李先敏

論建構(gòu)權(quán)責(zé)追究的“新常態(tài)”

李先敏

我國當(dāng)前面臨嚴(yán)峻的反腐形勢，關(guān)鍵在于解決好權(quán)責(zé)對等原則的實踐問題，即建構(gòu)完善的權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”。闡述了“新常態(tài)”的新內(nèi)涵，分析了“新常態(tài)”的新特點，提出從理念、管理、監(jiān)督、教育等方面建構(gòu)常態(tài)化的權(quán)責(zé)追究新機制，徹底消除滋生腐敗的因素，從而推動我國政治文明健康發(fā)展。

權(quán)責(zé)追究；“新常態(tài)”；倫理導(dǎo)向；德法并重；基層民主

在反腐工作中存在著一種相互依賴的關(guān)系，即權(quán)力與權(quán)力責(zé)任間的密切聯(lián)系，俗稱“權(quán)責(zé)關(guān)系”。反腐成效如何？關(guān)鍵在于怎樣處理這一關(guān)系，只有兩者的關(guān)系處于良性互動狀態(tài)，反腐工作才會取得成效。權(quán)力包括政治權(quán)力、管理權(quán)力、協(xié)調(diào)權(quán)力等，是政府、市場、社會管理機構(gòu)必備的特殊要素，因其強制要求權(quán)力所指向的對象服從，所以成為規(guī)范對象的依據(jù)之一。而責(zé)任是對權(quán)力內(nèi)在的約束，是防止權(quán)力濫用的底線，“責(zé)任是一種‘道德的或宗教的’責(zé)任……它是對于先驗理念的一種責(zé)任情感和責(zé)任意識”［1］141。簡言之，責(zé)任在權(quán)力產(chǎn)生之初就已經(jīng)存在，與權(quán)力構(gòu)成了命運共同體。責(zé)任更多地體現(xiàn)為權(quán)力擁有者對對象的內(nèi)在體驗，以及權(quán)力對自身的內(nèi)在影響，外化為權(quán)力擁有者嚴(yán)格按照規(guī)范行為的權(quán)力責(zé)任，其目的在于對權(quán)力擁有者的行為和表現(xiàn)施加影響。這種現(xiàn)象源于“一系列內(nèi)化了的態(tài)度、價值觀和信仰，而不是來源于外部的規(guī)則和程序”［1］43。

從權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系來看，權(quán)力是矛盾的主動方，即矛盾的發(fā)起者；責(zé)任則是矛盾的被動接受方，它是隨著權(quán)力的啟動而被迫進入權(quán)力的運行過程。在處理兩者矛盾的過程中體現(xiàn)為對權(quán)力的問責(zé)，即追究行使權(quán)力者的個人責(zé)任，以達到限制權(quán)力擁有者濫權(quán)的目的。但是，在行使權(quán)力過程中，由權(quán)力的獨斷性和權(quán)威性所決定，權(quán)力擁有者的自由裁量權(quán)明顯擴大，增加了其從事政治投機性行為的可能性，因此難以阻止腐敗滋生、政府失效與權(quán)力濫用。又因為這種行為僅僅是針對個別相關(guān)利益主體的倫理關(guān)懷，其直接結(jié)果是傷害公共利益，使得權(quán)力變成私人獲取利益的工具，無法有效實現(xiàn)權(quán)責(zé)追究的目的。所以，如何實現(xiàn)權(quán)力運行和權(quán)力責(zé)任的有機統(tǒng)一，是當(dāng)前治理腐敗的重要課題。

針對行政過程中存在的權(quán)責(zé)錯位問題，必須改變傳統(tǒng)的或原有的腐敗治理機制，建構(gòu)新的、符合形勢發(fā)展要求的權(quán)責(zé)糾偏機制，即形成有助于權(quán)力運行“新常態(tài)”的權(quán)責(zé)追究機制。

一、權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”的新內(nèi)涵

當(dāng)前，反腐已成為黨和政府工作的重點，其核心在于理順權(quán)力和權(quán)力責(zé)任之間的關(guān)系，即在反腐過程中正確處理權(quán)責(zé)關(guān)系，倒逼反腐工作保持經(jīng)常性的高壓態(tài)勢。因此，必須保持權(quán)責(zé)追究常態(tài)化，并使這種常態(tài)化符合社會發(fā)展的新趨勢，即保持權(quán)責(zé)追究的“新常態(tài)”。

如何看待權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”，首先，“新常態(tài)”既指權(quán)責(zé)追究應(yīng)采取新理念、新管理機制、新監(jiān)督方式，即針對當(dāng)前反腐面臨的新形勢提出新的權(quán)責(zé)追究應(yīng)對措施，也指針對傳統(tǒng)的權(quán)責(zé)追究做法提出的新思路。其次，“新常態(tài)”是相對于傳統(tǒng)的事后反腐而言，要建構(gòu)新的事前預(yù)防機制，并在此基礎(chǔ)上形成事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后追責(zé)的反腐工作常態(tài)化。最后，“新常態(tài)”指在反腐過程中的權(quán)責(zé)追究，既采取新的工作方法如結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”、新媒體等方式形成多元化反腐格局，又保持權(quán)責(zé)追究態(tài)勢始終處于靜態(tài)化和動態(tài)化相結(jié)合；既解決當(dāng)前的問題，又預(yù)防今后可能出現(xiàn)的問題，從而使權(quán)責(zé)追究經(jīng)?；烷L期化。

二、權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”的新特點

與傳統(tǒng)的權(quán)責(zé)追究機制相比，權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”的“新”主要表現(xiàn)在預(yù)防措施、管理制度、運行機制等方面的創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢下的反腐要求。即在倫理導(dǎo)向與制度導(dǎo)向、新管理體制與舊管理體制、新制約機制與舊制約機制、動態(tài)監(jiān)管與靜態(tài)監(jiān)管、事前預(yù)防與一事一議、集中反腐與多頭管理、強化基層民主與基層“牧羊人”式管理等諸多方面進行選擇和整合，從而推動權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”的建構(gòu)，進一步加大權(quán)責(zé)追究的力度，為形成常態(tài)化的權(quán)責(zé)追究機制而不斷創(chuàng)新。其主要有以下特點：

其一，改變單純的倫理導(dǎo)向或制度導(dǎo)向，形成權(quán)責(zé)追究新導(dǎo)向。因為單純的倫理導(dǎo)向或制度導(dǎo)向都不能取得權(quán)責(zé)有機結(jié)合原則所要求的效果。倫理導(dǎo)向包含倫理沖突的調(diào)節(jié)、倫理準(zhǔn)則的選擇［1］11。因選擇的多樣化或者依據(jù)的多樣化，都可能使倫理導(dǎo)向陷入以自由之名或平等之名為導(dǎo)向的沖突處理困境，根本無法獲得有效的依據(jù)促使權(quán)責(zé)追究過程處于正常狀態(tài)。因其對公務(wù)人員提出了較高的要求，即必須在不同的價值取向中進行選擇，以避免自身陷入倫理困境。其中，既包含公務(wù)人員必備的道德責(zé)任，也有作為個體的道德責(zé)任之間的沖突，如對組織忠誠和對家庭忠誠的沖突、對國家忠誠和對組織忠誠的沖突等。而單純的制度導(dǎo)向，則會使制度的剛性原則嚴(yán)重影響權(quán)力主體的自覺性和自悟性，促使權(quán)力主體放棄自我修養(yǎng)，將一切責(zé)任都訴諸于制度的強制性，從而導(dǎo)致權(quán)責(zé)追究陷入強制與反強制的困境。因此，單純的倫理導(dǎo)向或制度導(dǎo)向都解決不了問題，只有將兩種形式有機結(jié)合，發(fā)揮倫理導(dǎo)向提升自我內(nèi)涵和制度導(dǎo)向的威懾力的作用，才能促使權(quán)責(zé)追究既采取理性的解決之道，又堅持根本的底線原則。

其二，創(chuàng)新管理體制，形成權(quán)責(zé)追究新方法。新中國建立以來，我國的治理經(jīng)歷了從人治到法治，再到德法并重的過程。因此，管理體制也隨著這一變遷而不斷發(fā)生變化。傳統(tǒng)的管理體制缺陷有三：一是強調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)人對決策的絕對權(quán)威性，“主要領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過于集中，其本能排斥對其的監(jiān)督”［2］，致使決策不民主和不透明。二是權(quán)責(zé)追究的彈性較大，往往以領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志作為追究依據(jù)，而非依據(jù)客觀事實作為追究依據(jù)。三是法治在權(quán)責(zé)追究中的作用比重較小，部分“公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法，甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國家法制權(quán)威”［3］137，致使權(quán)責(zé)追究剛性要素不足，權(quán)責(zé)追究的依據(jù)不充分，不得不依賴于個體的內(nèi)在道德素養(yǎng)對權(quán)責(zé)對等作臨時性的判斷，而非依據(jù)長期有效的準(zhǔn)則來處理問題。這些缺陷已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了權(quán)責(zé)追究機制的建構(gòu)。因此，必須創(chuàng)新管理體制：一是明確管理的目標(biāo)在于推動法治社會建設(shè)，進行依法行政和依法管理，以推動權(quán)責(zé)對等的實現(xiàn)。二是實施管理以人民群眾的意志為前提，實現(xiàn)多數(shù)人的治理目標(biāo)，即進行社會主義民主管理。三是以新的行為制約方式替代舊的行為制約方式。行為制約方式的“新”在于其對權(quán)責(zé)主體的制約不僅僅限于單純權(quán)力主體，而是將權(quán)力主體與對象結(jié)合起來，全面客觀地考察事件的本質(zhì)，推動權(quán)力主體和權(quán)力行使的對象之間形成有機的融合，使得每一次權(quán)責(zé)追究都能真實地反映事件本身的是非曲直，而非以“一刀切”的方式來進行處理。

其三，動態(tài)監(jiān)管與靜態(tài)監(jiān)管相結(jié)合，形成權(quán)責(zé)監(jiān)管新模式。過去普遍采取靜態(tài)監(jiān)管，該監(jiān)管模式將權(quán)力擁有者濫用權(quán)力產(chǎn)生的責(zé)任事件置于某個特定空間內(nèi)，對事件進行實質(zhì)性的分析，試圖得出關(guān)于該事件可靠的處理結(jié)論。但是，靜態(tài)監(jiān)管的缺陷是難以將事件本身與事物發(fā)展聯(lián)系起來，沒有將事件的發(fā)展性考慮在內(nèi)，致使權(quán)責(zé)追究僅考慮有限的事實依據(jù)，而無法對權(quán)力所產(chǎn)生的責(zé)任進行綜合分析，因此無法作出更為準(zhǔn)確、合理的處理結(jié)論。相反，動態(tài)監(jiān)管一方面結(jié)合事件本身的特質(zhì)，另一方面結(jié)合事件可能的延伸范圍，采取全面的監(jiān)管措施，力圖使處理意見更接近事件的本質(zhì)。從現(xiàn)實操作層面看，主要體現(xiàn)為對違規(guī)、違法事件進行反復(fù)的、常態(tài)化的監(jiān)管，如中央采取的常態(tài)化巡視與地方進行的常態(tài)化自查相結(jié)合的方式，建構(gòu)科學(xué)的權(quán)責(zé)追究機制，將可能的違規(guī)、違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)。

其四，在一事一議基礎(chǔ)上，形成事前預(yù)防新機制。一事一議往往是事后針對具體的、個別的問題而采取的處理方式，其具有很大的局限性。因為一事一議無法結(jié)合事件本身所處的環(huán)境，以及主客體選擇的被迫性或強迫性來進行分析，因此，其作用更多體現(xiàn)為威懾，即以標(biāo)志性事件來達到威懾后來者的目的。這種處理方式容易陷入不全面、不客觀的困境。相反，事前預(yù)防機制則可以通過對事件本身的全面考察，全面評估事件面臨的具體態(tài)勢，在事件未發(fā)生之前就采取有效的預(yù)防措施，扼殺其于萌芽之中。其優(yōu)點在于：可以從整體上全面把握事件的發(fā)展過程，及時制止主體可能發(fā)生的不良行為。這就要求思想政治教育和相關(guān)的事前預(yù)防工作要做細、做實，促使權(quán)責(zé)主體受到切實的影響并愿意自覺按照要求去行為。

其五，改革多頭管理，形成集中反腐新體制。所謂集中反腐，主要是針對目前存在的多頭管理而言，多頭管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，行政效率低下，常常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，在權(quán)責(zé)追究過程中難以分清責(zé)任。對此，可堅持權(quán)力集中原則，將權(quán)利和責(zé)任集中到某一個特定機構(gòu)。要達到集中權(quán)力治理腐敗的目的，必須做到以下3點：首先，將權(quán)力集中到特定的機構(gòu)，由該機構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)處理有關(guān)事宜，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其次，在工作中堅持和貫徹權(quán)責(zé)對等原則，即誰犯錯誰負(fù)責(zé)，并建立責(zé)任長期追究機制。最后，要建構(gòu)科學(xué)的責(zé)任激勵機制，使每一個權(quán)力主體都可以在履行自身職責(zé)的過程中獲得成就感或增強使命感。

其五，強化基層民主建設(shè)，形成基層管理新方式。新中國建立以來，基層實行的大都是“牧羊人”式的管理，挫傷了民眾參與民主管理的積極性。雖然中央開始重視基層民主建設(shè)，如村民民主選舉村委會干部，但這種方式因缺乏引導(dǎo)而效果不佳。因此，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實行“隔空管理”而導(dǎo)致了村級事務(wù)的“牧羊人”式管理，使得很多村級事務(wù)的處理并不能如實反映村民的意愿。在城鎮(zhèn)的社區(qū)工作中，也經(jīng)常遭遇到類似的尷尬。這與加強基層民主建設(shè)，加強對權(quán)力與責(zé)任有效監(jiān)督的要求有很大差距。因此，必須改變這種“牧羊人”式的管理方式，強化基層民主建設(shè)，形成基層管理新方式，充分調(diào)動基層民眾參與民主管理的積極性。

三、建構(gòu)權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”的新舉措

要實現(xiàn)權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”的目標(biāo)，就必須針對“新常態(tài)”中出現(xiàn)的矛盾，努力改進和完善機制上的不足，主要采取以下舉措：

第一，建構(gòu)倫理導(dǎo)向與制度導(dǎo)向并重的引導(dǎo)機制。為此，要做到如下3點：一是確立全社會的道德治理目標(biāo)。這就要求政府在制定政策的過程中，首先要杜絕貪腐，堅持“制度不可廢弛”［4］，把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”［3］385。 同時，將倫理因素滲透到政策因素之中，不能僅依據(jù)制度因素來確定權(quán)力擁有者的責(zé)任，而應(yīng)依據(jù)倫理因素和制度因素來共同確定對問題的處理。二是制度本身應(yīng)包含倫理因素，不能采取單一的制度治理方式，因為制度的彈性不足，處理問題過于生硬，不具備說服力。三是在建構(gòu)倫理和制度并重的導(dǎo)向機制過程中，政府要引導(dǎo)民眾接受兩者共治的理念，并在政策制定和實施過程中充分貫徹落實這一理念，從教育、實踐和反饋等層面努力促進引導(dǎo)機制的建構(gòu)。

第二，建構(gòu)德法并重的管理機制。“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律?！保?］141德治和法治缺一不可，德治應(yīng)向法治體制滲透，法治應(yīng)輔以德治。只有如此，才能建構(gòu)科學(xué)的權(quán)責(zé)追究機制。德治的優(yōu)點在于：其充分考慮權(quán)責(zé)追究過程中人的因素，如人所處的環(huán)境、教育背景、知情狀態(tài)等；而法治的優(yōu)點則在于：其以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，即根據(jù)事件本身的性質(zhì)、嚴(yán)重程度和后果等，依法追究責(zé)任人的責(zé)任。要以“法律規(guī)定管理國家，實現(xiàn)社會主義政治文明”［3］137，就必須“全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的進程”［3］140。 只有兩者的完美結(jié)合，才能促使權(quán)責(zé)追究能夠綜合考慮各方面的因素，才能作出客觀的處理決定，使權(quán)力和責(zé)任始終處于平衡狀態(tài)，而不會導(dǎo)致處罰過重或過輕。

第三，建構(gòu)科學(xué)的監(jiān)管機制，形成科學(xué)的權(quán)力制約機制。要建構(gòu)科學(xué)的監(jiān)管機制，就必須將靜態(tài)監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管結(jié)合起來，充分利用政府的監(jiān)督能力與社會的監(jiān)督資源，不留死角，實現(xiàn)全方位的監(jiān)督。并充分尊重政策咨詢機構(gòu)的協(xié)助監(jiān)督權(quán)，形成以政府為主導(dǎo)、以社會為輔助的監(jiān)管機制，“使助長腐敗的合法條件減少到最低，有效預(yù)防腐敗”［5］。在完善制約機制的過程中，要堅持“反腐倡廉常抓不懈”［3］386，并根據(jù)各個事件的特殊性進行處理。此外，還要建構(gòu)完善的第三方監(jiān)督機制，即借助社會的監(jiān)督力量，如網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等，將監(jiān)督滲透到權(quán)責(zé)追究機制的每一個環(huán)節(jié)，防止因為人情、政策等因素而引起的監(jiān)督不到位現(xiàn)象發(fā)生。

第四，建構(gòu)有效的教育預(yù)防機制。首先，要貫徹教育預(yù)防原則。一是事前加強思想政治教育，形成良好的社會氛圍，促使權(quán)責(zé)主體在思想上增強自律意識，在行動上自覺杜絕不良行為。二是加強過程預(yù)防，即實現(xiàn)全過程預(yù)防，不留死角，避免監(jiān)督不到位。三是重視預(yù)防結(jié)果，因為預(yù)防結(jié)果的好壞是評價預(yù)防機制優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)，因此要以反饋的效果作為評價預(yù)防的基本因素。其次，要充分發(fā)揮紀(jì)委、反貪部門、黨委職能部門在預(yù)防中的作用；還要加強對專業(yè)預(yù)防人員的培養(yǎng)，發(fā)揮黨校和其他高校的作用，形成科學(xué)的培養(yǎng)機制，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)預(yù)防隊伍。最后，要建構(gòu)結(jié)構(gòu)完整的預(yù)警機制，即通過公示、警示等方式將行政過程透明化、公開化，使權(quán)力擁有者難以利用權(quán)力為自身謀利。

第五，消除弊端，整合機構(gòu)權(quán)力。當(dāng)前，我國權(quán)責(zé)追究機制的弊端主要表現(xiàn)在多頭管理上。要建構(gòu)權(quán)責(zé)追究“新常態(tài)”，就必須徹底消除多頭管理這一弊端。將過去多頭管理的機構(gòu)進行裁撤和合并，建立一個統(tǒng)一的機構(gòu)，將分散的權(quán)利集中于該機構(gòu)，明確其職責(zé)，要求其嚴(yán)格依法依規(guī)履行職責(zé)，并加強對該機構(gòu)和人員的監(jiān)督。

第六，強化基層民主建設(shè)?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)不僅關(guān)系到我國的民主建設(shè)和發(fā)展，而且也是促進貫徹權(quán)責(zé)對等原則的必要手段。要建構(gòu)基層民主體制，首先，要加強基層民主的教育和引導(dǎo)，讓基層民眾意識到采取民主管理對違規(guī)、違法行為進行民主監(jiān)督是公民的義務(wù)。其次，要加強對基層民主建設(shè)意義的宣傳，讓基層民眾感受到基層民主可能帶給自己生活的新變化，提高民眾參加基層民主建設(shè)的積極性。再次，要加強基層民主機構(gòu)建設(shè)，即依靠上級主管部門的行政約束力，促使基層建立民主治理的相關(guān)機構(gòu)，如基層民主選舉機構(gòu)、基層民主治理機構(gòu)等，真正實現(xiàn)民眾參與政治活動和進行社會事務(wù)管理與監(jiān)督的目標(biāo)。最后，加強基層民主建設(shè)與現(xiàn)代技術(shù)手段的結(jié)合，充分運用現(xiàn)代技術(shù)手段促進基層民主建設(shè)，既提高基層民主建設(shè)的效率，又形成治理違規(guī)、違法行為的有效方式。

總之，要建構(gòu)權(quán)責(zé)追究的“新常態(tài)”，必須從多個方面努力，并將權(quán)責(zé)追究的“新常態(tài)”與當(dāng)前社會發(fā)展的大趨勢相結(jié)合。唯有如此，權(quán)責(zé)追究的“新常態(tài)”才有可能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[1]庫伯.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].張秀琴，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[2]李斌雄，姜向紅.當(dāng)代中國構(gòu)建廉潔政治生態(tài)的價值、問題和對策[J].廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（1）.

[3]國務(wù)院新聞辦公室，中央文獻研究室，中國外文局.習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[4]中國人民解放軍國防大學(xué)黨史黨建政工教研室.中共黨史教學(xué)參考資料：第18冊[G].北京：人民出版社，1986：414.

[5]袁鋒.反腐規(guī)則與反腐績效：當(dāng)前我國腐敗治理的績效分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2012（5）.

（編輯：文汝）

D630.9

A

1673-1999（2017）09-0007-03

李先敏（1974—），男，博士，中國近代史研究博士后，內(nèi)江師范學(xué)院教授，研究方向為政治哲學(xué)。

2017-05-26

國家社會科學(xué)基金項目“權(quán)利邊界論”（13CZX062）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地重點項目“當(dāng)前權(quán)責(zé)追究機制研究”（SHZLZD0403）。