余 敏

(中共長(zhǎng)沙市委黨校政法教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

地市級(jí)政府提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策體系的執(zhí)行效果分析——以長(zhǎng)沙市為例

余 敏

(中共長(zhǎng)沙市委黨校政法教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

地市級(jí)政府將提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為政策目標(biāo)，在近年基本形成了較為完備的政策體系，推進(jìn)政策實(shí)施也取得了一定成效。但由于政策體系本身科學(xué)性和適用性不夠、政策壓力施予不強(qiáng)、政策執(zhí)行中存在體制機(jī)制障礙等問題，造成了當(dāng)前地市級(jí)政府提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策體系的執(zhí)行效果還有待提升。應(yīng)該從完善政策體系、加大推進(jìn)力度、重視政策監(jiān)督、拓展執(zhí)行手段、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多個(gè)維度來推進(jìn)現(xiàn)有政策體系的執(zhí)行。

地市級(jí)政府；實(shí)體經(jīng)濟(jì)；政策執(zhí)行；政策監(jiān)督

在世界經(jīng)濟(jì)再平衡過程中，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)已成為普遍共識(shí)。促進(jìn)制造業(yè)回歸，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)已重新成為世界潮流。近年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨不少困難和挑戰(zhàn)，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)逐步釋放，在此關(guān)鍵時(shí)期經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”的傾向卻比較明顯。2013年中央開始加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注，目前已經(jīng)將“著力振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)”作為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。各級(jí)黨委、政府積極響應(yīng)中央要求開展部署，本文將主要結(jié)合地市級(jí)政府實(shí)際，針對(duì)提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政策執(zhí)行的相關(guān)問題進(jìn)行分析。

一 地市級(jí)政府提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策支持體系執(zhí)行效果的現(xiàn)狀

(一)逐步形成了整體性的政策支持體系

以“十三五”為主要契機(jī)，從中央到地方出臺(tái)了各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面的相關(guān)政策提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其作為與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的地市級(jí)政府比較快速地加大力度開展提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體工作部署?，F(xiàn)有政策體系既有國(guó)家級(jí)層面在全國(guó)一盤棋背景下由中央各部委出臺(tái)的政策；又有省級(jí)黨委政府給出的更為清晰的政策要求；也有地市級(jí)政府結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)個(gè)性特點(diǎn)出臺(tái)的專項(xiàng)政策，還有貫徹專項(xiàng)政策的各職能部門的實(shí)施細(xì)則。而且，不僅有針對(duì)企業(yè)直接間接成本的降費(fèi)降稅措施，還從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、幫助開拓市場(chǎng)、加大人才培養(yǎng)力度、優(yōu)化實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等多個(gè)方面進(jìn)行了政策安排。有的政策內(nèi)容著眼于目前的成本降低，同時(shí)也會(huì)關(guān)注企業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展的需求，還會(huì)著力于本地區(qū)未來一段時(shí)間內(nèi)綜合發(fā)展目標(biāo)的完成和實(shí)現(xiàn)，較為完善的政策支持體系正在逐步形成。

(二)實(shí)施開展了較有力的政策推進(jìn)過程

1.實(shí)施細(xì)則密集出臺(tái)。各地級(jí)市在本級(jí)的政策性文件出臺(tái)之后，各區(qū)縣(市)、各職能部門、各級(jí)各類園區(qū)都在非常迅速的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)了針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則。地市級(jí)政府政策實(shí)施過程中反應(yīng)最為迅速的是和實(shí)體經(jīng)濟(jì)接觸最為緊密的各個(gè)職能部門，尤其是作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)的各級(jí)各類園區(qū)。除了出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、組織政策培訓(xùn)，不少園區(qū)還根據(jù)落實(shí)政策精神的主要發(fā)力點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性的行動(dòng)部署。長(zhǎng)沙市兩個(gè)國(guó)家級(jí)園區(qū)在實(shí)施細(xì)則出臺(tái)后還專門針對(duì)市級(jí)政策文本中“軍民融合”的專項(xiàng)工作要求印發(fā)了《長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)支持軍民融合人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)鼓勵(lì)辦法(試行)》的通知)和《長(zhǎng)沙高新區(qū)促進(jìn)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施意見》的通知。

2.實(shí)施過程全力推進(jìn)。在中央重實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向明確之后，各類媒體對(duì)此都進(jìn)行了高度關(guān)注。而地市級(jí)政府在本地的政策出臺(tái)之后都會(huì)在第一時(shí)間結(jié)合政策體系尤其是最集中的政策內(nèi)容進(jìn)行高頻宣傳和內(nèi)容解讀，也會(huì)針對(duì)性地進(jìn)行工作部署和任務(wù)分解。在政策實(shí)施過程中江蘇、浙江的很多城市都是通過黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人組織召集多次專項(xiàng)調(diào)度落實(shí)會(huì)議的方式進(jìn)行推進(jìn)的。同時(shí)，政府督查室至少每季度通報(bào)一次各地各部門貫徹落實(shí)情況，對(duì)落實(shí)不力的開展專項(xiàng)督查并提請(qǐng)問責(zé)。對(duì)涉及面廣、企業(yè)敏感度高、降本份額重的惠企政策，重點(diǎn)抓推進(jìn)、抓落實(shí)。專項(xiàng)督查以此為重點(diǎn)、跟蹤審計(jì)以此為重點(diǎn)、專項(xiàng)匯報(bào)以此為重點(diǎn)，環(huán)環(huán)相扣、重點(diǎn)推進(jìn)。浙江省的多個(gè)城市將降低成本專項(xiàng)行動(dòng)與審計(jì)部門的跟蹤專項(xiàng)審計(jì)、多個(gè)部門的聯(lián)合專項(xiàng)督查、委托組織國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的本地調(diào)查隊(duì)進(jìn)行專業(yè)情況調(diào)查等同步進(jìn)行實(shí)施。

基于工作的重視和推進(jìn)的有力，從2016年下半年開始各地的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展都開始呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二 地市級(jí)政府提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策支持體系執(zhí)行過程的主要問題

從中央重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展到各級(jí)黨委政府提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策的密集出臺(tái)，從分散在各類政策文件的支持條款到較為科學(xué)全面的政策體系的初步形成，過程不容易、推進(jìn)有力度、實(shí)施有效果。但是追溯發(fā)展過程尤其是聚焦當(dāng)前地市級(jí)政府政策執(zhí)行的具體情況，還是存在以下較為突出的問題。

(一)政策內(nèi)容有待進(jìn)一步完善

1.政策體系的覆蓋設(shè)計(jì)有局限。目前大部分城市的政策火力比較集中，針對(duì)的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。但實(shí)體經(jīng)濟(jì)不僅僅只是工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，如果只針對(duì)工業(yè)領(lǐng)域就會(huì)帶來局限性。以長(zhǎng)沙為例：根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上半年長(zhǎng)沙規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的營(yíng)業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)三項(xiàng)合計(jì)為506.72億元，同比增長(zhǎng)10.6%，高出主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1.8個(gè)百分點(diǎn)，其中企業(yè)營(yíng)業(yè)費(fèi)用增長(zhǎng)加快，同比增長(zhǎng)22.5%，高出主營(yíng)業(yè)務(wù)收入13.7個(gè)百分點(diǎn)；每百元主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中的費(fèi)用為9.66元，同比增加0.15元，其中營(yíng)業(yè)費(fèi)用為4.03元，同比增加0.45元。根據(jù)企業(yè)會(huì)計(jì)科目設(shè)置要求，工業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)費(fèi)用包括運(yùn)輸費(fèi)、裝卸費(fèi)、包裝費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、展覽費(fèi)和廣告費(fèi)等經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。所以，可以推算統(tǒng)計(jì)期間該市工業(yè)企業(yè)在物流、倉(cāng)儲(chǔ)等環(huán)節(jié)的成本支出是比較大的，而這些環(huán)節(jié)的企業(yè)就是目前政策體系還沒有完全覆蓋到的范圍。也就是說，這些非工業(yè)的實(shí)體企業(yè)并不能享受到現(xiàn)有的政策體系優(yōu)惠，其成本難以降低，他們向上游的工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格無法降低，導(dǎo)致工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的該類成本就無法下降。

2.政策體系的覆蓋影響有局限。目前不少城市提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系主要是針對(duì)工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，而大部分工業(yè)企業(yè)，尤其是規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)絕大部分都集中在各級(jí)各類園區(qū)。園區(qū)對(duì)于貫徹執(zhí)行政策體系做了很多工作，政策宣傳比較及時(shí)、政策解讀比較到位，為園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供了較為便利高效的各項(xiàng)服務(wù)。但是畢竟不是所有的企業(yè)都集中在園區(qū)，很多園區(qū)外的企業(yè)對(duì)現(xiàn)有政策的知曉度并不高。有的企業(yè)搬到園區(qū)后才知道國(guó)家有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，可以支持自己這類民營(yíng)企業(yè)的科技創(chuàng)新。園區(qū)外的企業(yè)如何能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地了解到政策內(nèi)容，如何高效便捷地享受到政策惠及應(yīng)該引起重視。

3.政策體系的精準(zhǔn)程度不明晰。從現(xiàn)有政策文本分析來看，還是有不少存在政策目標(biāo)和政策措施不夠明晰的問題。第一，政策目標(biāo)不夠清晰。比如，除了補(bǔ)貼的量化做得比較明確之外，降本的量化目標(biāo)有的城市沒有明確體現(xiàn)。部分省份是省級(jí)政府有較為明確的目標(biāo)要求，到地市一級(jí)反而忽略了；第二，政策措施不夠具體。很多地市級(jí)城市出臺(tái)的文件中都有政策條款比較泛化、缺乏操作性的問題。比如石家莊市發(fā)布的《關(guān)于振興工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意見》中有以下文本表述：“鼓勵(lì)通過消化利用批而未供土地、現(xiàn)有集體建設(shè)用地、增減掛鉤等方式，盤活存量用地，保障民營(yíng)工業(yè)企業(yè)用地需求”，但是究竟用什么途徑鼓勵(lì)、如何鼓勵(lì)卻未見有具體部署安排。在長(zhǎng)沙市一些市直部門頒布的實(shí)施細(xì)則中還比較頻繁地出現(xiàn)適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)、相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)等這樣含糊的表述。

(二)政策措施的適用性有待提升

在基層社會(huì)中，政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)背景與政策適用性關(guān)聯(lián)很大。所謂政策適用性是指政策規(guī)定與基層實(shí)際情況的吻合度，如果政策的規(guī)定符合基層實(shí)際情況，那政策適用性就高，可操作性就強(qiáng)；若政策規(guī)定不符合基層實(shí)際情況，政策的適用性就低，操作性就弱。政策適用性的高低會(huì)影響政策執(zhí)行的難度，適用性越高，執(zhí)行難度越小。政策適用性問題主要集中在兩個(gè)方面。

1.部分政策措施難落實(shí)。有的政策門檻高、程序多、成本高，特別是牽涉多個(gè)部門的政策，協(xié)調(diào)難度大，缺少明晰的辦事指南，職能界定不清，拖沓扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有的政策需要經(jīng)過層層審批傳達(dá)，流轉(zhuǎn)時(shí)間過長(zhǎng)，給基層和企業(yè)預(yù)留時(shí)間短；有的政策缺乏操作性。部分城市的政策體系中應(yīng)該具有最強(qiáng)操作性的實(shí)施細(xì)則都存在不足。比如長(zhǎng)沙市商務(wù)系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則的部分條款是結(jié)合《長(zhǎng)沙市現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011-2020)》等已有政策文件制定的，執(zhí)行時(shí)限跨度大，目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)較為含糊，缺乏具有操作性的政策措施。這些因素都有可能造成企業(yè)對(duì)惠企政策缺乏應(yīng)有的關(guān)注，爭(zhēng)取優(yōu)惠政策積極性大大降低。

2.部分政策效果被扭曲。目前很多城市提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系中，大部分政策措施還是采用獎(jiǎng)、補(bǔ)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持，還是采用企業(yè)申報(bào)、部門審批的模式。不少企業(yè)表示政府的初衷他們都理解，但是很多職能部門，特別是科技、經(jīng)信、商務(wù)、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等各個(gè)系統(tǒng)，每年都有大量的產(chǎn)業(yè)扶持資金，動(dòng)則幾百萬，甚至上千萬、過億元，都以基金、定投、扶持、補(bǔ)貼等形式給予符合條件的企業(yè)，于是，很多別有所圖的企業(yè)會(huì)在中介及第三方的幫助下，政府扶持什么產(chǎn)業(yè)就包裝成什么產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，以獲取各種專項(xiàng)扶持資金。而獲得的這些資金其中的30—70%都可能會(huì)被中介及第三方獲取，拿到錢的企業(yè)有很多也不會(huì)真正用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大企業(yè)。競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境被破壞，不搞科技創(chuàng)新的企業(yè)靠拿補(bǔ)貼卻比埋頭做研發(fā)的企業(yè)賺得多，如果任其發(fā)展很容易扭曲政策效果、擾亂人心、破壞干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。

(三)政策執(zhí)行壓力有待加強(qiáng)

1.政策效果的衡量評(píng)估未明確安排。政策實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程,需要根據(jù)在不同推進(jìn)階段出現(xiàn)的問題和目標(biāo)任務(wù),及時(shí)進(jìn)行政策的更新調(diào)整。但是，目前很多城市政策效果的反饋并不及時(shí)，有一些城市的政策文件包括實(shí)施細(xì)則中都只提到要安排督導(dǎo)檢查，并沒有明確具體督導(dǎo)檢查哪些內(nèi)容、如何督查、如何評(píng)價(jià)政策效果、用什么方法衡量評(píng)估等等。而且，當(dāng)前政府體系內(nèi)部的政策督查督導(dǎo)工作已經(jīng)不少，有不少業(yè)務(wù)部門反映，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的督查工作已經(jīng)占據(jù)了相當(dāng)多的有效工作時(shí)間。因此，如何既實(shí)現(xiàn)提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系督查督導(dǎo)的及時(shí)有效，又不會(huì)和原有政策督查督導(dǎo)重復(fù)撞車，增加業(yè)務(wù)部門壓力，這是必須要解決的一個(gè)問題。

2.政策效果的獎(jiǎng)罰體現(xiàn)不具體。公共政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行壓力是影響政策效果的一個(gè)關(guān)鍵變量。政策執(zhí)行壓力是指上級(jí)政府為執(zhí)行政策配置的獎(jiǎng)懲手段，獎(jiǎng)懲越嚴(yán)厲，政策執(zhí)行的壓力越大；獎(jiǎng)懲越輕微，政策執(zhí)行的壓力越小。顯然，壓力越大，執(zhí)行政策的動(dòng)力越大；壓力越小，執(zhí)行政策的動(dòng)力也就越小。盡管大多數(shù)政策體系都提到要強(qiáng)化落實(shí)效果，要“將檢查落實(shí)情況納入績(jī)效考核”，但并沒有明確如何獎(jiǎng)、如何罰，以及獎(jiǎng)罰依據(jù)、獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)等等。

(四)制約政策落實(shí)的體制機(jī)制障礙仍然存在

1.政策權(quán)限缺乏影響執(zhí)行效果。絕大部分城市的政策體系中有大量條款的實(shí)施權(quán)限都不在市級(jí)政府，尤其是降成本的權(quán)限。其中，納稅政策是法定的，稅收等優(yōu)惠政策國(guó)家已經(jīng)收緊；降低用電成本的權(quán)限在國(guó)家能源局、國(guó)家電網(wǎng)、省發(fā)改委等部門；國(guó)土供應(yīng)和審批等權(quán)限已收歸省級(jí)國(guó)土部門；行政事業(yè)型收費(fèi)的立項(xiàng)權(quán)在省級(jí)，涉企行政事業(yè)性收費(fèi)管理都由省級(jí)以上物價(jià)、財(cái)政主管部門審批；降低融資成本的權(quán)限在人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門；高速公路通行費(fèi)的權(quán)限在省級(jí)。以融資成本的政策執(zhí)行為例，當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中反映最為強(qiáng)烈的問題之一是金融支持的缺位和融資費(fèi)用的昂貴。對(duì)于企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈的突出問題，很多城市專門設(shè)計(jì)了針對(duì)性的政策措施。例如，《關(guān)于振興長(zhǎng)沙工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的若干意見》第七條專門從幫助企業(yè)融資、減少企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用等方面進(jìn)行了制度安排，但是，這些制度安排在實(shí)際運(yùn)行過程當(dāng)中卻遇到了障礙。比如 “取消與貸款掛鉤、沒有實(shí)質(zhì)性服務(wù)內(nèi)容的顧問、咨詢等收費(fèi)項(xiàng)目，適時(shí)組織開展銀行收費(fèi)專項(xiàng)檢查，由金融辦會(huì)同銀監(jiān)部門，對(duì)有企業(yè)舉報(bào)并經(jīng)查實(shí)或銀監(jiān)部門檢查中發(fā)現(xiàn)有此情況的，按規(guī)定處罰”[1]這一條，在實(shí)際操作過程中，有權(quán)力對(duì)銀行和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查、進(jìn)行違規(guī)行為處罰的是湖南省銀監(jiān)局，市級(jí)金融證券辦并不能獨(dú)立執(zhí)行上述政策。地市級(jí)城市這些政策措施的實(shí)現(xiàn)很大程度上必須依靠上級(jí)各部門，自身缺乏自主性。

2.政策執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制亟待探索。如上所述，很多政策實(shí)施權(quán)限在地市級(jí)以上部門，地市級(jí)政府尤其是政策實(shí)施牽頭單位的市直部門在政策實(shí)施過程中更多時(shí)候行使的是協(xié)調(diào)的職能。仍然以降低融資成本為關(guān)注點(diǎn)，通過查閱負(fù)責(zé)實(shí)施的市直部門——市金融證券辦的法定職責(zé)以及銀監(jiān)部門的組織結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，銀監(jiān)部門即中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的省會(huì)城市以及大連、寧波、廈門、青島、深圳等5個(gè)計(jì)劃單列市設(shè)有36家銀監(jiān)局，大部分地市級(jí)城市沒有。而且中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)各派出機(jī)構(gòu)實(shí)行的是垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，和省一級(jí)政府在人、財(cái)、物等關(guān)鍵問題上沒有關(guān)聯(lián)，同樣的情況還存在于市直部門與證監(jiān)、保監(jiān)等部門之間。他們和地市級(jí)政府的關(guān)聯(lián)是通過市金融證券辦的職責(zé)之一——“代表市人民政府與人民銀行長(zhǎng)沙中心支行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)湖南監(jiān)管局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)湖南監(jiān)管局、中國(guó)保監(jiān)會(huì)湖南監(jiān)管局進(jìn)行聯(lián)系與協(xié)調(diào)”來實(shí)現(xiàn)的。這種“聯(lián)系和協(xié)調(diào)”工作的有效性就直接影響了政策措施的執(zhí)行效果。目前的體制機(jī)制不可能在短時(shí)期之內(nèi)出現(xiàn)大的改變和調(diào)整，因此需要探索更有效、常態(tài)化的政策執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。

三 推進(jìn)提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策體系執(zhí)行效果的對(duì)策建議

(一)保持高位推動(dòng)，加大推進(jìn)力度

目前我國(guó)大量政策的實(shí)施都需要多個(gè)不相隸屬部門之間的合作與支持[2]，而這些不相隸屬的部門或官員彼此之間又不能發(fā)布具有約束力的命令，為保證各部門在政策實(shí)施過程中能“心往一處想、力往一處使”，通常會(huì)采取利用某一具有較高權(quán)威性的組織來負(fù)責(zé)某項(xiàng)政策的實(shí)施，這一具有中國(guó)特色的政策執(zhí)行特征就是“高位推動(dòng)”。高位推動(dòng)通常可區(qū)分為兩種情況：一種是利用各級(jí)黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人來推動(dòng)政策的實(shí)施；另一種是通過成立×××工作領(lǐng)導(dǎo)小組來推動(dòng)實(shí)施那些需要多個(gè)部門配合的政策。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是關(guān)系地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大課題，而且涉及的部門單位多個(gè)，政策實(shí)施主體多元，很多地市級(jí)城市的政策體系已經(jīng)進(jìn)入了政策實(shí)施和推進(jìn)的平臺(tái)期。所以，不拘泥于具體采用哪種方式，但是一定要保證持續(xù)性的高位推動(dòng)，也就是必須保持由地市級(jí)的黨政主要負(fù)責(zé)人親自進(jìn)行高位推動(dòng)工作，通過加大政策執(zhí)行壓力來提升各地區(qū)各部門的執(zhí)行動(dòng)力。

(二)擴(kuò)大覆蓋范圍，完善政策體系

1.進(jìn)一步提高政策知曉度。要對(duì)全市園區(qū)之外的工業(yè)企業(yè)做一個(gè)統(tǒng)計(jì)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)排查，有哪些企業(yè)對(duì)現(xiàn)有的政策措施不夠了解甚至根本不了解。同時(shí)，以區(qū)縣(市)為單位再組織這些企業(yè)進(jìn)行政策內(nèi)容的專項(xiàng)培訓(xùn)和解讀，再輔以廣播、電視、紙媒進(jìn)行定期宣傳報(bào)道的方式加大政策宣傳的力度和廣度，以進(jìn)一步提高政策的知曉度。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋面?，F(xiàn)有政策體系主要是針對(duì)工業(yè)企業(yè)，尤其是降低成本的政策設(shè)計(jì)。如果生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，包括部分經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)的直接成本不能同時(shí)下降，就會(huì)通過影響工業(yè)企業(yè)的間接成本而達(dá)不到企業(yè)最終的政策降本目的，所以要通過補(bǔ)充政策或者調(diào)整現(xiàn)有政策的方式盡可能地?cái)U(kuò)大政策體系中尤其是直接惠企政策的范圍，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)尤其是物流行業(yè)的降本問題。

3.進(jìn)一步提升政策精準(zhǔn)度。應(yīng)該由地市級(jí)黨委、政府確定專門的部門督促責(zé)任單位對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行自我完善。將原細(xì)則中的政策措施進(jìn)行梳理完善，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)精準(zhǔn)化、流程精準(zhǔn)化、措施精準(zhǔn)化，避免以文件執(zhí)行文件、以政策執(zhí)行政策的無效執(zhí)行局面。

(三)健全督查方式，重視政策監(jiān)督

通過健全完善督查方式，重視政策監(jiān)督是近年在政策執(zhí)行過程中用得比較多的、效果較好的方法。應(yīng)該嘗試將監(jiān)督貫穿實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系執(zhí)行的全過程，進(jìn)一步加強(qiáng)政策監(jiān)督的作用。

1.嘗試進(jìn)行分類督查?，F(xiàn)有提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持體系主要由降低成本、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化環(huán)境、助力發(fā)展等幾大類政策內(nèi)容組成，可以考慮針對(duì)不同類型的政策采用不同的督查方式進(jìn)行政策監(jiān)督。對(duì)降低成本類的政策可通過專項(xiàng)審計(jì)、官方統(tǒng)計(jì)以及專業(yè)調(diào)查公司進(jìn)行量化考核督查，助力發(fā)展類和促進(jìn)轉(zhuǎn)型類的政策則通過第三方評(píng)估的方式進(jìn)行重點(diǎn)內(nèi)容督查，優(yōu)化環(huán)境類的政策應(yīng)進(jìn)行企業(yè)實(shí)地探訪、委托入企調(diào)查進(jìn)行獲得效果督查。

2.開展專項(xiàng)審計(jì)督查。建議地市級(jí)黨委、政府就現(xiàn)有政策體系的執(zhí)行情況開展聯(lián)合專項(xiàng)審計(jì)督查。

一是確定針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵內(nèi)容的審計(jì)重點(diǎn)。對(duì)降低企業(yè)融資成本、規(guī)范金融機(jī)構(gòu)收費(fèi)、降低企業(yè)用工成本、改進(jìn)政府服務(wù)等具體措施進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。選擇不同區(qū)域、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、行業(yè)、類型的企業(yè)進(jìn)行延伸調(diào)查，通過抽查企業(yè)來檢查涉企減負(fù)政策措施落地以及政府相關(guān)部門的履職情況，重點(diǎn)查證和反映典型問題與事例。專門發(fā)布政策跟蹤審計(jì)工作動(dòng)態(tài)，對(duì)區(qū)縣(市)及不同條線部門抽查企業(yè)的名單、抽查的具體事項(xiàng)進(jìn)行逐一落實(shí)。

二是實(shí)行將集中實(shí)施與業(yè)務(wù)委托相結(jié)合的組織安排。 市級(jí)審計(jì)部門業(yè)務(wù)處室的多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目可結(jié)合實(shí)施，并整合區(qū)縣(市)審計(jì)局骨干力量，在安排區(qū)縣(市)審計(jì)局抽查本區(qū)域企業(yè)的同時(shí)，抽調(diào)具有政策、財(cái)務(wù)、工程審計(jì)專長(zhǎng)的同志，集中參與市局組織的統(tǒng)一核查工作。部分不涉及保密的基礎(chǔ)工作內(nèi)容也可以委托社會(huì)上的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行。

三是采取“順查法”和“逆查法 ”相結(jié)合的審計(jì)方法。 一方面，從地市級(jí)牽頭主管部門的職責(zé)履行入手，檢查部門貫徹落實(shí)政策要求的具體情況，檢查是否存在審核把關(guān)不嚴(yán)、隨意使用自由裁量權(quán)等不作為、慢作為、亂作為等問題。另一方面，從延伸企業(yè)入手，通過調(diào)查企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題，反證回查相關(guān)主管部門，以點(diǎn)帶面擴(kuò)大審計(jì)成效。

3.進(jìn)行第三方評(píng)估。第三方評(píng)估是當(dāng)前政策評(píng)估過程中較為新穎但是又具備一定探索經(jīng)驗(yàn)的方法。在具體的政策操作中企業(yè)的獲得感是提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，目前部分地市級(jí)城市已經(jīng)啟動(dòng)了第三方評(píng)估的具體部署，比如長(zhǎng)沙市就已經(jīng)出臺(tái)了《長(zhǎng)沙市全面深化改革第三方評(píng)估實(shí)施辦法》。有經(jīng)驗(yàn)的城市應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有文件要求，盡快引入第三方評(píng)估，委托國(guó)內(nèi)知名的調(diào)查公司或咨詢公司，以執(zhí)行效果為重點(diǎn)，開展事中評(píng)估、事后評(píng)估，并對(duì)政策措施的成效、問題、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)提出對(duì)策建議。

4.建立雙輪驅(qū)動(dòng)，用好督查結(jié)果。督查的目的是為了促進(jìn)政策的實(shí)施，督查過程中發(fā)現(xiàn)的問題、階段性督查形成的結(jié)果必須要轉(zhuǎn)化為刺激下一步政策執(zhí)行的行動(dòng)才有價(jià)值[3]，因此，建議結(jié)合督查結(jié)論，采用獎(jiǎng)懲并舉的雙輪驅(qū)動(dòng)。

一方面，將督查過程中整理的工作典型經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)。除了帶有精神鼓勵(lì)性質(zhì)的榮譽(yù)表彰外，還應(yīng)該考慮在獎(jiǎng)勵(lì)中予以實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)安排，比如可以在市級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)，甚至可以由市級(jí)政府向省一級(jí)申請(qǐng)，對(duì)完成得好的區(qū)域和部門采取多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)措施，包括獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)、資金返還、項(xiàng)目審批優(yōu)先、未來某些工作實(shí)行“免督查”等方式。地級(jí)市黨委、政府可以考慮出臺(tái)《××市委、市政府辦公廳關(guān)于對(duì)落實(shí)××政策措施成效較明顯區(qū)域和部門予以激勵(lì)支持的通知》文件。

另一方面，針對(duì)督查、跟蹤審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的庸政懶政怠政和不作為問題，要求各區(qū)域、各有關(guān)部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)送整改方案、報(bào)告整改結(jié)果。在整改過程中，還繼續(xù)進(jìn)行跟蹤督查，督促這些區(qū)域和部門加快整改進(jìn)度、落實(shí)整改措施。同時(shí)，對(duì)于整改不力、未能按時(shí)有效完成整改任務(wù)的地區(qū)和部門，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。

(四)暢通執(zhí)行渠道，拓展執(zhí)行手段

中國(guó)有著復(fù)雜的人際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)，多元參與者的目標(biāo)與期望可能是有分歧且沖突的，因此，在縱向和橫向上的政策執(zhí)行具有高度動(dòng)態(tài)和復(fù)雜的特征，導(dǎo)致中國(guó)的公共政策往往具有層級(jí)性與多屬性的特點(diǎn)[4]。為了適應(yīng)這種特點(diǎn)和屬性，地市級(jí)黨委、政府要更加重視政策執(zhí)行手段、渠道的創(chuàng)新探索。

1.建立常態(tài)化的對(duì)接機(jī)制和相應(yīng)機(jī)構(gòu)。短期內(nèi)，我國(guó)現(xiàn)有的行政運(yùn)行架構(gòu)不會(huì)發(fā)生根本性變化，地市級(jí)政府面臨的對(duì)上對(duì)接協(xié)調(diào)工作將在一段時(shí)間內(nèi)仍是常態(tài)。因此，建議地市級(jí)黨委、政府考慮出臺(tái)制度要求，明確什么樣的情況，以及什么樣的問題由哪個(gè)部門、哪個(gè)層級(jí)的干部負(fù)責(zé)進(jìn)行對(duì)接協(xié)調(diào)，避免工作的無序和重復(fù)，提升工作效率。

同時(shí)，上位政策資源對(duì)接工作繁瑣而復(fù)雜，如果沒有專門的對(duì)接機(jī)構(gòu)和專職人員從事這項(xiàng)工作，那么在對(duì)接過程中就很有可能會(huì)由于銜接不夠而出問題，甚至半途而廢。針對(duì)上位政策資源，地市級(jí)政府可考慮設(shè)置專門對(duì)接機(jī)構(gòu)，從政策對(duì)接需求最強(qiáng)的部門選配懂業(yè)務(wù)、善協(xié)調(diào)的工作人員，落實(shí)必要的經(jīng)費(fèi)搭建對(duì)接隊(duì)伍，建立溝通渠道，密切關(guān)注上位政策和規(guī)劃的變化，及時(shí)做出匯報(bào)、反饋、調(diào)整和應(yīng)對(duì)。

2.完善部分政策的實(shí)施路徑。可以考慮將各級(jí)政府、各相關(guān)部門的部分扶持資金“改撥為貸、改補(bǔ)為貸”。每年將各條塊的部分資金進(jìn)行集中，以低息甚至是免息貸款的形式，扶持一大批實(shí)體企業(yè)，第二年、第三年又分別扶持第二批、第三批實(shí)體企業(yè)。在第三年末與第四年初，收回第一批實(shí)體企業(yè)的扶持資金，連同第四年的扶持資金，扶持第四批實(shí)體企業(yè)，以此循環(huán)。注意避免騙補(bǔ)、騙獎(jiǎng)的情況，增加資金使用的公平性和有效性。

3.在涉及缺乏實(shí)施權(quán)限的政策領(lǐng)域申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)。地市級(jí)政府在很多政策的實(shí)施過程中缺乏必要的政策權(quán)限是全國(guó)的共性問題，此類問題需要突破。因此，可以考慮在這類具體操作有難度的政策問題上通過安排前期執(zhí)行基礎(chǔ)比較好，或者自我意愿比較強(qiáng)烈的城市進(jìn)行試點(diǎn)的方式，進(jìn)行如何突破體制機(jī)制障礙的先行先試探索，上級(jí)政府和部門嘗試讓渡更多的試驗(yàn)權(quán)力，以找到解決問題的途徑。

4.在有自主權(quán)的方面加大力度。地市級(jí)政府在制度性交易環(huán)節(jié)還是有較大自主權(quán)可以有所作為的，主要途徑是優(yōu)化政府服務(wù)，提高行政審批效率，以此節(jié)約企業(yè)的相關(guān)辦事成本。因此，對(duì)于優(yōu)化環(huán)境類企業(yè)的政策措施還應(yīng)加大執(zhí)行壓力，以獲得更大成效。

5.建立重點(diǎn)目標(biāo)的月報(bào)統(tǒng)計(jì)制度。通過月報(bào)工作制度，及時(shí)了解重點(diǎn)政策目標(biāo)(比如降低各項(xiàng)成本)的工作動(dòng)態(tài)，跟蹤分析政策落實(shí)情況。

[1]中共長(zhǎng)沙市委.長(zhǎng)沙市人民政府《關(guān)于振興長(zhǎng)沙工業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的若干意見》[Z].長(zhǎng)發(fā)[2017]9號(hào).

[2]朱水成. 政策執(zhí)行的中國(guó)特征[J].學(xué)術(shù)界，2013，(6).

[3]江六一，馮德連. 我國(guó)中部地區(qū)城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較研究——以皖江城市帶與長(zhǎng)株潭城市群為例[J].湖南商學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，(2).

[4]賀東航,孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2011,(5).

(責(zé)任編校：簡(jiǎn)小烜)

AnalysisofImplementationEffectsofMunicipalGovernmentBoostingRealEconomyPolicySystem

YU Min

(Teaching and Research Department of Politics and Law, The Party School of Changsha Municipal Committee of CPC, Changsha Hunan 410004, China)

With boosting the real economy as a policy goal, the prefecture level governments have formed a relatively complete policy system in recent years and obtained some achievements in the process of policy implementation. But there are some problems as follows: the policy system is not very scientific and applicable, there are some difficult issues related to the path selection of policy implementation, and there are institutional obstacles in the process of policy implementation. These problems have caused that the implementation effects of municipal government boosting the real economy policy system remain to be improved. We should promote the implementation of the existing policy system from such aspects as improving the policy system, strengthening the promotion, attaching importance to policy supervision, expanding the means of implementation, and strengthening coordination.

municipal government; real economy; policy implementation; policy supervision

D601;F120

A

1008-4681(2017)06-0044-05

2017-10-09

長(zhǎng)沙市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)決策咨詢課題，編號(hào)：KT20170301。

余敏(1977— )，女，湖南長(zhǎng)沙人，中共長(zhǎng)沙市委黨校政法教研部副教授。研究方向：區(qū)域公共政策、黨的建設(shè)理論。