喻 雷

(長沙學院法學院，湖南 長沙 410022)

經(jīng)濟法視角下土地財政與供給側結構改革

喻 雷

(長沙學院法學院，湖南 長沙 410022)

1994年的分稅制改革在帶來中央財力增強的同時也導致“事權層層下解，財權層層上移”。地方政府在事權未作變動的情況下稅收收益相對減少，使得地方政府需另覓其他財政收入以提供公共產(chǎn)品和滿足自身發(fā)展需要。但隨著城市化進程的深入，土地財政引發(fā)的問題也日漸凸顯，如影響財政的可持續(xù)性、帶來經(jīng)濟風險、影響民生、導致權力尋租等。要化解土地財政的弊端，可以經(jīng)濟法角度為切入點，結合中央提出的供給側結構改革的部署，從勞動力、稅種、稅制等因素著手，化解土地財政帶來的種種弊端。

土地財政：地方政府；財稅制度

土地財政是指地方政府高度依靠土地所帶來的相關租稅收入及融資平臺的收入來維持地方財政支出，地方政府通過招、拍、掛等方式出讓土地，以地租形式收取土地出讓金，并在土地的相關產(chǎn)業(yè)上，主要是房地產(chǎn)行業(yè)，收取稅費，最終依靠土地的租、稅、費收入來滿足地方政府財政支出的需要。我國的土地財政制度和經(jīng)營城市的理念是從香港引進的，香港自1841年6月14日起直至現(xiàn)在，土地都是由香港政府租出或以其他方式批出。我國出讓土地使用權的具體實踐始于1987年，1987年下半年深圳特區(qū)作為試點率先開展土地使用權有償出讓和轉讓，具體做法是國家出讓土地使用權及允許土地使用權抵押。隨著一系列圍繞規(guī)范土地使用制度法律法規(guī)的誕生，到了20世紀90年代我國土地財政的框架和制度基本構建完成，地方政府的土地財政規(guī)模也呈直線上升趨勢。

土地財政帶來的巨額收益對我國工業(yè)化和城市化進程確實起著非常大的推動作用，但是隨著時間的推移和我國改革的深入，土地財政的弊端也隨之顯現(xiàn)出來，如其本身隱藏的不可持續(xù)性、帶來的經(jīng)濟風險、對民生成本的推高、引起權力尋租等都逐漸浮出水面。要解決土地財政的弊端，必須要對我國的土地財政現(xiàn)象進行深入分析，并從多方面著手，在理論上和實踐上深化我國對經(jīng)濟制度的改革，特別是應以2016年中央政府提出供給側結構改革為契機，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和法治建設的雙贏。

一 土地財政帶來的正效應

(一)土地財政有利于地方政府提供公共產(chǎn)品

我國現(xiàn)在有四級地方政府，公務員隊伍龐大，管理的公共事務繁雜，要維持自身的運轉需要大量財政投入，這些經(jīng)費的籌措渠道很多都來源于土地財政所獲得的資金。此外，在履行其提供公共產(chǎn)品和服務職能時，地方政府需要投入大量人力、財力和物力，但由于地方政府的預算內(nèi)收入無法滿足這種需求，此時土地財政成為現(xiàn)行體制下地方政府的合法獲利手段，地方政府通過出讓土地使用權和用土地向銀行貸款融資等方式，取得大量的建設資金，這些資金有很大部分用于支持地方的經(jīng)濟建設，比如用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安等，對地方政府履行職能起到了重要作用。

(二)土地財政拉動經(jīng)濟增長并加速城市化進程

改革開放三十年來，我國經(jīng)濟一直保持著高增長，很大程度是依靠中央和地方政府的引導來推動，小到房屋報建，大到4萬億的中央政府投資的調配，都由各級發(fā)展和改革委員會審批，地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的影響由此可見一斑。土地財政一方面為地方政府帶來了大量資金，這些資金有的投入到地方公共設施建設，有的用于補貼地方工業(yè)(幾乎所有的大型工業(yè)項目都有地方政府的大規(guī)模補貼，最基本的比如零地價)[1]，客觀上拉動了內(nèi)需，增加了就業(yè)，推動了經(jīng)濟的發(fā)展；此外，土地財政對加速我國城市化進程功不可沒。1978年改革開放以來，在經(jīng)濟高速增長的大背景下，我國城鄉(xiāng)壁壘逐漸松動并被打破，城市化進程加快。地方政府將集體土地轉化為國有土地后將使用權出讓給開發(fā)者，在這個過程中，使得城市土地面積不斷擴大，城市人口增加，城市人口密度的增加客觀上又使地方政府公共服務的平均成本減少，公共服務的效率提高。

(三) 土地財政推動房地產(chǎn)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展

受地方政府大力發(fā)展土地財政的影響，近年來我國房地產(chǎn)業(yè)成為中國發(fā)展最為迅速的產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)開發(fā)投資對社會的貢獻主要包括四個方面：一是作為投資的一部分，房地產(chǎn)開發(fā)投資對GDP增長有直接貢獻，成為帶動中國經(jīng)濟高速增長的重要動力；二是房地產(chǎn)開發(fā)投資通過關聯(lián)產(chǎn)業(yè)帶動GDP增長的間接貢獻，房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展也帶動了其他相關產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，與房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)密切相關的有水泥、鋼材、建筑勞務、運輸、家裝、水暖空調、電梯、物流等產(chǎn)業(yè)，涉及到眾多制造業(yè)、服務業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，土地財政對拉動這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展客觀上起到了推動作用；三是房地產(chǎn)開發(fā)投資通過拉動消費對GDP增長的引致消費貢獻，房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展擴大了內(nèi)需，刺激了民眾對房產(chǎn)的消費需求；四是房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展為中國城鎮(zhèn)居民的住房條件的改善起到了推動作用。

二 土地財政帶來的負效應

(一)土地財政本身的不可持續(xù)性

根據(jù)我國《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規(guī)定，我國土地使用權出讓年限分別為40年、50年和70年，這就意味著，在我國現(xiàn)行的土地批租制度下，地方政府每出讓一塊土地，都將一次性的收取40、50或70年的土地收益，這種短期的巨大收益必然激發(fā)地方政府的賣地沖動，這種賣地沖動又驅使地方政府將數(shù)十年后的公共財政提前透支，一旦出現(xiàn)大規(guī)模的城市化進程結束、房地產(chǎn)市場周期性變動、可供開發(fā)土地無以為繼時，土地這種稀缺資源將由供不應求轉化為供過于求，土地財政規(guī)模將大為縮減，未來的公共財政狀況也將面臨嚴峻考驗[2]。

(二)土地財政可能引發(fā)經(jīng)濟風險

如前所述，土地財政對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推動最為直接，土地財政也使得地方政府的財政狀況與房地產(chǎn)業(yè)的興衰緊密聯(lián)系，因此房地產(chǎn)業(yè)的起伏不但將直接影響到地方政府的財政收入，而且將帶來一系列經(jīng)濟風險。

首先是房地產(chǎn)業(yè)過熱可能引發(fā)經(jīng)濟泡沫的風險。根據(jù)供需原理，當某一行業(yè)平均利潤過高時，許多企業(yè)將涌入同一行業(yè)時，會導致行業(yè)過熱進而導致生產(chǎn)產(chǎn)品過剩，最終引發(fā)經(jīng)濟泡沫。我國部分城市存在經(jīng)濟增長點高度依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，在某種程度上可以說已經(jīng)出現(xiàn)了對房地產(chǎn)業(yè)的不可替代危機，這種危機將可能導致房地產(chǎn)產(chǎn)品過剩，這種過剩到來時，可能最后將以極端的方式加以解決。以日本為例，在其房地產(chǎn)泡沫高峰時期，僅首都東京的土地總市值就可以“買下”整個美國，日本房地產(chǎn)于1992年崩潰，土地價格連跌16年，2006年才有所回升，日本的經(jīng)濟疲軟持續(xù)了相當長一段時間。

其次是土地財政可能引發(fā)金融風險。我國地方政府目前土地財政循環(huán)模式為“征地—賣地—收稅收費—融資平臺抵押土地—再征地”，這使得地方政府和銀行與房地產(chǎn)業(yè)的利益緊密捆綁，呈現(xiàn)一榮俱榮，一損俱損的態(tài)勢。目前，我國銀行業(yè)貸款中抵押貸款比例較高，而大多數(shù)抵押物又是土地或房產(chǎn)，但房地產(chǎn)市場的發(fā)展是波動的，具有階段性，不可能持續(xù)地高速增長[3]，如果房價大幅下跌，抵押物價值驟降，銀行的總資產(chǎn)將大幅縮水，系統(tǒng)性風險將浮出水面。

(三) 土地財政帶動地價和民生成本上漲

近年來，在土地財政的影響下，有些城市的房價增長速度極快，脫離了居民收入增長和社會可承受度，安居才能樂業(yè)，房價飛漲對和諧社會的構建和社會穩(wěn)定極為不利?！盾髯印ね踔凭幘拧分姓撌龅健肮释跽吒幻?，霸者富士，僅存之國富大夫，亡國富筐篋，實府庫?？鸷D已富，府庫已實，而百姓貧：夫是之謂上溢而下漏”。是說能夠實現(xiàn)王道的國家，是藏富于民，能夠稱霸的國家，是讓有能力的人富足，僅僅只能勉強維持的國家，是讓官僚富足，快要滅亡的國家，則僅僅是國庫充足。藏富于民是國家的長存和發(fā)展之道，而土地財政刺激房價上漲并帶動其他消費品價格的上漲，使得民眾的實際購買力降低，生活水平下降，同時又使得大量財富從民間流向地方政府，造成民眾貧困而政府財政富余，這種財政政策對建設和諧社會極為不利。

(四) 土地財政影響其他實體經(jīng)濟的發(fā)展

由于土地市場與房地產(chǎn)市場的單一延續(xù)性，房地產(chǎn)市場的需求實際上影響了土地的供需關系，緊俏的房屋買賣市場連帶催生了緊俏的土地賣方市場[4]，地方政府通過對土地市場的控制在直接推動房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，于此同時，房地產(chǎn)業(yè)的興衰也將反作用于地方政府的財政收入。目前有些地方政府的財政來源已對房地產(chǎn)業(yè)的繁榮形成了嚴重依賴，但是這種長期單一的財政收入支撐結構將使得地方財政的投入難以均衡發(fā)展。

(五) 土地財政易導致權力尋租

在我國城市化進程的大背景下，土地財政刺激了大量工程項目的上馬建設，由于許多工程項目的規(guī)劃、設計甚至投資都是由地方政府主導的，政府官員也由此獲得了巨大的資源支配權，而且由于我國的集權體制特征明顯，如中央和地方的關系上，權力向中央集中；地方各級政府的關系上，權力向上一級政府集中；在行政機關和事業(yè)單位中，權力向主管領導和“一把手”集中，且監(jiān)督體制的極不健全，使得現(xiàn)階段這種支配資源的權力難以受到有效監(jiān)督，因此極易產(chǎn)生權力尋租。而地方政府官員將調配土地這種稀缺資源的權力商品化以牟取個人或小集團利益的權力尋租行為是一場負和博弈，將加大土地資源的稀缺，同時造成社會成本的巨大浪費。

(六) 土地財政導致農(nóng)民權益受損

在經(jīng)營城市理念的支持下，地方政府常以低價征收農(nóng)村中集體土地轉變?yōu)閲型恋兀僖愿邇r出讓其使用權，以獲取巨額的財政收入。在這一過程中，地方政府圈占耕地的現(xiàn)象十分嚴重，大量的耕地流失，耕地流失將直接危及到我國的糧食及農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)量，造成糧食市場的動蕩，而且大量的失地農(nóng)民將成為國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定的不安定因素。此外，農(nóng)民的集體土地由于不能直接進入一級土地市場，集體土地的價格由地方政府決定，而補償集體土地的標準偏低，農(nóng)民的合法權益也無法受到保障。

三 以供給側結構改革為契機，從經(jīng)濟法視角化解土地財政問題

供給側結構性改革是指從提高供給質量出發(fā)，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

目前我國供給側改革主要集中在化解產(chǎn)能過剩、化解房地產(chǎn)庫存、幫助企業(yè)降低成本三個層面，其中與土地財政緊密關聯(lián)的是化解產(chǎn)能過剩、化解房地產(chǎn)庫存兩個方面，從經(jīng)濟法角度觀察，這2個層面的改革都有助于化解土地財政問題。

(一)通過相關稅種和稅收要素的調整，化解房地產(chǎn)相關產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，進而正面影響土地財政問題的解決

土地財政的支持下，我國房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能一直呈現(xiàn)高增長狀態(tài)。目前，我國鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃等房地產(chǎn)開發(fā)的相關產(chǎn)業(yè)嚴重產(chǎn)能過剩，大量的低質產(chǎn)品無法滿足房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)需求，對整個經(jīng)濟的發(fā)展造成較大的負面效應。

要化解產(chǎn)能過剩，提升房地產(chǎn)相關產(chǎn)業(yè)的供給鏈的品質是重要途徑之一。國家可以通過在增值稅、企業(yè)所得稅等稅種的設計上，適當考慮產(chǎn)品的科技含量，對品質較高的供給品給予一定的稅收優(yōu)惠措施，鼓勵房地產(chǎn)相關行業(yè)產(chǎn)品技術的革新，這樣一方面可以積極的調整產(chǎn)業(yè)的供給結構，另一方面也能促進房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，為化解地方政府的稅收困難創(chuàng)造條件。

(二)通過對需求的刺激、土地的供給和稅制的改革，積極化解房地產(chǎn)庫存，推動土地財政稅制的變革

1.對人口政策的適當調整可以促進房地產(chǎn)庫存的化解。2016年1月1日，我國開始實施“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”后，截至2016年12月底，全國住院分娩嬰兒活產(chǎn)數(shù)1846萬，總和生育率達1.7%，這個比率較原先1.5-1.6有所提高，但對于我國將來面臨的勞動力紅利減退和社會老齡化問題還遠遠不能滿足需求。新增人口的數(shù)量與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關，考慮到對房地產(chǎn)需求的刺激，國家可以考慮三孩政策或者是對于生育二孩的家庭給予一定的精神獎勵或物質獎勵，以刺激房地產(chǎn)業(yè)的新需求。

2.深化改革目前的土地制度，促進土地的流轉。土地所有制度和土地使用制度是土地財政形成的內(nèi)部原因，因此，改變土地財政的現(xiàn)狀也需改革我國的土地制度。可以嘗試允許集體土地進入一級土地市場，允許集體土地出讓、出租和轉讓，逐步建立以國有土地和農(nóng)村集體土地使用權“同地、同價、同權”進入土地交易市場的土地管理制度[5]。根據(jù)我國《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定，集體土地不能直接進入土地市場，需從集體土地轉化為國有土地才能進入，而我國的國有土地的經(jīng)營權又由地方政府獨享，地方政府作為集體土地和國有土地的“中介”，有很強的激勵使之壓低集體土地的征收為國有土地的價格，從而導致集體土地所有者—農(nóng)民的權益無法得到保障。允許集體土地進入土地市場，能促進集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，解決供需不平衡的問題。

3.深化分稅制改革，明確中央與地方的事權。通過形成中央和地方政府事權的一個明細單，明確規(guī)定哪些事項歸屬地方，哪些事項由中央承擔，哪些事項由中央和地方政府共同承擔，將中央和地方政府所負責的不同事項以法律的形式固定下來，再依據(jù)中央和地方政府各自的事權，科學、合理、量力而行的界定支出范圍、劃分中央與地方政府支出責任。根據(jù)目前的分稅制框架，可以適當加大中央政府的事權，涉及全國性、跨省和跨地區(qū)的重大事項劃歸中央，如日本的《河流法》、《道路法》中就直接規(guī)定即一級河流(主要指對國土保護或國民經(jīng)濟方面具有特殊重要地位的水系)、高速國道、一般國道均由中央政府負責管理[6]，而我國如高鐵項目由中央和地方共建，但收益劃歸中央。如果建設和收益均劃歸中央的話，可以有效的減少政府間因事權劃分不明帶來支出責任不確定的“扯皮”現(xiàn)象。又如中國的義務教育經(jīng)費由基層政府負擔，可以考慮納入中央事權，既可以減輕地方政府的財政負擔，又可以減少因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的教育投入差異[7]。

4.在稅負總量不變的前提下，將土地和房屋開發(fā)的稅費從強調增量的一次性收取變?yōu)樽⒅卮媪康某掷m(xù)性、階段性、規(guī)范性的稅費收取。目前我國土地開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)的稅費十分繁重，比如開發(fā)商開發(fā)房地產(chǎn)時要交的稅收粗略計算就需要一次性繳納營業(yè)稅、城建稅、教育費附加，土地增值稅、房產(chǎn)稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅以及契稅等。開發(fā)的費用成本則更是高昂，從征地、拆遷階段的地形勘測費；征用土地補償費；附著物補償費(拆遷補償費)；林地補償費；森林植被恢復費；林地同意使用砍伐費到規(guī)劃階段的交通評估費；調規(guī)可行性研究費；公示公證費；公示牌制作費；專業(yè)報建；環(huán)境評價咨詢費到到開發(fā)成本等費用數(shù)不勝數(shù)，這些都使得本該細水長流的大量的稅收和費用被一次性的收取，從稅法法理上來說，一次性收取了建設用地的30、50、70年的使用費用后，不應該再收取其他的土地使用費用，這使得地方政府不得不持續(xù)的征收和開發(fā)新的土地以滿足財政的需要，引發(fā)多種社會矛盾。

從稅收改革的角度來看，要解決土地財政的問題，可以通過對目前土地開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)過程中的稅費進行規(guī)范和調整，在稅負總量不變的前提下，通過改革房產(chǎn)稅的稅收要素，比如多套住房的家庭按照超出的法定面積繳納一定的住房持有稅收，減少或取消土地和房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的不合理的稅負和費用，引導地方政府和公民產(chǎn)生合理的預期，使強調增量的一次性稅費的征收變?yōu)樽⒅卮媪勘Ｓ须A段的持續(xù)性、階段性、規(guī)范性的稅費。

[1]邵芳卿.放棄土地財政就是自毀長城[J].國土資源導刊，2010，(9).

[2]林燕.土地財政的形成、危害及改革措施[J].行政管理與法制建設，2010，(2).

[3]劉尚希.土地財政不是高房價的罪魁禍首[J].人民論壇，2010，(9).

[4]殷冬明.地財政是不可或缺的嗎[J].觀察，2010，(4).

[5]陳志勇，陳莉莉.“土地財政”: 緣由與出路[J].財政研究，2010，(1).

[6]魏加寧.日本政府間事權劃分的考察報告[EB/OL].ttp://www.drcnet. com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp?doc_id=199311，2007-12-27.

[7]邵繪春.“土地財政”的風險與對策研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2007，(13).

(作者本人校對)

Land Finance and Supply-side Reform from the Perspective of Economic Law

YU Lei

(School of Law, Changsha University, Changsha Hunan 410022,China)

Tax system reform in 1994 enhanced the financial resources of the central government. However, the reform also weakened the power of local governments and decreased their tax income. As a result, it became necessary for local governments to seek other financial revenues to provide public services and meet the demands of development. But with the development of city, land finance problems are increasingly prominent, such as the impact on fiscal sustainability, economic risk, affecting people’s livelihood, and rent-seeking behaviors. We could take the economic law as the breakthrough point, combine the deployment of the supply side structural reform of the central government, and proceed from the factors of labor, tax types and tax system, so as to solve the problems caused by land finance.

land finance; local government; tax system

2017-03-15

湖南省教育廳一般項目“財稅法視角下湖南土地財政問題研究”，編號：15C0127。

喻雷(1981— )，男，湖南瀏陽人，長沙學院法學院講師，碩士。研究方向：經(jīng)濟法學、民商法學。

D922.29

A

1008-4681(2017)03-0084-04