●李 燕 彭 超

加大財政資金統(tǒng)籌使用促進財政可持續(xù)發(fā)展

●李 燕 彭 超

編者按：《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在關于加快財稅體制改革中提出“完善財政可持續(xù)發(fā)展機制。優(yōu)化財政支出結構，修正不可持續(xù)的支出政策……確保財政的可持續(xù)性?！笨沙掷m(xù)性是財政工作的生命線。在經(jīng)濟新常態(tài)下，財政收入增長趨緩，財政收支不平衡，優(yōu)化財政支出結構，確保財政支出合理、可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。本期專題特圍繞“完善財政可持續(xù)發(fā)展機制”邀請財政領域專家從不同角度展開探討，為深化財稅體制改革提供參考。

近年來，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政一方面面臨收入增速放緩、支出壓力增大的新問題，如何保持財政可持續(xù)性，成為當前財政領域突出的問題。另一方面，財政資金使用效率低，統(tǒng)籌效果不佳，也給財政可持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。本文通過分析財政資金統(tǒng)籌與財政可持續(xù)性的關系，結合國家對財政資金統(tǒng)籌管理相關辦法對財政資金統(tǒng)籌的障礙進行了原因分析，以此基礎提出具體的改進措施，以期能夠促進財政可持續(xù)發(fā)展。

財政可持續(xù)發(fā)展 盤活存量資金 財政資金統(tǒng)籌

財政是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎和重要支柱，財政可持續(xù)發(fā)展關乎著國家的長治久安。近年來，我國經(jīng)濟由高速增長階段轉為 “三期疊加”的新常態(tài)，財政隨即也進入新常態(tài)。一方面，財政收入增速持續(xù)下落，而人口老齡化、生態(tài)環(huán)境保護、結構轉型、新型城鎮(zhèn)化進程加快等潛在財政支出需求逐漸加大，財政支出穩(wěn)定于兩位數(shù)的增長率，財政資源稀缺性與支出剛性矛盾進一步加??；另一方面，財政資金卻存在使用效率不高、統(tǒng)籌效果不理想等問題。在這種雙重壓力下，政府赤字及債務水平持續(xù)上升，威脅財政可持續(xù)發(fā)展。在財政資金增量受阻的情況下，如何在源頭上盤活存量資金，提高資金統(tǒng)籌使用效果，為發(fā)展提供資金保障，是財政可持續(xù)發(fā)展亟需解決的重大問題，也是國家治理現(xiàn)代化的新考驗。

一、財政可持續(xù)發(fā)展與財政資金統(tǒng)籌

（一）財政可持續(xù)發(fā)展界定

經(jīng)濟學家Buiter于1985年首次提出財政可持續(xù)的概念，他認為財政可持續(xù)是 “用于分析政府償債能力與財政存續(xù)狀況，當一國或地區(qū)的財政收入總量不足以清償其債務總量時，財政就是不可持續(xù)；反之，財政可持續(xù)”。世界銀行基于特定背景，通過考量財政政策的穩(wěn)定性來判斷財政可持續(xù)是否成立，即“如果在給定的融資成本下……財政政策不需要通過重大調整仍然可以保持（對債務的）足夠償付能力，那么財政是可持續(xù)的”。因此，財政可持續(xù)可以定義為國家或地區(qū)的財政收支結果達到一種帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在該狀態(tài)下，政府保持適度的債務規(guī)模同時財政收入能夠負擔財政支出。

可以看出，如何評判財政發(fā)展是否可持續(xù)應從以下幾個角度入手：首先，考量的周期長、內容廣。判斷財政是否可持續(xù)需結合歷史、現(xiàn)在和未來財政發(fā)展狀況進行綜合評判，因此，需要進行在長期觀察下統(tǒng)籌考慮長期過程中的政策執(zhí)行和效果等多重因素。其次，應充分考慮當期發(fā)展背景。由于特定的歷史背景具有不同的政策安排，致使財政可持續(xù)發(fā)展程度不同，因此不同時期的財政政策、資金使用情況都影響著可持續(xù)效果。最后，財政收支安排和政府債務水平是衡量財政是否可持續(xù)的重要指標。財政收支安排能夠體現(xiàn)當期財政資金使用效率和預計未來財政政策方向，是財政可持續(xù)的前提；政府債務水平又是檢測財政收支是否適當?shù)脑u判標準，是財政安全性的“報警器”。因此，在財政可持續(xù)研究中，財政收支安排狀況和政府債務水平是判斷財政可持續(xù)發(fā)展直觀且理性的指標。

（二）我國的財政可持續(xù)發(fā)展

1、當前財政可持續(xù)發(fā)展的提出。2016年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》出臺，指出要“完善財政可持續(xù)發(fā)展機制”。2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議部署2017年財政工作時提出要繼續(xù)實施以“減收增支”為內容的積極財政政策，以促進經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間，在減稅降費同時適度擴大支出規(guī)模。由此財政收支緊張將成為階段性的常態(tài)。同時，財政部長肖捷在2016年12月召開的全國財政工作會議上提出“加強地方政府性債務管理，確保財政可持續(xù)”?？梢钥闯?，在政府職能轉變、產(chǎn)能過剩和需求結構升級矛盾突出、經(jīng)濟增長內生動力不足等新常態(tài)階段下，如何實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展是當前我國頂層制度設計的重要一環(huán)。

2、財政可持續(xù)面臨的挑戰(zhàn)

（1）財政收支方面。改革開放以來，我國財政收入伴隨經(jīng)濟的發(fā)展得到了快速增長。1994年分稅制改革后，財政收入為5218.1億元，1999年首次突破萬億，后面幾乎每年以萬億的規(guī)模上臺階。為應對2008年全球金融危機爆發(fā)，我國推出“4萬億”財政刺激計劃，由此導致財政收入增速的短暫和明顯提升，在此期間財政收入增長率超過10%。到2012年，由金融危機推出的政策效果耗盡，GDP與財政收入開始呈現(xiàn)中低速增長。進入2013年后，財政收入增長率不斷下降，到2015年財政收入增長率僅為5.8%，跌落至改革開放以來最低值，形成了發(fā)展前期高速增長與現(xiàn)期中低速增長的巨大反差（見圖1）。

圖1 全國財政收支差額與收支增長率

財政支出方面，自2008年以來增長率總體呈現(xiàn)下滑趨勢，2014年支出增長率為8.3%，2015年支出增長率出現(xiàn)反彈，增長至13.2%。從整體上來看，財政支出總量持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴大。與此同時，財政收支決算差額從2008年的1262.31億元增加到2015年的23608.54億元?？梢妵医鼛啄隇榘l(fā)展經(jīng)濟，改善民生，加強公共服務供給，在實施更加積極的財政政策的同時財政收支壓力不斷增加。

（2）財政赤字方面。2008年金融危機后，我國由穩(wěn)健的財政政策轉為積極的財政政策，通過擴大財政赤字，增加財政支出提振經(jīng)濟，抑制經(jīng)濟下行趨勢，財政赤字從2009年的9500億元增至2010年的10000億元。雖然赤字水平在2011年有所下降，但隨著2012年我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，“調結構”和“穩(wěn)增長”成為發(fā)展的主要目標，減稅降費增支等政策的實施使得財政赤字進一步加大，2015年赤字額為1.62萬億元，財政赤字率也上升至2.4%（見圖2），2016年預算安排了2.18萬億元的財政赤字，相比于2015年增加5600億元，赤字率增至3%，觸碰國際安全線。

盡管與世界主要經(jīng)濟體相比，我國財政赤字率相對較低，但隨著我國收支矛盾的增加，赤字率的不斷提升，給我國財政可持續(xù)發(fā)展帶來了潛在風險。

圖2 財政赤字與財政赤字率

（3）政府債務方面。從中央和地方的政府預算報告中可以看出，2009年國債余額為60237.68億元，此后債務余額不斷增長，到 2015年國債余額突破 10萬億元，增加至106599.59億元（見圖3）。

圖3 國債余額

新《預算法》對地方政府舉借政府債務提出了嚴格的限制條件，包括發(fā)行前提、債務規(guī)模、債務限額、支出用途等。但鑒于財政資金使用效率低，統(tǒng)籌不到位等情況，地方政府舉債謀發(fā)展，債務規(guī)模仍然較大。2015年8月，經(jīng)十二屆全國人大常委會第十六次會議批準，2015年我國地方政府債務限額為16萬億元，到2015年末，以債務率衡量地方政府債務水平時，地方債務率為89.2%，高于2014年末的86%。雖然從總體上看低于國際通行的警戒標志，但局部地區(qū)仍然存在發(fā)生風險的可能性，如貴州、遼寧、云南等債務率已超過債務警戒線。2016年3月，財政部公布《2015年和2016年地方政府一般債務余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項債務余額情況表》，其中2016年末地方政府一般債務余額限額為107072.4億元，專項債務余額限額64801.9億元，因此，2016年末地方政府債務余額限額將增長至17.2萬億元。財政資金使用效率不高、存量資金統(tǒng)籌效果不佳引起地方債總量擴大，成為我國財政可持續(xù)發(fā)展中主要障礙之一。

（三）財政資金統(tǒng)籌效率與財政可持續(xù)發(fā)展

上述分析可以看出，在減稅降費的大環(huán)境下，財政收支缺口不斷增加，而增量資金受限與政府債務總量持續(xù)加大制約了財政可持續(xù)發(fā)展。與此同時，財政資金使用效率不高又影響著財政收支缺口和債務總量，更進一步影響財政可持續(xù)發(fā)展。據(jù)此，全國財政工作會議在部署2017年財政任務時也強調要全面盤活存量資金，確保財政支出強度不減且實際支出規(guī)模擴大。

為解決財政資金“沉淀”，盤活存量資金以保障財政可持續(xù)發(fā)展，李克強總理在2013年7月主持召開的國務院會議上指出要進一步開展財政存量資金的盤活工作，將財政存量資金統(tǒng)籌用于國家亟需發(fā)展的地方，以保障國家經(jīng)濟的增長、結構的優(yōu)化、民生的惠利。此后，盤活資金問題又被多次提及。由此，盤活財政存量資金、加大財政資金統(tǒng)籌這一改革目標成為我國關于財政資金使用過程中的工作重點，2015年6月 《國務院關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）出臺，具體就項目、科目、部門、政府預算體系、跨年度預算、各類收入、增量與存量、編制與執(zhí)行等十個方面的統(tǒng)籌使用作出了詳細的安排，涵蓋了財政資金使用過程中涉及的方方面面。改革目標從提高各領域財政存量資金的統(tǒng)籌效果，建立初級層次財政存量資金統(tǒng)籌使用機制，以達到經(jīng)濟穩(wěn)定增長和結構進一步優(yōu)化這一短期目標，逐步過渡到財政部門對所有財政資金進行統(tǒng)一分配管理，做到將預算收入有效整合、預算支出統(tǒng)籌安排，以實現(xiàn)財政資金的優(yōu)化配置、現(xiàn)代財政制度的進一步實現(xiàn)這一長遠目標。

在實踐過程中，根據(jù)審計署公布的《國務院關于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，截至2014年底，審計署抽查22個中央部門涉及1495.08億元的財政資金“沉淀”，18個省本級涉及1.19萬億元財政存量資金。到2015年底，《國務院關于2015年度中央決算報告》發(fā)表，指出經(jīng)過清理結轉結余，共收回3880億元財政存量資金用于城市基礎設施建設等國家亟需發(fā)展的領域，在一定程度上減輕了財政收支壓力。但是從審計署2016年發(fā)布的“第一季度829個單位1796個項目貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結果公告”中可以看出，政策實施后的統(tǒng)籌效果并不十分理想，一些單位和項目的部分財政資金仍然處于 “沉淀”狀態(tài)，其中包括未在規(guī)定時間內使用的專項資金94.28億元，未按統(tǒng)籌后要求使用的資金1.41億元；2016年第二季度，審計署仍發(fā)現(xiàn)27.05億元財政存量資金未及時統(tǒng)籌使用清理盤活；截至2016年第三季度，審計署發(fā)現(xiàn)仍未及時統(tǒng)籌使用或清理盤活的財政資金共27.22億元，結轉時間都超過2年。

從上述分析可以看出，在財政資源有限的前提下，財政資金有效統(tǒng)籌能夠緩解我國財政收支矛盾，促進財政可持續(xù)發(fā)展。但在統(tǒng)籌過程中，我國仍存在財政資金使用效率低的問題，最為突出的表現(xiàn)是在中央政府高度重視的情況下，統(tǒng)籌過程中部分資金仍未得到有效使用，統(tǒng)籌效果差，降低財政收支的匹配程度的同時，加大了赤字和債務規(guī)模的舉借程度，阻礙了財政可持續(xù)發(fā)展。因此，有效地統(tǒng)籌財政資金，建立資金統(tǒng)籌使用長效機制以提高財政資金使用效率，是財政可持續(xù)發(fā)展的源頭保障。

二、財政資金統(tǒng)籌效率低的原因分析

財政資金統(tǒng)籌使用長效機制的建立涉及方方面面，下面主要就政府預算體系的統(tǒng)籌協(xié)調及部門資金的統(tǒng)籌使用作重點分析。

（一）“四本預算”的銜接

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）明確提出“加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預算中應統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經(jīng)營預算資金調入一般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理，做好基金結余的保值增值，在精算平衡的基礎上實現(xiàn)社會保險基金預算的可持續(xù)運行”；新《預算法》第五條規(guī)定“政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接”；《國務院關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號，下稱“國務院〔2015〕35號文”）中提出的“十個統(tǒng)籌機制”中就包括“推進政府預算體系的統(tǒng)籌協(xié)調”。2016年6月29日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上公布的《國務院關于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告》中指出，預算安排統(tǒng)籌協(xié)調不到位是財政管理審計下的突出問題，其中四本預算劃分不清晰，項目交叉安排支出是主要矛盾之一。

可以看出，“四本預算”的有效銜接是統(tǒng)籌財政資金最重要的基礎性環(huán)節(jié)和制度性條件。盡管在法律、法規(guī)中對“四本預算”的銜接具有明確的要求，但實踐中由于“四本預算”的收入來源不同、支出目標各異、政策限定存在差別，制約了“四本預算”的銜接，降低了統(tǒng)籌效率。例如，政府性基金預算征收對象特定、使用范圍特定，實踐中多為部門所有，是部門的權力利益所在。在統(tǒng)籌資金中規(guī)定將部分政府性基金預算轉列或調入一般公共預算，在實踐中財政部門卻不能按照一般公共預算的收支方式對其進行規(guī)范的征收、分配和使用。另外，政府性基金預算中的一些科目設置與一般公共預算中的科目設置也有相同，預算重疊使得統(tǒng)籌資金過程中面臨較為復雜的統(tǒng)籌環(huán)境，給統(tǒng)籌工作帶來困難。此外，國有資本經(jīng)營預算作為政府預算的重要組成部分具有區(qū)別于其他預算的特殊性，但從收入來源來看，部分國有資本經(jīng)營收益還存在于其他預算中，如部分金融企業(yè)上繳的國有資本經(jīng)營收益還未納入國有資本經(jīng)營預算，而存在于一般公共預算的非稅收入之中；從支出科目設置來看，國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算也存在支出口徑重疊的問題，同類預算統(tǒng)計困難，如國有資本經(jīng)營預算支出中“反映用國有資本經(jīng)營預算收入安排的公益性企業(yè)公共服務設施的投資支出”的“公益性設施投資支出”，其中包括交通運輸設施支出，與一般公共預算中的交通運輸支出重疊，雖有些重疊支出設置內涵存在細微差別，但容易混淆國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算支出，造成銜接不暢。

（二）部門利益沖突

1、利益消減引起部門間消極協(xié)同。財政存量資金統(tǒng)籌需打破部門間利益格局是影響和制約部門協(xié)同治理的關鍵因素。國務院〔2015〕35號文要求，要推進部門資金的統(tǒng)籌使用，其中涉及預算分配權、部門內部資金、各部門間資金、部門職責四個方面，具體要求包括完善預算分配權的統(tǒng)一建設、推進部門內部與部門間的資金統(tǒng)籌使用、加快各部門職責的梳理和部門間職責的整合?？梢钥闯?，在財政資金統(tǒng)籌使用過程中，必定會產(chǎn)生部門內部及部門間實際利益和管理權力的調整，會造成某些部門利益或權力的損失。首先，財政資金的統(tǒng)籌打破部門的阻隔，將資金放入一個“籃子”統(tǒng)籌使用，這種協(xié)同治理的過程會削減原有資金使用格局中的主導型、優(yōu)勢性部門的利益。其次，在資金重新安排后，因其收益不確定，必然使得一些部門的利益和權力增強而另一些部門的利益和權力削弱。此時，利益損失部門更傾向于采取消極協(xié)同治理，難以形成統(tǒng)籌合力。因此，在統(tǒng)籌財政資金的過程中，這些部門往往表現(xiàn)出消極態(tài)度，甚至阻礙資金的統(tǒng)籌。

2、無利益帶來部門間“不作為”。財政存量資金統(tǒng)籌后大部分使用在國家亟需發(fā)展的民生工程中，是一些責任重大卻缺乏利益的公共問題。一些部門會從狹隘的部門利益出發(fā)，相互推諉，出現(xiàn)部門協(xié)同的“不作為”行為。甚至出于官員自身的狹隘性，擔心資金被整合后失去行政管理權力、職能被調整或是害怕原機構和人員的縮減而不愿整合，形成跨部門協(xié)同統(tǒng)籌的隱性屏障，降低了財政資金統(tǒng)籌使用效率。

3、條塊分割造成部門間難以行動。在財政資金統(tǒng)籌工作中，因存在部門職能條塊分割的局面，統(tǒng)籌難以開展，即“條塊分割”矛盾。一方面，中央政府對地方政府部門的管理半徑長，難以確切了解下級政府實際情況也難以實時指導監(jiān)督，在財政資金統(tǒng)籌過程中容易出現(xiàn)“山高皇帝遠”的局面；另一方面，地方政府部門因自身的管理局限性和體制的限制，難以對其他部門進行有效的監(jiān)督，在一定程度上出現(xiàn) “管不著”、“不愿管”的情況。

（三）歷史存留問題

重點支出掛鉤機制是指教育、農(nóng)業(yè)等重點支出同財政收支增幅掛鉤或同國內生產(chǎn)總值掛鉤。2013年以前，中央政府規(guī)定農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、文化、計劃生育共七大類的預算安排需高于當年財政增幅，其中農(nóng)業(yè)、教育、科技從法律層面加以規(guī)定（見表1），其他重點支出由政策層面規(guī)定（見表2）。在特定的發(fā)展背景下，這項規(guī)定在促進有關領域事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但隨著改革進程的不斷推進，支出任務掛鉤因不適應地方的特殊性而導致財政支出結構的固化僵化問題日益嚴重，增加了財政存量資金的產(chǎn)生，加大了政府統(tǒng)籌財政資金的難度。黨的十八屆三中全會作出清理法律規(guī)范中重點支出與財政收支增幅或國民生產(chǎn)總值掛鉤的安排，要求中央到地方的預算編制不再掛鉤，進一步明確了掛鉤事項的取消?，F(xiàn)實中雖然一些重點支出掛鉤政策已失效，如不同部門針對文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保出臺的“十二五”時期文件失效后，相繼出臺的“十三五”規(guī)劃中也未作出掛鉤要求。但其他文件仍存在，部門仍有依據(jù)原法律法規(guī)進行重點支出掛鉤安排的法律基礎，除造成存量資金增加外，還引起財政專項轉移支付項目難以清理，難以統(tǒng)籌，地方掛鉤支出花不出去而其他需求得不到滿足。同時，“沉淀”資金都屬于重點科目，不宜統(tǒng)籌用于其他領域，限制了統(tǒng)籌的靈活性，制約了統(tǒng)籌資金的“寬度”，分別見表1、表2。

（四）統(tǒng)籌責任壓力大

首先，財政資金統(tǒng)籌關乎財政可持續(xù)發(fā)展，涉及多個職能部門。由于財政資金具有種類多、總量大、用途廣等特征，難以界定資金整合范圍和辨別違規(guī)邊界，在上級相關部門監(jiān)督審查統(tǒng)籌資金使用時，下級部門可能面臨越界整合的問責壓力。其次，在統(tǒng)籌部門間財政資金時，資金從一個部門轉移到另一個部門，但相關資金考核政策卻沒有及時更新，出現(xiàn)資金轉移后考核仍在的現(xiàn)象。因此，下級基層部門害怕得罪上級主管部門、害怕考核兩頭堵，不敢進行資金統(tǒng)籌工作。最后，各項存量資金清算難度大，尤其是債務資金。財政存量資金的清算是統(tǒng)籌工作的第一步，因涉及部門廣、項目周期長、資金“沉淀”久等特征，做到及時清算難度大，無形中增加了統(tǒng)籌部門的工作壓力，降低了統(tǒng)籌效果。

表1 法律中涉及重點支出項目

三、改進措施建議

表2 政策文件中涉及重點支出項目

在目前財政資金“沉淀”和舉債謀發(fā)展共存的現(xiàn)實背景下，提高財政資金的使用效率，加大統(tǒng)籌財政資金使用的力度，是促進財政可持續(xù)發(fā)展的重要舉措之一。

（一）加強“四本預算”銜接

在財政資金統(tǒng)籌過程中，各預算間的流暢銜接是展開統(tǒng)籌的環(huán)境保障，新《預算法》規(guī)定了“四本預算”銜接的一般方向，而在如何做到預算間的有效銜接方面留出了改革的空間。因此，改革應從機制和技術層面上入手。如政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的銜接，國務院〔2015〕35號文規(guī)定，加大政府性基金調入一般公共預算的力度，并給出了明確的要求，對規(guī)定范圍的政府性基金，應調入一般公共預算或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金并統(tǒng)籌使用，保障重點領域支出，減少資金交叉重疊，提高資金使用效率。國務院〔2015〕35號文還提出將推進國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌協(xié)調，通過逐年提升調入比例的方式加大國有資本經(jīng)營預算對一般公共預算的補充，保障民生支出規(guī)模。此外，國有資本經(jīng)營預算支出只能用于解決由特定體制條件導致的國有企業(yè)歷史遺留問題以及針對這些問題發(fā)生的改革成本支出、用于對國有企業(yè)的資本金注入及政策性補貼等方面，一般公共預算支出將逐步退出這些支出領域。這些規(guī)定既涉及完善政府預算體系，更涉及歸屬各部門的政府性基金和國有資本經(jīng)營收益權的調整，因此，應放在完善財政治理層面加以考慮。從技術層面上，如應進一步清理預算收支口徑，尤其是在財政支出方面，解決不同預算資金安排同一支出項目的局面。做到在現(xiàn)有規(guī)定下，細化銜接規(guī)定，重新考慮預算科目設置，歸并重疊科目，推進“四本預算”發(fā)揮整體功能，以降低資金統(tǒng)籌難度。如政府性基金預算收入與一般公共預算收入下的專項收入性質相同，在保證支出用途不變且收入規(guī)模增加等條件前提下，可將政府性基金預算中用于重大基礎設施的、用于經(jīng)濟發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的、用于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的特定科目轉為由一般公共預算安排。

（二）構建跨部門協(xié)同機制

1、進行部門職責調整和整合。在統(tǒng)籌財政資金過程中，追求公共利益最大化為各部門的首要目標。此時，不同部門間的利益分割不等成為資金統(tǒng)籌的阻礙。因此，在落實政策過程中，將利益在各部門合理分配，堅決消除偏離公共利益之外的部門利益，實現(xiàn)統(tǒng)籌成果共享。國務院〔2015〕35號文要求推進部門資金的統(tǒng)籌使用，其最重要的前提是推進部門職責調整和整合。在加快機構改革的同時，將各部門職責進行梳理和整合，進一步理順政府機構職能，加強政府職能配置，優(yōu)化部門工作流程，為統(tǒng)籌部門間的財政資金掃清體制障礙。

2、加強跨部門協(xié)同的頂層設計和上傳下達。為確保財政資金統(tǒng)籌效率，切實發(fā)揮資金規(guī)模效應，應加強中央對統(tǒng)籌財政資金的頂層設計，及時修訂完善各項法律法規(guī)，逐步取消限制資金統(tǒng)籌的相關規(guī)定，同時出臺財政存量資金有關收回、使用、調整等可操作性指導意見細則，為下級政府在統(tǒng)籌過程中明確方向，下級部門應加快落實有關資金統(tǒng)籌的相關法律規(guī)定，減少因法律依據(jù)滯后而引起的統(tǒng)籌效果不佳現(xiàn)象發(fā)生。

3、推進由內而外的有序統(tǒng)籌。在財政資金統(tǒng)籌工作初期，可由省直部門統(tǒng)籌考慮當年本部門分管資金來源、額度等情況，結合行業(yè)發(fā)展，區(qū)分輕重緩急等，確定本部門重點支出項目進行著重整合發(fā)展，隨后逐步擴大統(tǒng)籌范圍，最終實現(xiàn)財政資金的綜合統(tǒng)籌。

4、建立溝通協(xié)商機制。在現(xiàn)有的政府部門層級上，依托自上而下的行政協(xié)調機制，優(yōu)化平級部門的統(tǒng)籌協(xié)調，以實現(xiàn)相關政策制定的一致性，實現(xiàn)“1加1大于2”的資金使用效果。在不改變現(xiàn)有政府機構設置條件下，建立跨部門的專業(yè)委員會或聯(lián)席會議，協(xié)商資金整合和統(tǒng)籌安排使用情況，避免重復交叉或相互脫節(jié)，以實現(xiàn)統(tǒng)籌和協(xié)調，淡化部門概念，強調資金使用整體協(xié)同理念，打破部門隔閡，實現(xiàn)統(tǒng)籌合力。如針對市級易地扶貧資金、財政專項扶貧搬遷資金、農(nóng)村D級危房改造補助資金等專項資金的整合，可采取由發(fā)改委牽頭管理，財政局、農(nóng)委、扶貧辦等其他部門協(xié)作配合的模式進行財政資金的有效統(tǒng)籌。

5、建立跨部門協(xié)同統(tǒng)籌下的利益補償機制。在推進財政資金統(tǒng)籌中，必定會存在部門間利益重新分配，一些部門利益損失將制約著協(xié)同統(tǒng)籌目標的整體實現(xiàn)。因此，建立部門間利益補償機制，可以補償因為財政資金重新整合而損失的正當利益，改善協(xié)同過程中利益失衡格局，促進財政資金統(tǒng)籌使用效益。

（三）加大對財政資金的監(jiān)督

應加大相關的監(jiān)督檢查力度，特別是以“打醬油的錢不能打醋”等為借口不敢整合、不愿整合，以及借統(tǒng)籌整合之名擠占挪用、胡亂花錢，尤其是政策規(guī)定明令禁止的，如未取消掛鉤重點支出形成的存量資金，致使財政資金統(tǒng)籌效果低下等問題。支持鼓勵有利于推進財政資金統(tǒng)籌使用和提高資金績效的創(chuàng)新舉措，推動統(tǒng)籌整合相關制度機制完善，充分發(fā)揮監(jiān)督查處問題和推動工作的雙重作用。在預算管理上，將存量資金使用與年度預算安排統(tǒng)籌考慮，加快財政管理信息系統(tǒng)的建設，加強信息公開和共享力度，為監(jiān)管部門提供財政資金使用、統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)支持。充分利用監(jiān)督結果，將監(jiān)督檢查結果與部門績效考核掛鉤。

總之，加強和落實財政資金的統(tǒng)籌，會涉及體制機制以及制度等方方面面的需要突破的難題，需要放在全面統(tǒng)籌協(xié)調的統(tǒng)一框架下，通過全面深化改革才能實現(xiàn)。

[1]張少春.國務院關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的報告 [J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2016，（01）.

[2]于樹一.經(jīng)濟新常態(tài)下發(fā)揮“四本預算”整體功能的探討[J].財貿經(jīng)濟,2016，(10).

[3]Buiter W H.A Guide to Public Sector Debt and Deficits[J]. Economic Policy,1985,（01）.

[4]Charles W.Debt Sustainability Assessment:The IMF Approach and Alternatives[R].HEI Working Paper,2007.

國家社會科學基金重點項目“建設現(xiàn)代預算制度研究——基于制約和監(jiān)督權力運行的視角”〈14AZD022〉、中央財經(jīng)大學重大科研培育項目“國家治理能力提升下的政府施政行為規(guī)范研究”、中財——鵬元投融資研究所研究項目）

（

中央財經(jīng)大學）