陳向科，鄺小軍，曾 文

(湖南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，湖南 長沙 410128)

改革開放40年我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關政策演進述評——基于19個中央一號文件的文本解讀

陳向科，鄺小軍，曾 文

(湖南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，湖南 長沙 410128)

通過對1982—2017年19個中央一號文件的文本解讀發(fā)現(xiàn)，改革開放近40年來中央一號文件中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關政策的主線為：保護農(nóng)業(yè)自然資源—加強農(nóng)村生態(tài)建設—推進農(nóng)村生態(tài)文明建設。這折射出中國共產(chǎn)黨在生態(tài)自然觀上對人與自然關系認識的逐漸深化，在城鄉(xiāng)關系上強調(diào)生態(tài)環(huán)境治理與保護的“城鄉(xiāng)同治”，在政策出發(fā)點上對農(nóng)民生態(tài)權(quán)益的維護。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；中央一號文件；政策；改革開放

改革開放近40年來，我國在經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、國力強盛等方面取得豐碩成果，但伴之而來的是環(huán)境污染與生態(tài)系統(tǒng)退化。為此，黨和國家高度重視生態(tài)建設，先后出臺了一系列重大決策部署。具體就農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面而言，由中共中央發(fā)布的一號文件最具權(quán)威性，也“集中反映出了中國共產(chǎn)黨通過政策制定和實施來解決農(nóng)村發(fā)展、資源利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾?！盵1,2]自1982年至1986年、2004年至2017年，中共中央總共發(fā)布19個中央一號文件(以下簡稱“一號文件”)，對農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護作出專門部署，反復強調(diào)把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重[3-5]。

如果按照農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關政策的主題劃分，這19個一號文件可分為三個時間段，即1982—1986年、2004—2012年、2013—2017年。每一時期一號文件的主題各有側(cè)重，經(jīng)歷了從“保護農(nóng)業(yè)自然資源”，到“加強農(nóng)村生態(tài)建設”，再到“推進農(nóng)村生態(tài)文明建設”的演進過程。

一 1982—1986年一號文件：保護農(nóng)業(yè)自然資源

1982年至1986年，圍繞“三農(nóng)”問題，中共中央相繼發(fā)布《全國農(nóng)村工作會議紀要》(1982年)、《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》(1983年)、《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》(1984年)、《關于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》(1985年)和《關于一九八六年農(nóng)村工作的部署》(1986年)等5個一號文件。梳理這五個一號文件有關農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)其主題為保護農(nóng)業(yè)自然資源(表1)，體現(xiàn)在如下方面：

表1 1982—1986年一號文件涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的主要規(guī)定

資料來源：根據(jù)中央一號文件(1982-1986)整理。

一是規(guī)劃先行，保護農(nóng)業(yè)自然資源。1982年一號文件明確提出，要合理開發(fā)、利用、保護農(nóng)業(yè)自然資源，且以農(nóng)業(yè)資源調(diào)查資料作為科學依據(jù)?！耙ゾo土地、水、生物等資源和重點開發(fā)地區(qū)的調(diào)查，特別要加強農(nóng)業(yè)資源的保護工作?！辈⒃趨^(qū)劃的基礎上，制訂土地利用的總體規(guī)劃，把山、水、田、林的治理，要“全面規(guī)劃好?！?983年一號文件提出，森林過伐、耕地減少、人口膨脹，是我國農(nóng)村的三大隱患。因此要加強調(diào)查研究，有步驟地解決體制、政策問題和立法問題。

二是注重農(nóng)業(yè)科技攻關，減少對農(nóng)業(yè)資源的破壞。1982年一號文件提出，“農(nóng)業(yè)可以吸收多學科的科學技術(shù)成就，成為知識密集的產(chǎn)業(yè)部門。在充分發(fā)揚我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)點的同時，廣泛借助現(xiàn)代科學技術(shù)的成果，走投資省、耗能低、效益高和有利于保護生態(tài)環(huán)境的道路?！边€強調(diào)，為了“不要破壞水土保持和生態(tài)平衡”，農(nóng)業(yè)科學研究工作應確定改進耕作制度和栽培技術(shù)，實行科學施肥和合理用水，研制新的高效低殘毒農(nóng)藥等一批科研重點項目。1983年一號文件提出，“要繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)技術(shù)改造”，且“應有自己的特色”。同時，“精耕細作、節(jié)能低耗、維持生態(tài)平衡”等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)具有的優(yōu)點也要注意傳承和發(fā)揚。1986年一號文件提出，要依靠科學，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長。

二 2004—2012年一號文件：加強農(nóng)村生態(tài)建設

2004年至2012年，9個一號文件依次為：2004年《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》、2005年《關于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》、2006年《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》、2007年《關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》、2008年《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》、2009年《關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》、2010年《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》、2011年《關于加快水利改革發(fā)展的決定》和2012年《關于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》。縱覽這九個一號文件中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面的描述，“加強農(nóng)村生態(tài)建設”無疑是主題(表2)，具體表現(xiàn)在如下方面：

表2 2004—2012年一號文件涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的主要規(guī)定

資料來源：根據(jù)中央一號文件(2004-2012)整理。

一是以生態(tài)工程建設為抓手，搞好農(nóng)村生態(tài)建設。2004年一號文件提出，要搞好生態(tài)建設，在注重實效的前提下統(tǒng)籌安排如下生態(tài)工程，即退耕還林還草工程、濕地保護工程以及天然林保護工程。2005年一號文件提出，要堅持不懈搞好生態(tài)重點工程建設。2006年一號文件提出，要按照建設環(huán)境友好型社會的要求，切實搞好退耕還林、天然林保護等重點生態(tài)工程。2007年一號文件提出，要加強農(nóng)村環(huán)境保護，減少農(nóng)業(yè)面源污染，改善農(nóng)村水環(huán)境。2008年、2009年一號文件均提出，推進生態(tài)重點工程建設。2010年一號文件提出，構(gòu)筑牢固的生態(tài)安全屏障，加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。2012年一號文件提出，加強農(nóng)村沼氣工程和小水電代燃料生態(tài)保護工程建設。

二是以推進村莊建設與環(huán)境整治為切入點，改善農(nóng)村人居環(huán)境。2004年一號文件要求，實施節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等“六小工程”，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。2005年一號文件提出，要以改水改廁為突破口，對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生進行綜合治理。2006年一號文件提出，加強村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理。各級政府要切實加強村莊規(guī)劃工作，安排資金支持編制村莊規(guī)劃和開展村莊治理試點。2007年一號文件提出，要加快實施鄉(xiāng)村清潔工程，對于人畜糞便、農(nóng)作物秸稈、生活垃圾和污水，既要綜合治理，又要轉(zhuǎn)化利用。2008年一號文件提出，繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。2010年一號文件提出，穩(wěn)步推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境。在政策激勵方面實行以獎促治政策，在面源污染方面搞好垃圾、污水處理，在小河小渠方面試點進行農(nóng)村排水、河道疏浚，在防范外來污染方面強調(diào)采取有效措施防止城市、工業(yè)污染向農(nóng)村擴散。2011年一號文件提出，實施農(nóng)村河道綜合整治，大力開展生態(tài)清潔型小流域建設。2012年一號文件提出，加快農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村污水、垃圾處理，改善農(nóng)村人居環(huán)境。2012年一號文件提出，將環(huán)保工作的重點放在農(nóng)村環(huán)境整治上，完善以獎促治政策，逐步推行“城鄉(xiāng)同治”。

三 2013—2017年一號文件：推進農(nóng)村生態(tài)文明建設

2013年至2017年，5個一號文件分別為：2013年《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》、2014年《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、2015年《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》、2016年《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》和2017年《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》。通讀這五個一號文件，不難發(fā)現(xiàn)，“推進農(nóng)村生態(tài)文明建設”已然放在極其重要的戰(zhàn)略位置(表3)，具體體現(xiàn)在如下方面：

表3 2013—2017年一號文件涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的框架規(guī)定

資料來源：根據(jù)中央一號文件(2013-2017)整理。

一是以生態(tài)環(huán)境保護法治建設為保障，推進農(nóng)村生態(tài)文明建設。2013年一號文件提出，按照增加總量、優(yōu)化存量、用好增量、加強監(jiān)管的要求，不斷強化農(nóng)業(yè)補貼政策，尤其是生態(tài)補償辦法。2014年一號文件提出，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度，強化監(jiān)督考核和激勵約束。2015年一號文件提出，要健全“三農(nóng)”支持保護法律制度，健全農(nóng)業(yè)資源環(huán)境法律法規(guī)，依法推進耕地、水資源、森林草原、濕地灘涂等自然資源的開發(fā)保護，制定完善土壤、水、大氣等污染防治法律法規(guī)。建立健全規(guī)劃和建設項目水資源論證制度、國家水資源督察制度。建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護責任制，加強問責監(jiān)管，依法依規(guī)嚴肅查處各種破壞生態(tài)環(huán)境的行為。2016年一號文件提出，基本形成改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的政策法規(guī)制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，落實和完善耕地占補平衡制度，落實最嚴格的水資源管理制度。

二是繼續(xù)以農(nóng)村人居環(huán)境整治為著力點，建設美麗鄉(xiāng)村。2013年一號文件提出，搞好農(nóng)村垃圾、污水處理和土壤環(huán)境治理，實施鄉(xiāng)村清潔工程。2014年一號文件提出，開展村莊人居環(huán)境整治。2015年一號文件再次強調(diào)，全面推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，鼓勵各地從實際出發(fā)開展美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建示范。2016年一號文件提出，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動和美麗宜居鄉(xiāng)村建設，鼓勵各地因地制宜探索各具特色的美麗宜居鄉(xiāng)村建設模式。2017年一號文件在此基礎上，在農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設方面強調(diào)要繼續(xù)深入開展。垃圾治理方面，強調(diào)要推進農(nóng)村生活垃圾治理專項行動，促進垃圾分類和資源化利用。改水改廁方面，強調(diào)選擇適宜模式開展農(nóng)村生活污水治理，加大力度支持農(nóng)村環(huán)境集中連片綜合治理和改廁。

透視從改革開放至2017年19個一號文件的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關政策，可以發(fā)現(xiàn)，在生態(tài)自然觀上，中國共產(chǎn)黨對人與自然關系的認識逐漸深化，有一個從“利用自然”、“尊重自然”，到“人與自然和諧相處”，再到大力推進生態(tài)文明建設的認識過程。這主要表現(xiàn)在強調(diào)生態(tài)適應性方面。一號文件幾乎都強調(diào)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面持續(xù)增長，必須遵循自然規(guī)律。1983年一號文件提出，要達到“本世紀末全國工農(nóng)業(yè)年總產(chǎn)值翻兩番的宏偉目標”，但前提條件是“合理利用自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境?！?016年一號文件提出，在資源環(huán)境約束趨緊背景下，如何加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用，是必須破解的現(xiàn)實難題。因此，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，一是要培育生態(tài)意識，樹立科學的生態(tài)觀念，認識到發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)就是保護生態(tài)；二是加快形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。

在城鄉(xiāng)關系上，強調(diào)生態(tài)環(huán)境治理與保護的城鄉(xiāng)同治。一是防止城市工業(yè)污染向農(nóng)村擴散。1985年一號文件指出，小城鎮(zhèn)建設必須規(guī)劃好，不能盲目大拆大建，在預防鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)污染的同時也要避免城市工業(yè)污染延伸至農(nóng)村。2010年一號文件指出，要采取有效措施防止城市、工業(yè)污染向農(nóng)村擴散。二是逐步縮小城鄉(xiāng)差別，最終實現(xiàn)環(huán)境治理的“城鄉(xiāng)同治”。1983年一號文件指出，農(nóng)村面貌要改變，工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別要逐步縮小，除了走農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、農(nóng)工商綜合經(jīng)營的道路，還必須不斷提高經(jīng)濟效益，必須保持農(nóng)業(yè)生態(tài)的良性循環(huán)。2008年一號文件提出，要以農(nóng)村落后面貌的改變?yōu)槌霭l(fā)點，對城鄉(xiāng)二元體制予以破除，探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制。2012年一號文件強調(diào)，把農(nóng)村環(huán)境整治作為環(huán)保工作的重點，完善以獎促治政策，逐步推行“城鄉(xiāng)同治”。三是加大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的投入。如2008年一號文件明確提出，從該年起，根據(jù)不同情況，逐步減少或取消如下項目的縣及縣以下配套：國家在國家扶貧開發(fā)工作重點縣新安排的生態(tài)建設等公益性強的基本建設項目。2009年一號文件更進一步，提出從該年起，不僅僅是國家在中西部地區(qū)安排的生態(tài)建設項目，取消縣及縣以下資金配套，農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設項目，也同樣取消縣及縣以下資金配套。2013年一號文件提出，按照增加總量、優(yōu)化存量、用好增量、加強監(jiān)管的要求，不斷強化農(nóng)業(yè)補貼政策。

在政策出發(fā)點上，體現(xiàn)了對農(nóng)民生態(tài)權(quán)益的維護。早在2008年，時任中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文總結(jié)30年中央農(nóng)村工作文件所體現(xiàn)的基本原則時指出：“一句話，經(jīng)濟上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。這是黨的十一屆三中全會就提出來的對待農(nóng)民的準則，中央農(nóng)村工作文件特別是10個‘一號文件’，很好地把握了這條農(nóng)村改革的‘紅線’”[6]。其實，一號文件不僅僅是保障了農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，而且還蘊含了對農(nóng)民生態(tài)權(quán)益的維護。這主要體現(xiàn)在一號文件中一系列農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的政策舉措。2006年一號文件提出，要建立和完善生態(tài)補償機制。2007年一號文件就森林、草原生態(tài)補償作了規(guī)定，提出完善森林生態(tài)效益補償基金制度，探索建立草原生態(tài)補償機制。2008年一號文件增加了水土保持生態(tài)效益補償制度，強調(diào)要多渠道籌集補償資金，增強生態(tài)功能。2009年一號文件指出，提高中央財政森林生態(tài)效益補償標準，啟動草原、濕地、水土保持等生態(tài)效益補償試點。2010年一號文件提出，加大力度籌集森林、草原、水土保持等生態(tài)效益補償資金。2011年一號文件提出，建立水生態(tài)補償機制。2012年一號文件提出，探索完善森林、草原、水土保持等生態(tài)補償制度。2013年一號文件提出，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償、耕地保護補償、生態(tài)補償辦法。2014年一號文件提出，強化農(nóng)業(yè)支持保護制度，完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度。2015年一號文件提出，提高天然林資源保護工程補助和森林生態(tài)效益補償標準，實施濕地生態(tài)效益補償試點和沙化土地封禁保護區(qū)補貼政策。2016年一號文件提出，建立健全生態(tài)保護補償機制，開展跨地區(qū)跨流域生態(tài)保護補償試點。2017年一號文件提出，進一步提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準性，重點補農(nóng)民收入和綠色生態(tài)。

由上可以預測，將來一號文件中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關政策的重點會包含農(nóng)村生態(tài)文明法治建設、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制構(gòu)建、農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護意識培育等內(nèi)容。

[1]許振江.從中央一號文件看農(nóng)村生態(tài)環(huán)境變遷(1978-2013)[J].中共四川省委黨校學報，2013,(1).

[2]李冬艷.關注農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護——2004年以來中央一號文件關于農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護問題綜述[J].環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2014,(4).

[3]宋燕平，費玲玲.我國農(nóng)業(yè)環(huán)境政策演變及脆弱性分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013,(10).

[4]王西琴，李蕊舟，李兆捷.我國農(nóng)村環(huán)境政策變遷：回顧、挑戰(zhàn)與展望[J].現(xiàn)代管理科學，2015,(10).

[5]陳文勝.中央一號文件的三農(nóng)政策變遷與未來趨向[EB/OL].紅網(wǎng)，2017-09-07.

[6]陳芳，宋振遠，劉健.保護農(nóng)民利益 尊重農(nóng)民權(quán)利——30年中央農(nóng)村工作文件制定訪談錄[N].人民日報，2008-10-08.

(責任編校：簡小烜)

CommentontheEvolutionofChina’sRuralEcologicalEnvironmentPoliciesduringthePast40YearsofReformandOpening-up:Basedon19CentralNo.1Document

CHEN Xiangke, KUANG Xiaojun,ZENG Wen

(School of Marxism, Hunan Agricultural University, Changsha Hunan 410128, China)

Through the 19 central No.1 document from 1982 to 2017,the paper discovers the main thread of China’s rural ecological environment policies, which is protecting agricultural natural resources—strengthening rural ecological construction—promoting rural ecological civilization construction. This reflects that the Chinese Communist Party deepens the understanding of the relationship between man and nature in the ecological view of nature gradually, emphasizes the ecological and environmental governance and protection in both urban and rural areas, and safeguards farmers’ ecological rights and interests at the starting point of policy.

rural ecological environment; central No. 1 document; policy; reform and opening-up

D614

A

1008-4681(2017)06-0060-04

2017-09-16

國家社會科學基金一般項目“農(nóng)村社會矛盾實地化解效率管理研究”，編號：13BGL135；湖南省哲學社會科學基金重大項目“兩型社會建設中農(nóng)村社會矛盾新趨勢及相關對策研究”，編號：12WTA29；湖南省哲學社會科學基金重點項目“習近平三農(nóng)思想研究”，編號：2016ZDBM02。

陳向科(1975— )，男，湖南岳陽人，湖南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院副研究員，歷史學博士。研究方向：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。