●劉小兵

對我國財稅體制改革的思考

●劉小兵

本文從《深化財稅體制改革總體方案》部署的三大改革任務為思考起點，對我國財稅體制中預算管理制度、稅收制度、中央和地方政府間財政關系的現(xiàn)狀、問題、改革推進作相應解讀分析，并提出針對性建議。就預算管理制度改革建議進一步修訂完善相關法律法規(guī)，建立健全全口徑預算制度并加快財政信息公開進程；就稅收制度改革建議降低間接稅比重、增加直接稅比重，將現(xiàn)行以間接稅為主的稅制改造成以直接稅為主的稅制；就央地間財政關系改革建議按照促進基本公共服務均等化的目標，重新界定中央與地方在保障改善民生方面的支出責任。

財稅體制 改革 思考

劉小兵，上海財經大學公共經濟與管理學院教授、院長。主要研究領域為公共經濟。兼任教育部高等學校財政學類教學指導委員會秘書長、全國高校財政學教學研究會副理事長、中國財政學會理事、民革中央經濟委員會委員、上海市政協(xié)經濟委員會副主任。在《管理世界》、《財政研究》、《財貿經濟》等期刊上發(fā)表學術論文數十篇，出版《政府管制的經濟分析》、《中國財政發(fā)展報告》、《中國財政透明度報告》等專著數部。曾榮獲寶鋼教育獎、霍英東教育基金會高等院校青年教師獎、上海市哲學社會科學優(yōu)秀成果獎等獎項數項。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了 《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱 《方案》）， 提出在2016年基本完成改進預算管理制度、深化稅收制度改革、調整中央和地方政府間財政關系的新一輪財稅體制改革重點工作和任務，在2020年基本建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度?！斗桨浮芬蟾骷夵h委和政府周密安排部署，精心組織實施，全面貫徹黨中央決策部署和要求，確保改革取得成功。

改革意味著預算管理制度、稅收制度、央地間財政關系這三大領域存在亟待解決的問題。圍繞《方案》這三項改革任務，結合筆者多年理論研究和相關實踐經歷，淺談對這幾項改革的思考認識。

一、我國財稅體制現(xiàn)狀解讀

（一）預算管理制度現(xiàn)狀

我們可以從管理手段、管理程序、管理機構三個方面來觀察分析現(xiàn)行的預算管理制度（見表1）。從管理手段來看，自2000年起推進的財政管理改革包括部門預算、政府采購、收支兩條線、國庫集中收付制、績效評價，這些預算管理手段實際上與十八屆三中全會提出的 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”是相匹配的。從2015年新《預算法》正式實施，到與之相配套的《關于深化預算管理制度改革的決定》、《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》等文件的下發(fā)推進，可以說預算管理制度改革已基本完成，現(xiàn)代預算管理制度的建立取得重要進展。從管理程序來看，我國實行依法審批、依法審查、民主監(jiān)督，這與現(xiàn)代國家治理體系也十分匹配。應當看到，每年兩會有一項很重要的工作就是依法審查預算，近幾年盡管針對預算報告的反對票在增加，但也從側面反映出人們對預算問題關注度的提升；人大代表、政協(xié)委員、各個民主黨派對預算的民主監(jiān)督意識也在不斷增強，因此從目前預算管理制度的管理程序層面來看也是朝著現(xiàn)代國家治理體系的要求在逐步邁進。而從管理機構來看，涉及預算管理的最主要的當然是財政部門，此外也包括審計部門、人大、政協(xié)。目前，財政部門機構設置更多地側重預算執(zhí)行的部門設置，預算編制和監(jiān)督部門相對弱化，但整體機構設置健全，涵蓋了預算的整個運行過程。除了財政部門直接主管預算管理活動，審計部門每年也參與到國家財政財務收支及相關經濟活動的審計監(jiān)督，公眾對審計工作報告的關注度也很高，因此審計可以說是參與預算管理活動的一個重要機構。人大是依法審查批準預算的權力機構，政協(xié)通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等方式對預算管理工作提意見建議。因此從理論制度設計方面，對我國財稅體制應有理論自信、制度自信、道路自信，但是落實到執(zhí)行層面如何按照理論設計的方向去走還有相當一段距離。

表1 我國預算管理制度現(xiàn)狀

（二）我國稅收制度現(xiàn)狀

我國的稅收制度可以說幾經變革，改革開放以來比較重要的幾次一是1983年到1984年的全面改革工商稅制，核心是國有企業(yè)利改稅，建立了企業(yè)所得稅；還有就是1994年的稅制改革，核心是增值稅全面推開，相應設置消費稅、營業(yè)稅，建立新的流轉稅課稅體系，此后我國稅制還經歷多次調整，比如內外資企業(yè)稅制統(tǒng)一、農業(yè)稅取消、雜項稅種的調整撤并、生產型增值稅轉向消費型增值稅的轉型、“營改增”改革等等。雖然我國稅制經過了多次改革，但以流轉稅為主、所得稅為輔的基本特征一直保持到現(xiàn)在。具體分析我國稅收制度的特點，可從三方面來看。一是根據我國稅法，在“營改增”全面推廣之前，我國共有增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、土地增值稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、契稅、煙葉稅、關稅、船舶噸稅等18個稅種，16個稅種由稅務部門負責征收；關稅和船舶噸稅由海關部門征收，另外，進口貨物的增值稅、消費稅也由海關部門代征。這18個稅種中僅有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》3個稅種是由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，其他都是由人大授權國務院制定的暫行條例。二是我們可以將這18個稅種大致劃分為流轉稅、所得稅和其他三類（見表2），其中我國稅收收入主要來源來自于流轉稅類，即對商品或勞務的課稅。三是對主體稅流轉稅的特點分析，我們可以簡單以圖1來解釋（以“營改增”前格局為例）。流轉稅是對商品勞務的課稅，實際可看作對整個GDP征稅，因為從某種意義上來說，宏觀稅基就相當于GDP。據圖1所示，如果將整個圓圈部分視為GDP“蛋糕”，我國“營改增”前的流轉稅相當于將蛋糕一分為二，一部分征增值稅，一部分征營業(yè)稅；在中性稅增值稅的稅基上，再選擇了包括煙、酒、化妝品、貴重首飾和珠寶玉石、成品油等15個稅目征收消費稅，以體現(xiàn)稅收的矯正性；同時，又選擇了原油、天然氣、煤炭等7類自然資源征收資源稅。另外，在營業(yè)稅的稅基上，選擇了房地產轉讓征收土地增值稅。與此同時，地方被賦予征收城市維護建設稅和教育費附加的權力。從理論上來講，對增值稅和營業(yè)稅征收附加稅即可對整個GDP征稅，但現(xiàn)實的做法是，消費稅也要征收附加稅，可見，征收消費稅的15種消費品的稅收負擔最重。這就是流轉稅的大致結構，大致可以勾勒出我國稅收制度的現(xiàn)狀和主要特點。

表2 我國稅收制度分類

圖1 “營改增”前我國流轉稅大致結構圖

（三）央地財政關系現(xiàn)狀

央地財政關系即分稅制財政體制。這是在1994年稅制改革確定下來的財政體制，如何理解分稅制，在此可以通過某一年的我國財政收支相關數據來簡單形象地描述（見表3）。例如在2013年，全國財政收入接近13萬億元，中央財政收入大致6萬億元，地方財政收入近7萬億元，全國財政支出大致14萬億元，中央本級支出僅有2萬億元，還有近5萬億用于對地方的稅收返還和轉移支付，地方本級收入安排支出7萬億加上中央的稅收返還和轉移支付共支出近12萬億元。這就體現(xiàn)出中央將收入先集中起來再通過稅收返還和轉移支付返還給地方這樣一種財政關系，其中中央財政的支出盤子里有超過三分之二用于地方的稅收返還和轉移支付，而在這當中稅收返還每年穩(wěn)定在5千億元左右，將近4萬3千億元都是通過一般性轉移支付和專項轉移支付給地方（見表 4），這就是通過數據對央地財政關系現(xiàn)狀的一個簡單勾勒。

表3 2013年財政收支情況 單位：億元

表4 中央對地方稅收返還和轉移支付（2013）單位：億元

二、我國財稅體制存在問題分析

（一）預算管理制度存在問題分析

基于前述分析，預算管理制度不論從管理手段、管理程序還是管理機構設置都與現(xiàn)代國家治理要求是相匹配的，而改革三大任務之首就是提出要改進預算管理制度，那么為什么還要改、問題何在？結合筆者的研究和經歷，簡單從以下四個方面闡述對于存在問題的觀察和分析。

其一，預算約束力缺失，軟預算約束問題凸顯。一個具體的體現(xiàn)就是《預算法》自1995年1月1日起實施到現(xiàn)在，尚未有一個單位或個人因違反《預算法》而受懲罰，《預算法》被看作是沒有長牙齒的老虎，導致了長期以來大家對預算編制缺乏重視，無法通過預算對政府行為形成約束，這也就導致第二個問題，即政府行為失范。

其二，政府行為亟待規(guī)范。筆者在履職政協(xié)委員期間，某一年審查市本級預算發(fā)現(xiàn)，按功能分類公開到項級科目的“其他支出”加總后占總支出的比重高達25%。眾所周知，政府收支分類科目是用來反映政府的錢花在哪里的，只有零星偶然的支出才放在“其他支出”，但該市這一年的“其他支出”已經占到總支出的四分之一，其原因值得深思。筆者認為，一種原因可能是由于政府收支分類科目還有不盡科學合理的地方，尚未全面反映政府收支行為，所以政府支出后找不到合適的科目記賬，在賬面上的體現(xiàn)就比較模糊；另外一種更可能的原因是由于政府行為失范導致“其他支出”居高不下，即政府部門沒有按照政府收支分類科目的要求花錢，在不該花錢的地方花了錢，當然就找不到科目記賬而只能放到其他支出里面去了。與此同時，新《預算法》將預算科目、預算級次或者項目間預算資金的調劑使用審批權賦予行政部門，在一定程度上削弱了人大對預算調整監(jiān)督的權力，也會導致政府行為失之約束、不規(guī)范、亂花錢。

其三，預算公開透明不夠。不論從財政信息公開的范圍、廣度還是深度來看，都體現(xiàn)出了公開乏力，預決算信息公開的完整性和細化程度都有待于進一步提升。筆者所在的上海財經大學公共政策研究中心 “中國財政透明度評估”課題組依據《政府信息公開條例》自2008年以來已連續(xù)八年對全國31個省份的財政信息公開展開了調查。以最近的2016年的評估報告結果顯示，2016年全國31個省份財政透明度以百分制計算平均得分僅為42.25分。盡管我國省級財政透明度近年來已呈現(xiàn)出小幅穩(wěn)步上升趨勢，但政府預決算信息公開整體情況仍不理想，仍處于一種低水平狀態(tài)而難以達到現(xiàn)代預算制度的要求。

其四，不論從監(jiān)督手段還是監(jiān)督機構來看，現(xiàn)行預算管理制度當中缺乏有效監(jiān)督。舉例來說，績效評價既是一種預算管理手段，也是預算監(jiān)督的重要組成部分。但目前來看，績效評價效果有限，要發(fā)揮其功能，應該往前延伸，即后評估轉為前評審，由項目支出評價轉向對政府整個部門的評審，與此同時在實行中期財政規(guī)劃管理中加強項目庫建設，做實績效評價，但目前都尚未做到；同時，預算管理內部機構設置重執(zhí)行輕監(jiān)督、外部監(jiān)督相對缺乏，財政監(jiān)督不到位很難真正發(fā)揮預算管理活動應有的效應。

（二）稅收制度存在問題分析

稅收制度是由不同稅種具體構成，前述現(xiàn)狀中已分析過。不同的稅制結構具有不同的收入再分配功能，合理的稅制結構應是更多地從富裕的一方籌集到稅收，再通過財政支出作用于貧窮一方，這樣才有助于改進民生、提高人民福利。對于稅制結構和收入不平等的關聯(lián)性研究有很多，基本達成共識的一點是，以間接稅為主的稅制結構，收入再分配功能較弱，甚至存在逆向調節(jié)。因為間接稅是對商品和勞務課稅，最終稅負通過價格轉嫁給消費者，實際上是誰消費多，誰交稅多，且一般來說，窮人的消費支出占收入比重大，消費傾向更高；富人的消費支出占收入比重小，投資傾向更高。這就反映出間接稅的累退性質，即收入越高負擔比例越低，收入越低負擔比例越高。與之相反，直接稅為主的稅制結構由于是對收入和所得課稅，一般實行累進稅率，則誰收入多誰更富有，誰承擔更多的稅收，整體上對收入分化起抑制作用，是正向調節(jié)。因此，在財政收入方面，從稅收公平的角度講，民生目標的實現(xiàn)必然要求稅制以直接稅為主體。

再來觀察我國的稅收制度。以2016年為例，從表5看出，2016年我國稅收總收入130354億元，其中直接稅比重29.87%，而可以計入商品和勞務價格中轉嫁給消費者的各種間接稅合計比重占總收入的57.43%，假設占比12.70%的特定稅由企業(yè)和個人各承擔一半，則企業(yè)所繳納的部分最終也將以費用形式計入企業(yè)銷售（營業(yè)）收入而轉嫁給消費者，因此我們可將所有的稅收劃分為63.78%的間接稅和36.22%的直接稅，顯然，我國稅制結構中間接稅比重遠大于直接稅比重，按照前述分析，以間接稅為主的稅制結構對收入分配存在反向調節(jié)的效果，不利于民生目標的實現(xiàn)。而自 2000年我國基尼系數超過國際警戒線0.4以來一直處于高位運行狀態(tài)，盡管近年來有小幅下降，但總體來看仍顯現(xiàn)出我國收入分配差距過大的現(xiàn)實。我國以間接稅為主的稅制結構無疑對這一結果的形成起到了推波助瀾的作用。

這就好比現(xiàn)有一只右鞋三只左鞋，效用仍是一雙鞋，增加再多的左鞋效用也不會增加；如果將第三只左鞋換成右鞋，則效用翻番。于社會而言，窮人的財富就如同右鞋，富人的財富則如同左鞋；財稅活動的基本邏輯就應該是向富裕的人征稅然后通過財政支出用以改善貧窮人群的生活水平，這樣整個社會效用才會提高，收入分配差距才會縮小，進而實現(xiàn)民生目標、走向共同富裕，現(xiàn)行稅制尚未做到這一點。

表5 2016年我國稅收分類別占總收入比重情況

（三）央地財政關系存在問題分析

自1994年分稅制財政體制改革以來，央地財政關系經歷了從“事權與財權相匹配”到“事權與財力相匹配”再到“事權與支出責任相匹配”的演化過程，2016年8月，國務院發(fā)布 《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)，是對這項改革推進的最新規(guī)定?！兑庖姟分赋觥艾F(xiàn)行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度地存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革”，所用說法進一步限定為財政事權和支出責任劃分的改革。對于“進一步理順中央和地方收入劃分”、“合理劃分各級政府間事權與支出責任”也尚未有更加清晰的設計和進展，央地財政關系依然存在不少亟待解決的問題。

比如，財力與事權不匹配，存在財力向上集中而事權向下轉移的不良傾向。財力與事權不匹配，導致的結果是，需要用錢的地方錢不夠，不需要用錢的地方錢太多；錢不夠的，為了履行事權不得不采取非規(guī)范手段籌集收入，使非稅收入規(guī)模不斷擴大，擾亂了市場運行規(guī)則；錢太多的，為了把錢花掉以保證下年度的盤子而胡亂花錢，資源浪費的同時還容易滋生腐敗。

又如，中央的縱向轉移支付規(guī)模過大且規(guī)則不清晰、結構不合理。從規(guī)模上來看，以某一年數據計算，稅收返還和轉移支付支出占中央支出70%，稅收返還和轉移支付支出占地方支出 40%，而專項轉移支付占轉移支付總額43.31%。在這種轉移支付規(guī)則下就造成了地方為了爭資源和項目而“跑部錢進”、“駐京辦”應運而生而難以清除，其造成的資源浪費和權力尋租現(xiàn)象不言而喻；同時，許多專項轉移支付都需要地方資金配套才能獲得，這種做法等于是把中央的責任轉移給了地方，嚴重干擾了地方財政支出安排的自主權；此外，轉移支付的規(guī)則不清和撥付延滯影響了地方預算的編制工作，增添了預算安排的不確定性，并由此影響到后面的政府采購、國庫單一賬戶管理和績效評價等一系列財政管理工作的開展。

再如，“營改增”改革從根本上推翻原先的收入分享體制，倒逼我國財稅體制走向新一輪的改革。從收入劃分來看，如果不調整分享比例，原本全部歸地方的收入現(xiàn)在地方就只能分到25%了，地方政府收入將大為減少。顯然，這種做法是不可能被認可的。因此就有了現(xiàn)行的未來兩到三年內的過渡方案，即“營改增”全面推開后以五五分成的方式重新劃分中央和地方收入，以彌補“營改增”后地方的財力虧空，兼顧央地利益。但也應當看到，如果今后都通過調整提高分享比例來解決這個問題，以保持現(xiàn)有的財稅體制，結果會發(fā)現(xiàn)是不合理的，因為“營改增”后，采取統(tǒng)一提高地方的分享比例來保證地方收入的做法，將會使得第三產業(yè)發(fā)達的地方吃虧而第三產業(yè)落后的地方得益，而這顯然與目前促進產業(yè)結構優(yōu)化的國家發(fā)展戰(zhàn)略不符；如果想通過采取不同的地方規(guī)定不同的分享比例來解決這個問題，則違背了分稅制的精神也是不可行的。

三、進一步推進我國財稅體制改革的建議

（一）預算管理制度改革建議

根據《方案》部署：改進預算管理制度，強化預算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度?！叭嬉?guī)范、公開透明”是預算管理制度改革的目標所在，據此，筆者建議，應進一步修訂完善相關法律法規(guī)，建立健全全口徑預算制度并加快財政信息公開進程。

新《預算法》相較于舊法，從體系、內容到監(jiān)督的強度上都有了明顯的改進，但仍然存在一些需要加強的地方，仍待在修訂預算法實施條例時加以妥善解決。例如新《預算法》在編制預算和決算時均規(guī)定一般公共預算支出無論基本支出還是項目支出均應按其保障功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款,但在報送人大審查和批準時卻只要求基本支出按其經濟性質分類編列到款,項目支出則無此要求，同時對四本預算編制的要求也不一致，新《預算法》規(guī)定一般公共預算既要按功能分類編制，也要按經濟性質分類編制，但對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，卻只規(guī)定按功能分類編制，四本預算編制的詳盡程度也人為地形成了差異。這些存在的問題不僅非常明顯地弱化了人大對預算編制的監(jiān)督，在新法的法律行文上也顯得非常突兀，與改革要求的建立全面規(guī)范的現(xiàn)代預算管理制度也仍有一定距離。因此，這些問題在預算法實施條例修訂時有待改進解決。

而公開透明作為現(xiàn)代預算制度最為顯著的特征之一，也已成為評價國家治理現(xiàn)代化進程的重要指標。預決算信息公開在加強社會監(jiān)督力量的過程中，能有效降低政府官員腐敗、促進資金配置效率和使用效率的提高，從而全面提升財政績效。但現(xiàn)實是我國財政預決算信息公開仍處于低水平缺乏突破性進展的狀態(tài)，在筆者所在團隊對于全國31個省份展開財政透明度調查中發(fā)現(xiàn)，超過半數省份都不同程度存在公開力度不夠的問題。這背后也反映出公開與保密的界定范圍不清晰，地方政府缺乏哪些可以公開、哪些不可以公開的準繩。雖然大部分財政部門達成了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的共識，但不公開的范圍有多大仍是未知數，這就存在涉密部門和涉密信息的負面清單建設問題，這也對 《保密法》及其相關保密條例的修訂完善提出了要求。與此同時，《預算法》對于財政信息公開的規(guī)定本身就存在籠統(tǒng)、約束力不強的問題，根據目前的財政信息公開制度規(guī)定,地方政府只要公開了預決算報告和報表就符合了法律規(guī)定，而預決算報告和報表中政府收支信息的完整性和詳細程度不在法律規(guī)定之列，這給政府部門在預決算信息公開方面有很大的自由裁量權。因此，進一步細化預決算信息公開內容的法律規(guī)定、明確公開與秘密的界限、強化信息公開不力的監(jiān)督問責將是提升我國財政透明度的重要途徑，加快財政信息公開進程也將是我國建設現(xiàn)代預算管理制度的必由之路。

（二）稅收制度改革建議

根據《方案》部署：深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結構、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅，建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調節(jié)分配、促進結構優(yōu)化的職能作用。筆者認為，這當中最關鍵的問題就是要將現(xiàn)行以間接稅為主的稅制改造成以直接稅為主的稅制。如此，一方面能利用稅收手段有效地調節(jié)我國目前過大的收入分配差距，另一方面也可以較好地理順民生財政的邏輯，使稅收從“取之于民用之于民”轉向“取之于富用之于貧”，讓民生財政真正能夠惠及民生。

為此，就構建以直接稅為主體的稅制結構筆者具體建議：一是“營改增”全面推開后，根據不同情況，分類降低增值稅稅率，為企業(yè)成長創(chuàng)造更大空間，同時起到普遍降稅的效果，讓所有消費者受益，讓低收入階層獲得的好處更多，對縮小收入差距和改善民生發(fā)揮直接功效。二是強化直接稅，除加強個人所得稅征管之外，重點是改革房產稅，使其具有主要向私人財產在保有環(huán)節(jié)征收的稅收特征，更可以作為地方財政收入的穩(wěn)定來源，同時也可以抵消降低間接稅帶來的財政收入下降的效果。

（三）央地財政關系改革建議

根據《方案》部署：調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權和支出責任相適應的制度。

據此，筆者建議，按照促進基本公共服務均等化的目標，重新界定中央與地方在保障改善民生方面的支出責任。一是完善現(xiàn)行轉移支付制度，增加一般轉移支付比重，降低專項轉移支付特別是需要地方配套的專項轉移支付的比重；科學設計轉移支付辦法，使轉移支付規(guī)則的運行公開透明，消除地方預算編制與執(zhí)行中的不確定性因素，以利于部門預算、政府采購、國庫單一賬戶等現(xiàn)代財政管理手段充分發(fā)揮其應有的功效，也從根本上消除 “跑部錢進”、“駐京辦”、“權力尋租”等不良現(xiàn)象；二是將財力與事權掛鉤的理念真正貫徹落實到政府間財力與支出責任的劃分確定之中，有效改變財力向上集中而支出責任向下轉移的不良傾向，切實保障每一層級的地方政府民生支出的資金需求；三是切實加強對民生支出的管理與監(jiān)督，注重對民生支出的績效評估，充分發(fā)揮科學化精細化管理的功效，防止“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，提高民生支出績效，確保民生支出真正落到實處。

四、改革之外的思考：一點余論

在弗里德曼《自由選擇》一書中提及一個花錢模型（見表6），將花錢的行為分為四種模式：第一種是為自己花自己的錢，這種花錢模式既講經濟又講效果，第二種是為別人花自己的錢，這種花錢模式只講經濟但不講效果，第三種是為自己花別人的錢，這種花錢模式不講經濟但講效果，第四種是為別人花別人的錢，這種花錢模式既不講經濟也不講效果，顯然，所有政府的花錢行為均屬于第四種模式，是花錢中最差的一種情況，所以這種花錢模式需要監(jiān)督。因利己之人性，政府在“為別人花別人的錢”的時候，如果缺乏有效監(jiān)督，極易轉變成為自己花別人的錢，即貪污腐敗、以權謀私。

表6 花錢模型

從理論上來看，為防止花錢模型中④向③的轉變，就要解決什么情況下需要“為別人花別人的錢”以及“如何為別人花好別人的錢”；具體到學科層面，即公共經濟著重從理論上回答是否需要“為別人花別人的錢”，即政府的職能在哪里？財政支出的結構應該怎樣設計？一旦確定錢由政府去花，那么就需要公共管理著重從管理上回答“如何為別人花好別人的錢”、政府應怎樣花好錢的問題。

從實踐層面看，為防止花錢模型中④向③的轉變，則要不斷完善監(jiān)督制度，加快財政信息公開進程，進一步推進財稅體制改革，這也涉及治國理政的選擇。怎樣做才能對“為別人花別人的錢”向“為自己花別人的錢”的轉換形成最有效制約？這就要歸宿到“依法治國”的制度選擇。習近平總書記曾指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，同樣，對于財稅體制改革的推進，新《預算法》等一系列制度的落地也將成為制度籠子的重要組成部分，推動我國財稅事業(yè)向更理想的狀態(tài)邁進。

[1]呂凱波,劉小兵.中國省級財政透明度調查:現(xiàn)狀、問題與政策建議[J].財經智庫，2016,(02).

[2]劉小兵.新預算法：轉變和問題[J].團結.2015,(01).

[3]劉小兵.政府收支分類改革的財政監(jiān)督效應分析[J].財政監(jiān)督.2013,(07).

[4]劉小兵,劉博敏.以民生財政為導向的結構性減稅政策研究[J].地方財政研究.2013,(02).

（本欄目責任編輯：阮靜）