趙佳敏，張有亮，趙天祥

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院， 蘭州 730050)

農(nóng)村法律顧問(wèn)制度前瞻性研究
——以湖北省潛江市為例

趙佳敏，張有亮，趙天祥

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院， 蘭州 730050)

在扶貧背景下，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度發(fā)揮的作用越來(lái)越大。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷和訪談提綱的形式調(diào)查湖北省潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)制度，針對(duì)該制度實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，通過(guò)相關(guān)制度建設(shè)、法制宣傳、加強(qiáng)監(jiān)督與責(zé)任追究等方式強(qiáng)化法律服務(wù)整合，同時(shí)，社會(huì)工作介入農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的實(shí)施，可使農(nóng)村法律顧問(wèn)制度更好地服務(wù)人民、造福社會(huì)。

法制扶貧；農(nóng)村法律顧問(wèn)；制度創(chuàng)新；社會(huì)工作介入

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出，“發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人的合法權(quán)益方面的重要作用”，要求“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，加強(qiáng)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度建設(shè)，組織律師以及基層司法工作人員參與涉法涉訴矛盾化解，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)公平正義。農(nóng)村法律顧問(wèn)制度是指法律服務(wù)人員(包括律師及其他基層法律工作人員)進(jìn)駐鄉(xiāng)村，對(duì)其作為顧問(wèn)的村民給予法律方面的指導(dǎo)和幫助，是化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，是創(chuàng)新社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)公平正義、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必要手段。本文以湖北省潛江市為例，通過(guò)實(shí)證調(diào)查農(nóng)民法律顧問(wèn)制度，從中發(fā)現(xiàn)制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)法律服務(wù)能力的整合和社會(huì)工作者的介入不斷地完善農(nóng)村法律顧問(wèn)制度。

一、湖北省潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)制度分析

(一)潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)制度模式分析

潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施以來(lái)，參與農(nóng)村法律顧問(wèn)的律師和基層法律服務(wù)工作者進(jìn)駐鄉(xiāng)村，給予村民法律方面的指導(dǎo)和幫助。目前潛江農(nóng)村法律顧問(wèn)制度已經(jīng)形成以市人民調(diào)解中心為平臺(tái)，成立“潛江市公共法律服務(wù)中心”；以區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處司法所為依托，成立區(qū)、鎮(zhèn)、辦事處公共法律服務(wù)站；以村(居、分場(chǎng))調(diào)委會(huì)為基礎(chǔ)，建立以法律顧問(wèn)室為基礎(chǔ)的農(nóng)村法律服務(wù)體系。潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的模式基本覆蓋法律對(duì)農(nóng)民教育的各方面，主要包括以下幾種：

(1)法律援助：幫助符合條件的社會(huì)低保戶、殘疾人、農(nóng)民工、優(yōu)撫對(duì)象等群體向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。

(2)涉法信訪：按照黨委、政府和基層自治組織的要求，搜集反映村(居、分場(chǎng))民的合理訴求，參與處置村(居、分場(chǎng))群體性事件、涉法涉訴信訪等維穩(wěn)工作。

(3)糾紛調(diào)解：為村(居、分場(chǎng))調(diào)委會(huì)做好鄰里糾紛、拆遷糾紛、合同糾紛、婚姻家庭糾紛等提供法律咨詢，同時(shí)參與轄區(qū)內(nèi)重大矛盾糾紛的調(diào)處工作。

(4)法制宣傳：圍繞黨委、政府中心工作和村(居、分場(chǎng))民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展法治宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)群眾法治意識(shí)。

(5)村務(wù)“法律體檢”：應(yīng)邀參加村(居、分場(chǎng))換屆選舉，列席村民代表大會(huì)、參與重要管理活動(dòng)和相關(guān)會(huì)議，并提出相關(guān)法律意見(jiàn)和建議。

(6)法律服務(wù)：為村(居、分場(chǎng))民提供義務(wù)法律咨詢、代寫法律事務(wù)文書(shū)。為村(居、分場(chǎng))依法自治提供法律服務(wù)與咨詢。

(二)潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

農(nóng)村法律顧問(wèn)制度在潛江實(shí)施以來(lái)取得了良好效果，但是隨著社會(huì)的發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧的不斷深入，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度也伴隨著一些問(wèn)題。

首先，缺乏國(guó)家的關(guān)注與支持。在實(shí)踐中，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的實(shí)施大多依靠各級(jí)司法機(jī)關(guān)連同地方的基層法律工作者一同來(lái)實(shí)現(xiàn)，缺乏國(guó)家的關(guān)注與支持。農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的實(shí)行需要經(jīng)費(fèi)的地方很多，但是國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)較少，許多與法律顧問(wèn)制度相關(guān)的活動(dòng)很難開(kāi)展，導(dǎo)致接受農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的村民懷疑此項(xiàng)制度的有效性，不利于法律顧問(wèn)制度在農(nóng)村地區(qū)的貫徹與執(zhí)行。

其次，農(nóng)村法律顧問(wèn)人員的數(shù)量有限且服務(wù)水平不高。農(nóng)村法律顧問(wèn)是由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定人員組成。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，法律顧問(wèn)的人數(shù)較少，根本無(wú)法達(dá)到“一村一法律顧問(wèn)”的要求。并且有些法律顧問(wèn)人員服務(wù)意識(shí)較差，更多地僅僅是為了完成任務(wù)，對(duì)村民的法律問(wèn)題應(yīng)付了事，缺乏耐心解答。法律顧問(wèn)的這種行為和態(tài)度不僅使政府的法律顧問(wèn)制度不能很好地貫徹執(zhí)行，也會(huì)增加農(nóng)民對(duì)政府的不信任感。

最后，“民間法”大于國(guó)家法律。所謂“民間法”，是指在農(nóng)村根深蒂固的傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法觀念等。農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗和宗法觀念對(duì)農(nóng)民日常問(wèn)題的解決起著重要的作用，當(dāng)農(nóng)民遇到問(wèn)題或解決糾紛時(shí)，他們往往訴諸傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法族規(guī)等，而不是首先尋找法律途徑來(lái)解決問(wèn)題。這不僅是農(nóng)民法制觀念薄弱的重要原因，同時(shí)也不利于農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的有效推廣[1]。

二、農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的法律服務(wù)能力整合

(一)加強(qiáng)農(nóng)村法律法規(guī)的制度建設(shè)

精準(zhǔn)扶貧主要是解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，依法扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要保證，依法扶貧就是在扶貧的過(guò)程中，各項(xiàng)措施、策略都必須遵守法律的規(guī)定。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，有法可依是實(shí)現(xiàn)依法治貧、法制扶貧的前提條件。進(jìn)一步開(kāi)拓中國(guó)特色扶貧事業(yè)，要堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮扶貧立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村的各項(xiàng)法律法規(guī)很不健全，各種立法大多以城市為基礎(chǔ)，在農(nóng)村適應(yīng)性不強(qiáng)。因此“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，建立中國(guó)特色的農(nóng)村法律法規(guī)是必要的。

第一，在國(guó)家層面積極推進(jìn)扶貧立法，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)立法和扶貧改革相銜接。另外，還要依法賦予地方立法權(quán)，因地制宜地制定出符合地方特色的法規(guī)，在此過(guò)程中，國(guó)家要做好監(jiān)督者的角色，使地方在立法的過(guò)程中做到立法有據(jù)、符合實(shí)際。

第二，將惠農(nóng)政策上升為法律。將惠農(nóng)政策上升為法律不僅使農(nóng)民的合法權(quán)利有法可依，也為農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的順利實(shí)施提供法律依據(jù)和保障。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度與村規(guī)民約整合

我國(guó)的鄉(xiāng)村正從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村控制型向現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理型轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理不只是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問(wèn)題，還是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理需要處理好國(guó)家與鄉(xiāng)村、政府與社會(huì)的關(guān)系，在此過(guò)程中國(guó)家、政府需要放權(quán)。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范不應(yīng)該為命令性、強(qiáng)制性的規(guī)定，而應(yīng)該為建議性、鼓勵(lì)性、倡導(dǎo)性規(guī)定，即以引導(dǎo)為主。值得注意的是，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)以不能違反國(guó)家法律法規(guī)為前提[2]?？傊?，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度與村規(guī)民約相結(jié)合將更好地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的順利開(kāi)展。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度監(jiān)督與責(zé)任追究

通過(guò)訪談了解到農(nóng)村法律顧問(wèn)制度是比較完善的，但是在具體實(shí)施過(guò)程中仍然會(huì)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題，因此如何貫徹、落實(shí)具體政策是推行農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的關(guān)鍵。

第一，增加法律顧問(wèn)人員。潛江市農(nóng)村法律顧問(wèn)是由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定等人員組成，總?cè)藬?shù)100多人，而潛江市有430個(gè)村(居、分場(chǎng))，所以平均一名法律工作人員要擔(dān)任3～4個(gè)村的法律顧問(wèn)工作，其結(jié)果就是法律顧問(wèn)人員很難兼顧其責(zé)。因此，增加農(nóng)村法律顧問(wèn)的人數(shù)勢(shì)在必行。作為職業(yè)法律工作人員的法官、檢察官以及具備法律專業(yè)知識(shí)的大學(xué)生，都是農(nóng)村法律顧問(wèn)的合適人選。

第二，加強(qiáng)政府監(jiān)督，對(duì)不負(fù)責(zé)任的法律顧問(wèn)追究責(zé)任。對(duì)于那些服務(wù)意識(shí)差、態(tài)度惡劣的法律顧問(wèn)人員，應(yīng)嚴(yán)肅查處并追究相關(guān)人員責(zé)任，以確保農(nóng)村法律顧問(wèn)制度真正服務(wù)于民。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳力度，提高農(nóng)民法律意識(shí)

第一，從村民現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)進(jìn)行法律知識(shí)宣傳。例如，村民現(xiàn)實(shí)生活中面臨的糾紛大多是鄰里糾紛、宅基糾紛、房屋糾紛、婚姻糾紛等，所以在進(jìn)行法制宣傳時(shí)可以側(cè)重于民法、勞動(dòng)法、婚姻法、土地法等。

第二，對(duì)村干部、外出務(wù)工人員進(jìn)行法制培訓(xùn)。村干部作為村中的重要角色，他們是行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的重要人員，因此村干部理應(yīng)是農(nóng)村法治培訓(xùn)的重點(diǎn)對(duì)象。外出務(wù)工的村民平常很少在家，可以利用他們回鄉(xiāng)探親時(shí)期對(duì)他們進(jìn)行集中培訓(xùn)，提高他們的法律意識(shí)。

三、農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的未來(lái)設(shè)想——社會(huì)工作介入

相對(duì)于醫(yī)學(xué)關(guān)注人類生理運(yùn)作，心理學(xué)關(guān)注個(gè)人心理現(xiàn)象，社會(huì)工作關(guān)注的焦點(diǎn)在于人類與環(huán)境的互動(dòng)，目的在于協(xié)助個(gè)人、家庭、團(tuán)體、社區(qū)等適應(yīng)所在的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)或恢復(fù)其社會(huì)功能，創(chuàng)造有利于達(dá)成目標(biāo)的社會(huì)條件，以預(yù)防或舒緩社會(huì)問(wèn)題。將社會(huì)工作引入農(nóng)村法律顧問(wèn)制度中來(lái)，可以解決法律服務(wù)整合措施中所不能解決的各種問(wèn)題，使農(nóng)村法律顧問(wèn)制度得到完善實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作介入農(nóng)村法律顧問(wèn)制度主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)社會(huì)工作介入法律顧問(wèn)制度中弱勢(shì)群體的維權(quán)

現(xiàn)居農(nóng)村人口中，留守婦女兒童及老人占有很大比重，作為弱勢(shì)群體，他們應(yīng)該受到更多的關(guān)注。社會(huì)工作者應(yīng)從以下幾個(gè)方面維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的權(quán)益：

第一，為弱勢(shì)群體提供個(gè)案工作服務(wù)。社會(huì)工作中的個(gè)案工作主要是社會(huì)工作者對(duì)于弱勢(shì)群體的案主采取面對(duì)面的交流與溝通。在個(gè)案輔導(dǎo)過(guò)程中，社會(huì)工作者應(yīng)從弱勢(shì)群體的生活環(huán)境、性格等方面對(duì)案主進(jìn)行個(gè)案輔導(dǎo)。另外，在為弱勢(shì)群體的個(gè)案進(jìn)行輔導(dǎo)的過(guò)程中應(yīng)建立檔案，這有利于社會(huì)工作者對(duì)相關(guān)案主進(jìn)行后期跟蹤服務(wù)。

第二，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行心理干預(yù)。強(qiáng)烈的自卑感、過(guò)分敏感、自尊心強(qiáng)、容易情緒化等是弱勢(shì)群體面臨的普遍心理問(wèn)題，也是導(dǎo)致弱勢(shì)群體走上犯罪道路的重要原因，因此弱勢(shì)群體的心理承受問(wèn)題不可忽視。社會(huì)工作者若發(fā)現(xiàn)弱勢(shì)群體有心理問(wèn)題傾向，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行心理干預(yù)，以免他們心理問(wèn)題越積越多，引發(fā)嚴(yán)重后果。

第三，組織社團(tuán)活動(dòng)。開(kāi)展社團(tuán)活動(dòng)不僅為弱勢(shì)群體提供了彼此交流與溝通的機(jī)會(huì)，還可以緩解部分群眾的心理問(wèn)題，減少心理問(wèn)題帶來(lái)的家庭社會(huì)問(wèn)題。此外，社會(huì)工作者還可以不定期地邀請(qǐng)醫(yī)護(hù)人員為弱勢(shì)群體檢查身體，宣講專業(yè)醫(yī)療保健知識(shí)和各種疾病的預(yù)防。

(二)社會(huì)工作介入法律顧問(wèn)制度中的糾紛調(diào)解

鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、欠債還款糾紛是農(nóng)村中普遍存在的糾紛問(wèn)題。當(dāng)村民遇到各種糾紛時(shí)，農(nóng)村法律顧問(wèn)更多地是通過(guò)法律的途徑幫助解決問(wèn)題，告知糾紛的性質(zhì)、社會(huì)危害以及解決糾紛的方式——調(diào)解或訴訟。社會(huì)工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)方法開(kāi)展助人服務(wù)活動(dòng)。比如，社會(huì)工作者在糾紛調(diào)解的過(guò)程中往往會(huì)用到共情、澄清、反饋、引領(lǐng)、重述、聚焦等專業(yè)溝通技巧，使糾紛雙方對(duì)社會(huì)工作者產(chǎn)生信賴，穩(wěn)定自己情緒，更好地表述自己的需求和要解決的問(wèn)題，以此避免矛盾的升級(jí)。因此，社會(huì)工作者與法律顧問(wèn)人員一起參與村民的糾紛調(diào)解，將專業(yè)的溝通技巧與法律知識(shí)相結(jié)合，這將使糾紛的解決達(dá)到事半功倍的效果。

(三)社會(huì)工作介入法律顧問(wèn)制度中的罪犯矯正

我國(guó)的罪犯矯正都是在城市中展開(kāi)，實(shí)行社區(qū)矯正，農(nóng)村沒(méi)有真正的矯正機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有真正的矯正人員，因此在農(nóng)村建立專門的矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的重要內(nèi)容。如在每個(gè)村莊設(shè)立一個(gè)農(nóng)村矯正工作室，每個(gè)工作室里配有專業(yè)司法矯正人員和社會(huì)工作者，從被矯正人員的生理、心理、社會(huì)、家庭等方面入手，協(xié)助被矯正人員改過(guò)自新，幫助其自力更生，更快地融入到社會(huì)中。

總之，社會(huì)工作介入農(nóng)村法律顧問(wèn)制度，運(yùn)用專業(yè)的方法和科學(xué)的技能在農(nóng)村弱勢(shì)群體維權(quán)、村民糾紛解決、農(nóng)民罪犯矯正等方面發(fā)揮了重要作用，為農(nóng)村法制扶貧做出了巨大貢獻(xiàn)，是農(nóng)村法律顧問(wèn)制度建設(shè)中的創(chuàng)新之舉。

四、結(jié)語(yǔ)

湖北省潛江市實(shí)施的農(nóng)村法律顧問(wèn)制度作為農(nóng)村法治扶貧工作的重要組成部分，為農(nóng)村法制建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。通過(guò)相關(guān)制度建設(shè)、法制宣傳、加強(qiáng)監(jiān)督與責(zé)任追究等方法，加強(qiáng)法律服務(wù)能力整合，提高法律服務(wù)水平，可以有效解決該制度實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題。社會(huì)工作介入作為農(nóng)村法律顧問(wèn)制度的未來(lái)設(shè)想，將使農(nóng)村法律顧問(wèn)制度得到進(jìn)一步完善，使其更好地服務(wù)農(nóng)村社會(huì)。

[1]易國(guó)鋒.傳統(tǒng)孝文化對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)的影響[J].江漢論壇，2009，(5)：140.

[2]高其才.通過(guò)村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理[J].政法論叢,2016，(2)：23.

編輯：魯彥琪

ResearchonRuralLegalAdviserSystemandSocialWorkInterventioninHubeiProvince

ZHAO Jiamin, ZHANG Youliang, ZHAO Tianxiang

(Law shool, Lanzhou University of Technology, Lanzhou Gansu 730050,China)

Under the background of legal poverty alleviation, the legal counsel system in rural areas has played an increasingly important role.This paper studies the rural legal adviser system of Qianjiang City in Hubei Province through the form of questionnaire and interview outline. In view of some problems in the process of implementing rural legal adviser system, social work intervention as an innovative model of legal adviser system is to solve the rights of rural vulnerable groups, Villagers’ disputes and rectification of peasant offenders.

legal poverty alleviation; rural legal adviser; system innovation; social work intervention

D920.1

A

1672-0539(2017)06-0020-04

10.3969/j.issn.1672-0539.2017.06.004

2017-02-27

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新媒體時(shí)代社會(huì)管理創(chuàng)新的法治生態(tài)研究”(13XFX006)階段性研究成果。

趙佳敏(1991-)，女，河南駐馬店人，法學(xué)碩士，研究方向：法社會(huì)學(xué)；張有亮(1971-)，男，甘肅民勤人，碩士生導(dǎo)師，教授，法學(xué)碩士，研究方向：法社會(huì)學(xué)；趙天祥(1989-)，男，河南駐馬店人，湖北潛江日?qǐng)?bào)社記者。