效途徑。公眾對政府的信任往往是在與政府部門長期互動交往過程中形成的，如果政府部門主動地公開信息，這實際上體現(xiàn)了政府對社會公眾的一種責任投入，如果在此過程中政府機關能夠滿足社會公眾的信息訴求，公眾就會信賴政府。相關研究表明，信息不公開是鄰避事件的重要原因，公眾參與乏力誘發(fā)鄰避沖突的升級。對于鄰避設施至少應公開三種信息，包括技術(shù)標準、決策信息、鄰避問題或危機處置信息。而中國關于鄰避設施建設的決策屬于“決定—宣布—辯護”的模式。在項目建設選址時，政府官員和專家進行封閉式?jīng)Q策，項目的最優(yōu)地點由他們自行確定，然后將決定公之于眾。這并不能滿足公眾對鄰避設施相關信息的需求，以至于無法參與到整個決策、建設、運營過程中，公眾利益表達不暢通，從而引發(fā)共同的群體性抵制行為。

我們發(fā)現(xiàn)，13.5%的鄰避事件因信息不公開、缺乏公眾參與而引起。例如，2009年，北京居民反對阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠擴建事件，起因就是阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒項目在民意征求不足的情況下啟動環(huán)評并公示，從而引發(fā)群眾不滿。2009年深圳龍崗上千居民堵路抗議建垃圾焚燒發(fā)電廠，原因之一是未公布PM2.5監(jiān)測信息。再如，2013年5月4日，在昆明市中心的南屏街聚集了約3000名市民游行，以抵制擬籌建的PX項目，要求政府公開項目的信息和環(huán)保監(jiān)督情況；5月16日，因要求公開項目信息的請求未得到完全滿足，千余名市民再次聚集游行，從而產(chǎn)生社會影響較為惡劣的鄰避事件。

五是政府對沖突的預警能力不足，風險管控能力弱。政府的管控行為是觸發(fā)公共項目“鄰避”困境的重要誘因，通過對項目全過程的有效監(jiān)管有助于及時發(fā)現(xiàn)其潛在的社會穩(wěn)定風險。全周期監(jiān)管應貫穿項目選址決策、建設、運營等各個階段，對于項目的不同階段選擇不同的監(jiān)管重點，實現(xiàn)有效控制項目風險的目的。對于環(huán)境鄰避事件的管理，中國地方政府主要集中在后期處置階段，預防性措施相對不足，常常導致耗費了大量人財物，卻效果不理想，維穩(wěn)的結(jié)果往往就是妥協(xié)。作為公眾，也嚴重質(zhì)疑相關政府部門管理潛在風險的能力。近些年來，環(huán)境鄰避事件呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，政府開始逐漸樹立“風險預警”理念，但由于在長期運行過程中公共決策系統(tǒng)形成的“路徑依賴”特性，致使地方政府在應對策略或具體操作方式上不能及時采取措施作出調(diào)整，地方政府在建立具體的社會穩(wěn)定風險評估方面還很不成熟，對沖突的預警能力不足，風險管控能力較弱。特別是項目建設前期，對公眾的心理、權(quán)利、利益等訴求缺乏關注與正確引導，未能將沖突限制在可控范圍內(nèi)，從而導致風險的升級。

六是新聞媒體提供了訴求表達平臺，但也一定程度上助推了事件的擴大。大多數(shù)人對于風險事件的判斷并非來自自身直接經(jīng)歷，而主要是通過聽聞獲得風險事件的相關信息，在現(xiàn)代社會，公眾主要通過媒體獲得風險有關情況的信息。新聞媒體對重大風險事件的信息傳遞會影響公眾對該類風險事故的整體認知，進而影響鄰避事件的發(fā)展。

從積極的方面看，首先，根據(jù)風險傳導理論，新聞媒體的介入對鄰避設施的風險起到了極其重要的信息傳播與交流媒介的作用，越來越成為周邊居民反燒反建訴求表達的最重要平臺，若沒有媒體對環(huán)境風險的呈現(xiàn)和對環(huán)境議題的持續(xù)報道，環(huán)境鄰避事件很難成為區(qū)域性甚至全國范圍的公共事件。例如，2011年，四川什邡發(fā)生反對鉬銅項目的群體性事件，原因是公眾因擔心鉬銅項目引發(fā)環(huán)境污染，對此，公眾通過網(wǎng)絡對項目環(huán)境污染問題進行議論，并逐漸發(fā)展為網(wǎng)上串聯(lián)、組織抗議等活動。其次，新聞媒體的深入報道也是對公眾進行環(huán)保教育的過程，使他們提高抗議行動的博弈能力，進而對政府公共決策構(gòu)成外部壓力，這也是影響政府公共政策調(diào)整的最重要因素之一。參照風險的社會放大理論，就其消極的一面來看，一旦新聞媒體引導不當，將風險和信息過度放大，甚至扭曲事實，就會使公眾的焦慮更加強烈，消極情緒可能產(chǎn)生“井噴”式爆發(fā)，造成輿情失控的局面，從而引發(fā)群體性事件。例如，2016年，荊州市監(jiān)利縣群眾反對建垃圾焚燒廠事件中，有的網(wǎng)民在網(wǎng)絡平臺發(fā)布、傳播“監(jiān)利垃圾焚燒廠有毒，湖南的垃圾都在監(jiān)利燒”等不實信息，煽動非法集會、游行，導致鄰避事件迅速擴大化，成為公共問題。又如，2016年長沙寧鄉(xiāng)公眾抗議垃圾焚燒事件中，部分群眾以反對垃圾焚燒為名，采取非法方式反映訴求，通過建微信群編輯和轉(zhuǎn)發(fā)文字信息蠱惑、煽動不明真相的群眾參與非法集會、游行、示威，造成事件影響惡劣。

四

大量實踐表明，只有采取綜合措施，才能有效減少城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境事件的發(fā)生。

一是通過環(huán)境立法，規(guī)范鄰避事件的處置流程

——進一步完善《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等相關法律法規(guī)，尤其要細化信息公開和意見征詢等方面內(nèi)容，將具有環(huán)境風險或潛在威脅的鄰避項目決策、選址、建設、運營等全過程各環(huán)節(jié)的信息納入公開范圍，尤其是涉及環(huán)境污染的信息，通過法律切實保證公眾的項目知情權(quán)和參與權(quán)。在相關法律法規(guī)中，進一步規(guī)范鄰避事件處理的流程。

——健全環(huán)境訴訟機制，通過行政復議或司法裁決作為保障，完善環(huán)境信訪投訴渠道，設立電話舉報、網(wǎng)絡投訴等多種途徑，促進公眾用正當手段保護自身環(huán)境權(quán)益，鼓勵公眾通過正規(guī)法律渠道進行訴訟、表達反對意見。

——明確公眾環(huán)境權(quán)的邊界，規(guī)定鄰避設施與相鄰住戶之間權(quán)利和義務的相關制度，研究制定各類鄰避設施的安全防護距離，使公眾維護自身免受環(huán)境負面影響的權(quán)利控制在合法范圍內(nèi)，防止公眾環(huán)境權(quán)無限放大。

二是實現(xiàn)項目全過程信息公開，加強公眾參與

——強化信息公開，滿足公眾的知情權(quán)。建議鄰避項目公開以下信息：建設項目環(huán)境影響評價與立項審批，如，生活垃圾焚燒廠內(nèi)各設施可能產(chǎn)生的有害物質(zhì)泄漏、大氣污染物的產(chǎn)生與擴散以及可能的事故風險等；建設項目排污許可證；建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理信息；設施運行過程中的污染排放達標情況和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，如垃圾焚燒爐膛內(nèi)溫度和二噁英類排放濃度等關鍵信息。

——在選址決策和建設中，應進行充分的宣傳教育，召開公眾大會，征求周邊居民意見。采用問卷調(diào)查或民意訪談形式，使公眾的意見表達獲得尊重，并重視與公眾的溝通協(xié)調(diào)。

三是加大對鄰避設施的環(huán)境監(jiān)管力度

——加強環(huán)境保護部門對具有環(huán)境風險的鄰避項目策劃、設計、施工、運營管理等全周期的環(huán)境監(jiān)管，對項目的不同階段設計有針對性的監(jiān)管重點，促使鄰避設施做好環(huán)境信息公開，實現(xiàn)對項目風險的有效控制，提高政府公信力。

——將重點鄰避設施納入國控重點監(jiān)控范圍，如垃圾焚燒廠、垃圾填埋場等，將監(jiān)測工作開展情況及監(jiān)測結(jié)果向社會公眾公開，并嚴查污染物超標排放行為。

——完善公眾對鄰避設施的監(jiān)督渠道，強化鄰避設施從規(guī)劃、選址、建設到運營全過程的社會監(jiān)督；地方政府應向社會公布監(jiān)督舉報方式和渠道。

四是提高應對環(huán)境鄰避事件的風險溝通和應急處理能力

——有條件的地方政府應成立“環(huán)境應急辦公室”，專門處理突發(fā)環(huán)境事件，對重點企業(yè)、鄰避設施建設制定應急預案，并定期組織有關部門進行應急演練。

——加強對地方政府官員風險溝通能力的培訓，增強地方政府對潛在的鄰避事件過程中事前預判、事后處置的能力。

——提高各級環(huán)境保護部門的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)裝備水平和應急監(jiān)測能力，使?jié)撛诃h(huán)境風險盡早發(fā)現(xiàn)及時規(guī)避，盡快給出突發(fā)事件的準確監(jiān)測結(jié)果。

五是創(chuàng)造制度環(huán)境，引導政府依法處理鄰避事件

——在地方政府維穩(wěn)考核日趨嚴格的背景下，從干部考核機制上為地方政府依法處理鄰避事件創(chuàng)造條件，對“依法處置、盡職免責”的情況作出規(guī)定，避免地方政府因擔心鄰避事件演化為群體性事件而采取無原則妥協(xié)的做法。

——樹立幾件不同領域依法依規(guī)處理鄰避事件的范例，應重點包括鄰避事件所涉及的領域、發(fā)生起因、公眾及媒體的態(tài)度、政府對鄰避事件的處理方式和結(jié)果，過程中所依據(jù)的法律法規(guī)等內(nèi)容。發(fā)揮范例的示范作用，引導地方政府依法、妥善處置鄰避事件。

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(責任編輯 張亮)

●李佐軍 陳健鵬 杜倩倩，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所。