高大應

(北京大學 法學院，北京 100871)

論我國執(zhí)政模式法治化的實現(xiàn)
——基于黨內(nèi)運行機制與黨和國家機關(guān)關(guān)系視角

高大應

(北京大學 法學院，北京 100871)

在我國，黨是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治領導核心，其執(zhí)政模式的法治化直接關(guān)系到依法治國方略的實現(xiàn)。依法執(zhí)政是實現(xiàn)十八屆四中全會提出的全面推進依法治國總目標的關(guān)鍵一環(huán)，它既要求實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力運行機制的法治化，又要求實現(xiàn)黨與國家機關(guān)關(guān)系的法治化。

法治化； 黨內(nèi)運行機制；國家機關(guān)

在現(xiàn)代政黨政治下，執(zhí)政模式是指政黨控制國家公權(quán)力途徑、手段和方法的固定化、程序化。執(zhí)政模式的核心問題是黨的執(zhí)政權(quán)以何種形式進入國家政權(quán)的問題。

執(zhí)政模式的法治化是執(zhí)政黨依法執(zhí)政、實現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范化運行的必然要求，其中包含兩個方面：一是就其意涵而言，政黨執(zhí)政行為應依法進行而不是依據(jù)領導人的意志，不能以言代法、因言廢法。這里的“依法”是指通過憲法和法律來確立執(zhí)政地位、規(guī)范和約束執(zhí)政行為，通過選舉制度、政黨法律制度等具體制度來約束政黨自身行為。二是就其目標而言，要實現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范化運行。權(quán)力的規(guī)范化要求將權(quán)力的行使主體、行使程序置于一定的規(guī)范體系規(guī)制之內(nèi)，避免恣意而為。這一規(guī)范體系在國家機構(gòu)層面只能是法律，而在政黨內(nèi)部則可能是法律以及符合法律規(guī)定的黨內(nèi)規(guī)范。除這兩點之外，執(zhí)政模式法治化還具有另外一個重要意義，即通過法治化來解決執(zhí)政行為合法性的問題。一般認為，現(xiàn)代國家政治生活包含人民、政黨、國家公權(quán)力3個要素。人民通過組織化的政黨來實現(xiàn)對國家公權(quán)力的控制。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民可以通過授權(quán)來行使國家權(quán)力。但授權(quán)的對象只能是特定的國家機構(gòu)而不能是某一政黨。因為，任何政黨都只是特定群體的組成而不是全體人民，而國家機構(gòu)的運行則代表著全體人民的意志。因此，政黨在代表人民行使國家公權(quán)力的時候，只能通過相應的國家機構(gòu)來間接行使而非直接行使，才符合法治的基本原則。

一、我國執(zhí)政模式法治化要解決的問題

在我國，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政模式的法治化要解決3個問題：一是黨與法的關(guān)系問題，即法到底要不要作為執(zhí)政的依據(jù)。二是執(zhí)政黨與國家政權(quán)的關(guān)系問題，即中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)如何在國家政權(quán)中得到體現(xiàn)。三是黨的內(nèi)部權(quán)力運行問題，即黨內(nèi)各種形態(tài)的權(quán)力運行是否符合、如何符合法治的要求。法治化的要求是要將其都納入法治的調(diào)整范圍。

黨與法的關(guān)系問題。這一問題一直貫穿中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政實踐過程中，“依法執(zhí)政”理念的確立經(jīng)歷了曲折的過程。由于中國共產(chǎn)黨作為革命性政黨的歷史起源以及受國際共產(chǎn)主義傳統(tǒng)的影響，我們曾在較長時間存在輕視法治的思維慣性，在言行上推崇人治。作為執(zhí)政黨，我們經(jīng)歷了初期的排斥法治、輕視法治到如今相信法治、重視法治、依靠法治的坎坷過程。直到經(jīng)歷了較長時間的摸索和慘痛的歷史教訓之后，我們黨逐步在制度層面確立了通過依法執(zhí)政來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的路徑。黨的十六大首次提出“改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，堅持依法執(zhí)政”，在之后的十六屆四中全會提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”，十七大將“依法執(zhí)政”寫入了黨章，十八屆四中全會明確了“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵”。這一問題涉及黨在執(zhí)政模式選擇中的變遷，目前已經(jīng)作為一項制度選擇確定下來，本文不再具體討論。

執(zhí)政黨與國家政權(quán)關(guān)系的法治化問題。在建國后60多年的執(zhí)政歷程中，我國的黨政關(guān)系大體可分為兩個階段，即建國后直至“文化大革命”結(jié)束前的傳統(tǒng)黨政關(guān)系階段和改革開放以來的構(gòu)建現(xiàn)代黨政關(guān)系的探索階段。在前一階段，雖然也有“不要再如過去那樣有時以中國共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知”“黨政不是隸屬關(guān)系”等正確認識，但最終仍然是“一元化”“黨政不分”成為主流。在后一階段，在黨政關(guān)系上明確了黨政分開的原則、黨的領導方式，并在“如何加強和改善黨的領導”以及執(zhí)政方式方面做了諸多探索，提出了“依法執(zhí)政”。但這一階段的實踐，離實現(xiàn)黨政職能分開、黨的機構(gòu)與國家機關(guān)的權(quán)責明確的目標仍有距離。

黨內(nèi)運行機制的法治化問題。由于中國共產(chǎn)黨特殊的政治地位和我國的現(xiàn)實政治生態(tài)，決定了要實現(xiàn)執(zhí)政模式的法治化，除了要用法治來規(guī)范執(zhí)政黨聯(lián)結(jié)國家政權(quán)的這一執(zhí)政權(quán)的轉(zhuǎn)化輸出，同時更要從源頭開始抓起，規(guī)范好黨內(nèi)運行機制，使得黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)各得其所。首先，中國共產(chǎn)黨與國家政治生活呈現(xiàn)“高度嵌入式”，而非西方執(zhí)政黨的“選舉動員式”。中國共產(chǎn)黨作為我國長期執(zhí)政的政黨，黨組織全面覆蓋社會各個領域，黨的工作通過黨的組織和黨員，包括黨的干部在各個行業(yè)發(fā)揮直接或間接的影響。其次，黨的建設和內(nèi)部運行對國家的發(fā)展方向產(chǎn)生決定性影響。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義的領導核心，起著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用。無論是憲法的制定與實施還是國家發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃的確定與推動，都離不開中國共產(chǎn)黨。正是基于這一政治現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨意識到治黨和治國理政對于黨執(zhí)政具有同等重要性。習近平同志在“首都各界紀念憲法實施30周年大會”講話中指出“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政”。黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入“中國特色社會主義法治體系”的范疇，明確指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。

因此，在以下對我國執(zhí)政模式法治化的研究中，主要從黨內(nèi)運行機制和黨與國家機關(guān)關(guān)系兩個不同的維度分析，探索其規(guī)范化運行的有效措施，使其都滿足法治的原則和精神，探討實現(xiàn)真正依法執(zhí)政的有效路徑。

二、黨內(nèi)運行機制的法治化

黨的十七大提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。其中，黨內(nèi)決策是黨執(zhí)政和領導國家的基本活動，決策權(quán)的法治化是黨執(zhí)政能力提高的重要方面，是實現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的源頭；黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)是黨的意志得以實現(xiàn)的重要途徑，直接影響著黨的組織、黨員以及國家權(quán)力運行；黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)是防止權(quán)力濫用與權(quán)力腐化，保證執(zhí)政黨權(quán)力合理運行的必然要求。3種權(quán)力貫穿我黨執(zhí)政的整個過程，形成完整閉環(huán)，相互影響，相互制約。由此可見，黨內(nèi)運行機制的法治化需要從當前黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)3種權(quán)力的運行狀況出發(fā)。

(一)決策權(quán)的法治化

執(zhí)政黨決策是指決策主體(執(zhí)政黨的領導人和相關(guān)機構(gòu))運用準確的信息、科學的思維，從多種可能性方案中作出選擇和決定，來確定執(zhí)政目標并進行政策輸出的過程[1]。實踐證明，黨的決策正確，我國的各項事業(yè)就能取得發(fā)展；如果決策錯誤，我們的各項工作就會遭受挫折。改革開放的經(jīng)驗與“文化大革命”的歷史教訓已經(jīng)從正反兩方面為我們提供了鮮活而又深刻的例證。決策的方向是科學化、民主化。而實際上，科學和民主又是密不可分的，充分發(fā)揚民主可以提高決策的科學性。然而僅僅有民主化，對于保證科學性又是不夠的，科學決策還需要信息準確、過程合理、監(jiān)督到位等多方面的配套措施。

1.決策的信息反饋機制制度化。有效的信息是決策的基礎，作為執(zhí)政黨，其決策需要黨內(nèi)信息源和黨外信息源的全方位支持。其中，黨內(nèi)信息源要充分發(fā)揮黨員的信息反饋作用。信息傳輸?shù)幕驹砀嬖V我們，越是遠離信息源，信息越容易失真，也越容易發(fā)生信息阻塞、不暢，而我們的決策機制多是高度集中的，即自上而下。因此，要做好自上而下和自下而上的互動。黨內(nèi)的決策信息提供部門的職能要回歸本位，作為重要黨內(nèi)信息源的是黨的調(diào)研部門，其優(yōu)勢是善于領會領導意圖，決策的針對性強，但實際工作中調(diào)研部門多成為文稿部門甚至秘書部門，既占用精力又有行政化傾向，使得信息反饋的全面性、科學性大打折扣，要提高調(diào)研部門履職的獨立性。就黨外信息源而言，要善于綜合運用包括行政部門、各種社會團體、各民主黨派和無黨派民主人士以及其他社會研究部門在內(nèi)的多方面信息支撐。當然，在這一過程中也要防范從部門利益出發(fā)而做出對信息的傾向性取舍。此外，要重視信訪作為信息源的作用。關(guān)于以上信息收集、反饋，應該通過黨內(nèi)法規(guī)的形式予以制度化，避免隨意性。

2.加強決策機構(gòu)建設，進一步推進黨的代表大會常任制。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的最高領導機關(guān)是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關(guān)，是黨的地方各級代表大會及其所產(chǎn)生的委員會。因此，黨的各級代表大會及全委會是決策機構(gòu)。而在實際運行中黨的決策權(quán)多由常委會甚至于常委行使，黨的代表大會的決策權(quán)長期虛置，客觀上也造成了決策權(quán)的高度集中和黨內(nèi)民主的缺失，不利于決策的科學性。我黨在很早之前就探索過黨的代表大會常任制。鄧小平在八大修改黨章的報告中指出：“黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣?！泶髸Ｈ沃频淖畲蠛锰帲鞘勾泶髸梢猿蔀辄h的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的?！盵2]自1988年始，全國已有多地陸續(xù)開展了黨代會常任制的試點。黨的十六大強調(diào)要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”，十七大報告進一步指出要“選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”， 十八大報告要求“落實黨的代表大會任期制，試行黨代會年會制，深化縣(市、區(qū))黨代會常任制試點。實行黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制”。對于這一舉措要積極推進，以理順黨的代表大會、黨的全委會、黨的常委會的決策關(guān)系，并適時評估效果，以提高黨內(nèi)決策的民主性、增強執(zhí)政行為的合法性。

3.合理的決策程序是決策科學的保證。黨內(nèi)決策的程序包括黨內(nèi)決策議題提出、廣泛聽取意見、形成議案并進行論證與聽證咨詢、議案表決以及決策責任追究機制等部分構(gòu)成。具體而言，要通過制度化的規(guī)定，擴大黨務公開以保證決策意見聽取的有效性，建立決策中其他黨派、專家、社會公眾等的參與機制，擴大《地方委員會工作條例(試行)》中決策方案設計比較制度的適用范圍，明確并嚴格貫徹重大事項決策的票決制，嚴格落實《地方委員會工作條例(試行)》《關(guān)于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中的決策責任追究制。

(二)執(zhí)行權(quán)的法治化

對于黨內(nèi)的執(zhí)行權(quán)，我們的研究一向鮮有論及，僅有的一些論述多限于“執(zhí)行權(quán)應屬于黨委”“黨委集決策、執(zhí)行與監(jiān)督于一身”等。按照黨章的規(guī)定，黨的地方委員會執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，確實屬于執(zhí)行權(quán)。然而，由于黨代會每五年召開，黨委實際上成為了集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身的機構(gòu)，這在整個權(quán)力體系中顯然是失衡的。法治的一個基本要求是權(quán)力的制衡，避免過分集中。因此，執(zhí)行權(quán)法治化的主要目標是明確化與制衡，即科學界定黨委執(zhí)行權(quán)的職能和作用范圍，明晰權(quán)力邊界，防止越權(quán)行為。第一個要求就是黨委的執(zhí)行權(quán)不能突破界限，進入黨代會或黨的委員會的權(quán)力范圍，也不能替代紀委的監(jiān)督職能。第二，從黨的執(zhí)行權(quán)向體系外輸出的角度而言，它又直接與國家權(quán)力相關(guān)聯(lián)，因此其法治化還需要協(xié)調(diào)好與國家機關(guān)權(quán)力的關(guān)系。

就與決策權(quán)的關(guān)系而言，明確黨委的執(zhí)行權(quán)和緊急情況下的決策權(quán)。就日常職能而言，黨委的主要職能在于執(zhí)行黨代會的決議，主要包括決定黨內(nèi)重大問題(黨的全國代表大會專屬)、決定經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、重要崗位人事任免等。在工作常態(tài)下，黨委不可行使以上職權(quán)；如果出現(xiàn)越權(quán)行使，要有相應的撤銷機制和問責機制。黨委在黨代會閉會期間的重要活動都需要定期向所屬的黨代會報告，并接受質(zhì)詢。當然，考慮到情況的變化或突發(fā)事件的發(fā)生，黨委可以在一定情形下行使決策權(quán)，但這必須要經(jīng)過黨代會的授權(quán)或事后追認。

就與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系而言，紀委“條塊分割，以塊為主”的雙重領導體制需要完善。按照黨章規(guī)定，紀委是黨的監(jiān)督檢查機構(gòu)，它由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，向同級黨的代表大會報告工作，地方紀委接受同級黨的委員會和上級紀委的雙重領導。同級黨委領導下的監(jiān)督權(quán)很容易受到同級黨委的干擾甚至替代，難以保持獨立性。因此，可以建立紀委由同級黨代會和上級紀委的雙重領導體制，避免黨委的執(zhí)行權(quán)干預監(jiān)督權(quán)。

就與國家機關(guān)的關(guān)系而言，黨委的領導權(quán)只能在黨委的權(quán)限范圍之內(nèi)，按照法定程序來實現(xiàn)。主要的要求有：合理劃分黨政職能，處理好黨委與政府、黨組與國家機關(guān)的關(guān)系，避免以黨代政；黨的決策要嚴格依照法律程序進行轉(zhuǎn)化，一般應通過各級國家權(quán)力機關(guān)即人民代表大會來實現(xiàn)，避免違法行使職權(quán)。

(三)監(jiān)督權(quán)的法治化

監(jiān)督是按照執(zhí)政黨自身的規(guī)范和國家機關(guān)制定的法律來察看、督促黨的各級組織和黨員干部的執(zhí)政行為和公務活動的過程。監(jiān)督機制具有系統(tǒng)性，包括對于決策的監(jiān)督、執(zhí)行的監(jiān)督以及違法違紀行為的監(jiān)督。目前的情況是對于決策的監(jiān)督、執(zhí)行的監(jiān)督欠缺，而對于違法違紀行為的監(jiān)督相對較多。換言之，就是對執(zhí)政行為科學性的事前、事中監(jiān)督相對較弱，以糾錯和懲治為目的的事后監(jiān)督占用較多精力，監(jiān)督水平相對較低。此外，監(jiān)督水平不高還表現(xiàn)為自下而上的監(jiān)督、平行部門的監(jiān)督相對較少，法定的黨外監(jiān)督方式難以落實等。因此，對于黨執(zhí)政的監(jiān)督體系還有待完善。

就黨內(nèi)監(jiān)督而言，有黨員的監(jiān)督、黨的代表大會專門部門的監(jiān)督以及黨法的監(jiān)督。自律是主體自我約束，黨內(nèi)自我監(jiān)督的方式相對單一，即各級紀檢部門的監(jiān)督?！鞍袋h章和黨內(nèi)有關(guān)制度規(guī)定，黨的監(jiān)督權(quán)屬于全體黨員，最高監(jiān)督權(quán)掌握在黨代會，而實際上監(jiān)督權(quán)經(jīng)常掌握在黨委會或常委會手中。 紀委作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)，只是行使監(jiān)督權(quán)的代理權(quán)，成為黨內(nèi)監(jiān)督工作的組織協(xié)調(diào)機關(guān)?！盵3]各級紀委的監(jiān)督固然很重要，但離構(gòu)建科學、有效的黨內(nèi)監(jiān)督體系還有很大的距離。首先，要落實和保障黨章賦予黨員的監(jiān)督權(quán)?！饵h章》規(guī)定，在黨的會議上，黨員有權(quán)有根據(jù)地批評黨的任何組織；有權(quán)向黨負責地檢舉、揭發(fā)黨的任何組織和任何黨員違法亂紀事實；對違法黨員干部，有權(quán)向黨的各級組織提出撤銷或免除其黨內(nèi)職務的要求。當然，黨員干部在接受黨員的監(jiān)督時，有解釋說明權(quán)、申訴申辯權(quán)和對誣告的控告權(quán)。其次，要探索設立常任黨代表并逐步提高比例，發(fā)揮黨代表的監(jiān)督作用。健全黨的代表大會對黨的常委會工作的審查機制。建立各級黨委聽取黨代表意見、述職等制度，突出對黨委常委會的職責范圍、議事規(guī)則、決策程序以及重大事項決策、重要人事任免的監(jiān)督。最后，以上監(jiān)督機制要通過黨內(nèi)法規(guī)的形式來予以保障。要將《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中所列明的重點內(nèi)容有針對性地細化出監(jiān)督辦法。

就黨外監(jiān)督而言，包括人民代表大會、法律體系以及民主黨派的監(jiān)督。任何體系內(nèi)的監(jiān)督可能都存在不同程度的“部門本位主義”，黨內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督也不例外。人民代表大會的監(jiān)督不僅是對合法性的監(jiān)督，還包括通過選舉與罷免、人大代表質(zhì)詢、人大評議等，對執(zhí)政的效果進行評估。法律體系的監(jiān)督主要是指現(xiàn)有的法律規(guī)范對于黨組織和黨員的約束作用，但是，當前國家司法機關(guān)履行法律監(jiān)督的效用以及國家法律監(jiān)督機關(guān)履行監(jiān)督職能的主動性、積極性還沒有得到很好的發(fā)揮。民主黨派的監(jiān)督通過參與重大決策的協(xié)商討論和對執(zhí)行過程中的批評建議來實現(xiàn)，其監(jiān)督權(quán)的行使也缺乏可操作性的制度保障，整體功能發(fā)揮有限。有效的監(jiān)督要求監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間的信息要對稱。就黨外監(jiān)督而言，最重要的一個前提是黨務信息公開，逐步將黨的決策過程、干部任命過程、黨員干部的財產(chǎn)狀況等向黨員、國家監(jiān)督機關(guān)以及社會進行公開，以便于監(jiān)督活動能夠有的放矢。

三、黨與國家機關(guān)之間關(guān)系的法治化

黨政關(guān)系即政黨和國家政權(quán)的關(guān)系，是現(xiàn)代民主政治中主要的政治關(guān)系。在我國特殊的政黨結(jié)構(gòu)下，黨政關(guān)系特指作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和作為國家政權(quán)各個組成部分的立法、行政、司法之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，黨政關(guān)系的重點是黨通過何種方法、手段和途徑來實現(xiàn)對國家機關(guān)的領導。依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，意味著黨的領導方式必須是法治的，即通過法治化的方式來實現(xiàn)黨的領導。

(一)建立健全我國政黨法律制度，明確黨對國家機關(guān)領導的具體方式、程序和內(nèi)容

政黨法律制度的健全一般要求有多層次的法律規(guī)范體系來確立政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系。如通過憲法來規(guī)定政黨在國家政治生活中的地位，通過國家法律層面的政黨法、選舉法、專項立法來規(guī)范政黨的行為等。德國、俄羅斯、奧地利、墨西哥、泰國等頒布了專門的政黨法，德國1878通過的《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》、南非1950年制定的《鎮(zhèn)壓共產(chǎn)主義條例》、美國《1954年共產(chǎn)黨管制法》、緬甸1974年通過的《保障黨的領導作用法》、新加坡2000年制定的《政治捐贈法》[4]等則屬于專項立法?！罢h法”的主要目的在于用法律來實施對政黨的政治控制與組織控制，約束政黨行為，防止政黨因無序競爭而成為社會沖突的工具，以此來維護正常的社會政治秩序[5]。

我國的政黨法律制度現(xiàn)狀是在憲法層面規(guī)定了黨的領導地位和約束方式，但沒有明確其領導方式，僅有原則性規(guī)定，領導方式主要是在黨章以及黨的一系列重要決議中體現(xiàn)的。憲法序言中明確堅持中國共產(chǎn)黨領導是四項基本原則之一，并三次提及“中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民”。同時，憲法序言規(guī)定，全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準則。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨自然也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨章總綱指出“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，并進一步闡明要“堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領導。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用”。黨的十六大報告指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法行政，實施黨對國家和社會的領導”；黨的十七大報告指出：“要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領導人民有效治理國家”；黨的十八大報告指出：“要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，加強和改善黨的領導，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，……提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！?/p>

從健全政黨法律制度的角度看，政黨行為法律化的路徑有憲法明文規(guī)定、專門的政黨法、專項立法等方式。許多學者都認為應創(chuàng)立中國的政黨法，并且認為中國創(chuàng)制政黨法已經(jīng)基本具備條件。我們認為，在我國的特殊國情下，除了經(jīng)濟社會發(fā)展、政黨關(guān)系穩(wěn)定、立法水平提升等條件以外，制定政黨法的要件還應該包括：執(zhí)政黨運行機制的法治化水平得到發(fā)展。這一點有賴于通過黨內(nèi)法規(guī)體系的完善來提升，只有這樣才能避免執(zhí)政黨可能存在的執(zhí)政行為不規(guī)范與國家法律體系產(chǎn)生劇烈的沖突。此外，從實際效用來說，與西方競爭性的政黨關(guān)系下政黨法防止政黨間無序競爭的規(guī)范作用相比較，我們的政黨法的主要功能在于完善黨的領導方式、規(guī)范與國家政權(quán)的關(guān)系，這一目標很大程度上可以通過有黨內(nèi)約束力的黨規(guī)黨法來實現(xiàn)[6]。因此，健全我國當前政黨法律制度，應從執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)的完善，尤其是從對國家機關(guān)的領導方式的完善來著手。

1.完善黨內(nèi)法規(guī)，明確黨的權(quán)力界限，避免以黨代政。黨不是政權(quán)機關(guān)本身，執(zhí)政也不等于行政，黨對國家機關(guān)的領導不等于包辦和替代。黨的領導應主要為政治領導、思想領導和組織領導，主要是政治責任，具體表現(xiàn)為把握方向與原則、制定重大方針政策、重要崗位人才輸送、監(jiān)督、檢查等。黨政不分的弊端前文已多有論及，此處不再贅述。鑒于目前執(zhí)政體制下，各級機關(guān)內(nèi)黨政兩套機構(gòu)、兩套人馬并存的平行對設大格局難以改變，需要通過黨內(nèi)法規(guī)來清晰界定執(zhí)政黨的職能定位和責任權(quán)限，避免黨“無所不能為”。黨內(nèi)規(guī)范中必須明確，各級黨組織不直接行使行政權(quán)力，不介入具體業(yè)務工作。同時，要通過黨內(nèi)規(guī)范將黨的具體職能、執(zhí)掌政權(quán)的程序規(guī)定清楚，堅守黨依法執(zhí)政的底線。

2.完善黨內(nèi)法規(guī)，明確黨對于不同國家機關(guān)的領導方式。領導是一門科學，也是一門藝術(shù)，不存在一成不變的領導方式，也不存在任何時空都可以適用的領導方式。各個國家機關(guān)的不同角色決定了黨在其中的領導方式應有所側(cè)重。如對于代議制機構(gòu)的人民代表大會系統(tǒng)而言，黨的領導是善于將自己的意志轉(zhuǎn)化為具有法律效力的人大的決議、將黨內(nèi)精英輸送到權(quán)力機關(guān)，其主要的領導方式應是協(xié)商、宣傳和人才輸送，使得人大組成人員能夠接受黨的主張；對于執(zhí)行機構(gòu)的各級政府而言，黨的領導則是保證政府能夠依法施政，其主要的領導方式是支持、監(jiān)督，防止出現(xiàn)政府無力管制或濫用權(quán)力；對于司法系統(tǒng)而言，黨的領導是把握司法的方向、維護司法機關(guān)的權(quán)威，其主要的領導方式是支持，支持檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。因此，應通過黨內(nèi)立法的形式，使黨對各個國家機關(guān)的領導方式明確化、法定化，有所為，有所不為，避免因生硬地套用一種領導方式而損害黨的領導或影響國家機關(guān)運轉(zhuǎn)。

3.健全和規(guī)范黨組職能，實現(xiàn)黨的意志。在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關(guān)中設立黨組，是我們黨從國情出發(fā)創(chuàng)造的一項重要制度，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑。根據(jù)黨章第六十四條的規(guī)定，黨組的任務主要是負責實現(xiàn)黨的路線、方針、政策，討論和決定本部門的重大問題，團結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關(guān)和直屬單位黨組織的工作。實際工作中，黨組偏重于“討論和決定本部門的重大問題”，使得國家機關(guān)中的黨組一定程度上成為了“部門之上的部門”，既造成了與國家權(quán)力之間的權(quán)責不清，又影響了黨組“實現(xiàn)黨的路線、方針、政策”的方向引導職能、“團結(jié)非黨干部群眾”的凝聚職能、“指導機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”的指導職能，可謂掛一漏萬，不利于發(fā)揮黨組的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。2015年6月16日，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》公布，對進一步完善黨組制度，提高黨組工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平具有重要意義。

(二)黨與立法機關(guān)關(guān)系的法治化

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是我國人民主權(quán)的直接體現(xiàn)。我國的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人大產(chǎn)生并對它負責。實現(xiàn)黨和人民代表大會關(guān)系的法治化，對于黨執(zhí)政模式的法治化具有基礎性意義。關(guān)鍵是處理好以下兩種關(guān)系：

1.處理好黨的領導核心地位與人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)領導核心的政治地位與全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)、地方各級人民代表大會是地方各級權(quán)力機關(guān)的法律地位存在天然的張力，這種張力主要來自中國共產(chǎn)黨在歷史與政治實踐中形成的國家政治生活中的最高地位與人民代表大會在法律層面的最高地位。而這種張力如果缺乏有效的制度性協(xié)調(diào)，則要么致使人大形同虛設，影響黨的執(zhí)政合法性，要么可能動搖黨總攬全局的領導地位。在我國目前的政治生態(tài)中，問題主要表現(xiàn)為前一種傾向，因此，處理好這一關(guān)系的關(guān)鍵是保證人大依法行使職權(quán)。以全國人大為例，它的四大職權(quán)可以概括為立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其中，立法權(quán)是制定和修改法律的權(quán)力，決定權(quán)是決定國家重大事項的權(quán)力，任免權(quán)是對國家機關(guān)的重要領導人的選舉、任命、罷免的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)是監(jiān)督憲法和法律的實施和監(jiān)督“一府兩院”的工作。這四個權(quán)力在黨的職能中也能找到類似表述。然而，必須要明確的是，當黨的該類權(quán)力在進入國家體系內(nèi)時，它只能是一種建議權(quán)，需要通過法定的程序予以轉(zhuǎn)化，才能間接成為影響和決定國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的實際權(quán)力[6]。如黨對立法的領導不是直接頒布法律也不是直接要求人大立法，而是表現(xiàn)為立法建議；黨對于重大事項的決策權(quán)通過人大的決定權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆稽h的政治監(jiān)督權(quán)(黨內(nèi)監(jiān)督除外)要通過人大的各種監(jiān)督方式才能發(fā)揮強制性效力。簡言之，黨的各級組織應尊重各級人大的法定地位，維護人大的權(quán)威，要通過黨內(nèi)規(guī)范確認“凡屬于人大職權(quán)范圍之內(nèi)的事項，都必須由人大來決定”，避免繞開人大直接向行政機關(guān)、司法機關(guān)發(fā)號施令的行為。同時，黨的組織還需要明確自身的建議權(quán)存在無法轉(zhuǎn)化為有法律約束力的法律、決定、命令等國家意志的可能性，健全相應的協(xié)調(diào)機制，而不是通過強制干預的形式來實現(xiàn)政治目標，以提升自身的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

2.處理好黨管干部原則與人大任免權(quán)的關(guān)系。黨管干部原則是鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證，是黨的組織路線為政治路線服務的一項有力保障。而人大的任免權(quán)是人大的重要職權(quán)，實質(zhì)上是其根據(jù)國家權(quán)力所有者的意愿選出合格或罷免不合格國家權(quán)力使用者的過程[7]。首先必須明確黨管干部原則與人大任免權(quán)不是替代關(guān)系，只有在這個前提下才能處理好兩者的關(guān)系。前者替代后者必將導致黨的執(zhí)政合法性降低、領導干部脫離群眾等惡果；后者代替前者則會讓黨對國家事務的領導喪失有力抓手。為了實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)，可以從以下幾個方面入手：一是黨要健全人才發(fā)現(xiàn)、選拔機制，確實將那些政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、群眾基礎好的人才推薦給人大，提高選人用人的公信力；二是重視人大的建設，提高選舉工作水平，將政治覺悟高、法律意識強，有廣泛的群眾基礎的黨員推選為人大代表；三是人大行使實質(zhì)任免權(quán)而非走過場。正如彭真曾指出：“人大常委會決定任免、批準任免，是一項重要職責。對報請批準任免的人員，主要依靠報請單位的審查。如果對于其中有的人不同意，可以不批準?！盵8]

(三)黨與行政機關(guān)關(guān)系的法治化

行政權(quán)作為一種執(zhí)行性權(quán)力，本身是國家權(quán)力系統(tǒng)中與實踐結(jié)合最為緊密的權(quán)力。隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)的行使范圍和行使方式也日益擴展。黨對行政權(quán)的領導是一個重要的歷史性問題，其法治化程度也是決定黨執(zhí)政方式的法治化水平的關(guān)鍵。從我黨的黨政關(guān)系歷史上看，存在“分散主義”“一元化”的不同形式，但由于歷史性原因，絕大多數(shù)時候黨的權(quán)力是和行政機構(gòu)權(quán)力重合的，即黨的權(quán)力高度介入行政體系內(nèi)。但是，如果這種介入直接表現(xiàn)為黨的組織直接對行政機關(guān)發(fā)布指令，則會引來對行為合法性的質(zhì)疑。

1.黨應該通過政治監(jiān)督和國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督來實現(xiàn)領導，不宜直接向行政機關(guān)發(fā)布命令。從監(jiān)督主體來看，對政府的監(jiān)督有國家機關(guān)的監(jiān)督和社會監(jiān)督。其中，國家機關(guān)的監(jiān)督以權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督為主，并直接產(chǎn)生法律效力，這一點是由我國的人民代表大會制度的制度設計決定的；社會監(jiān)督中則包括政黨、社會組織和個人，黨的監(jiān)督也屬于社會監(jiān)督的范圍。雖然，中國共產(chǎn)黨在我國憲制中居于特殊地位，其監(jiān)督也和其他社會監(jiān)督一樣，不產(chǎn)生直接法律效力。因此，在法治化的框架下，黨的監(jiān)督的實現(xiàn)應通過人大，以建議的形式提交人大，以實現(xiàn)對行政機關(guān)、行政機關(guān)工作人員以及行政機關(guān)中的黨員、非黨員產(chǎn)生監(jiān)督。黨組織自身直接向行政機關(guān)發(fā)布命令的形式缺乏法理上的依據(jù)，并使得國家權(quán)力機關(guān)與作為國家權(quán)力機關(guān)執(zhí)行機關(guān)的行政機關(guān)關(guān)系錯亂。

2.黨應杜絕越俎代庖，不宜直接行使行政權(quán)力?，F(xiàn)行的黨組織結(jié)構(gòu)下，黨政二元并存不可避免，黨政徹底分開也是不現(xiàn)實的，缺少結(jié)構(gòu)化基礎。要進一步劃分黨政的行政職權(quán)范圍：黨主要承擔重要事項的決策權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，防止行政機關(guān)權(quán)力的濫用；同時，行政機關(guān)集權(quán)、實權(quán)化，避免成為沒有自主性的附屬機構(gòu)。“從理想層面來說，黨政應當分野：黨管政治，政府管行政。政黨應當履行政治責任，而政府的焦點則是行政效率?！盵9]黨直接行使行政權(quán)力缺乏合法性基礎，易引起質(zhì)疑。黨政聯(lián)合發(fā)文等形式，表面上看是增強政府決策的權(quán)威性，實際上則是未能很好地界定黨的權(quán)力和行政權(quán)力的邊界。

3.黨通過在重要行政部門的人事推薦權(quán)實現(xiàn)黨的意志的實現(xiàn)。由于行政權(quán)力事實上在執(zhí)政中起著主導作用，黨的執(zhí)政必須牢牢抓住行政體系。除了前述的政治監(jiān)督、通過人大間接監(jiān)督與重大事項決策等方式外，還需要由黨員中的精英來直接擔任行政職務。目前，我國實行的是黨政兩個體系、兩套人馬平行對設，部分黨政領導交叉任職。在實際任職中，可以進一步提高黨政交叉任職的比例。需要指出的是，我國的公務員制度不同于國外的文官制度，不實行政治中立。

(四)黨與司法機關(guān)關(guān)系的法治化

長期以來，我們一直避談司法獨立。這既有出于意識形態(tài)方面的考慮，擔心走上西方國家“三權(quán)分立”的道路，也有基于司法權(quán)的專屬性、終局性特征對黨的領導權(quán)可能產(chǎn)生挑戰(zhàn)的顧慮。一個以依法執(zhí)政作為自身目標的政黨，自然就包含了對自身權(quán)力的限制。不管表述形式是怎么樣的，我們不能否認司法權(quán)是一種不同于立法權(quán)、行政權(quán)的國家權(quán)力形態(tài)。雖然在我國的政治體制中，司法權(quán)不是獨立于立法的。自十二大開始，我們黨就提出了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的基本政治規(guī)范，這一規(guī)范本身也就包含了對自身權(quán)力的限制，即不能超越憲法和法律的規(guī)定，尊重司法裁決。2015年《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》(以下簡稱“實施方案”)中明確對領導干部干預司法進行記錄、通報和責任追究更是一種自我限權(quán)。

1.支持司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)，尊重司法權(quán)威。黨對司法的領導應該以法律的實現(xiàn)為目的，而不能出于其他目的。這也就是說，在黨的意志已經(jīng)通過立法的方式得到體現(xiàn)之后，黨對于司法的領導主要是監(jiān)督，避免不公正司法，防止司法權(quán)的恣意。支持司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)的關(guān)鍵是，黨應該不過問案件的具體辦理。無論是處于司法過程的案件還是已結(jié)案件，“如果系統(tǒng)內(nèi)的黨組織可以命令法官這樣做或那樣做的話，那么憲法所規(guī)定的審判權(quán)和檢察權(quán)的獨立以及我們正在追求的法治就不可能實現(xiàn)”[10]，也與黨依法執(zhí)政的領導方式和執(zhí)政方式相去甚遠?！皩嵤┓桨浮币约啊端痉C關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》實施以來，中央政法委于2015年11月6日首次通報了5起領導干部干預司法活動、插手具體案件處理和司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的典型案件*詳見：我國首次通報領導干部干預司法案例，網(wǎng)易新聞， [2015-11-7]/[2015-12-01].http://news.163.com/15/1107/00/B7PE732L00014AED.html.，一定程度上落實了各類領導干部干預司法的問責機制，但仍然存在不足。究其原因，在現(xiàn)行司法體制下，各類組織尤其是領導干部干預司法的情況實在難以杜絕，即使是“實施方案”中明令禁止的“打招呼”也很可能不會被記錄在案。因此，黨支持司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)不但要從責任追究機制開始，讓相關(guān)人員“不敢打招呼”，更應該健全司法機關(guān)獨立司法的保障機制，從法官任用制度、法官物質(zhì)保障、法官身份保障、法院組織制度等方面來進行系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進，使得干預司法的招呼“打不進”。

2.通過人大制度實現(xiàn)對司法活動的領導。黨對于司法的領導包括領導和監(jiān)督兩個方面。前者，在黨將自己的司法政策諸如司法的價值、體制設置等通過人大立法的形式轉(zhuǎn)化為法律，并通過人大任免法官等方式對司法行為形成有效約束。在此之外，黨對于司法的領導主要通過監(jiān)督來實現(xiàn)。在我國的政治體制下，對司法活動進行監(jiān)督是憲法、法院組織法、檢察院組織法和人民代表大會常務委員會監(jiān)督法賦予人大組織的法定職權(quán)，黨對于司法的監(jiān)督也必然要通過人大。從人大對司法的監(jiān)督內(nèi)容來看，包括：對司法權(quán)行使全過程各個方面、每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對權(quán)力行使人的監(jiān)督，即監(jiān)督司法人員的品行和法律素養(yǎng)是否良好，是否存在與職務相違背的行為；對現(xiàn)有制度、政策的監(jiān)督[11]。

四、結(jié)語

法治是黨執(zhí)政能力提升的根本，法治化是現(xiàn)代化政黨政治的必然選擇。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政模式法治化的實現(xiàn)，是推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。無論是在黨內(nèi)各項權(quán)力的運行領域，還是在立法、行政、司法的各個環(huán)節(jié)，都需要我們遵循法治的基本原則，運用法治思維和法治方法來處理所遇到的問題，加強黨內(nèi)法治建設，理順黨政關(guān)系，不斷推進黨依法執(zhí)政的實踐探索。

[1] 王冠中.黨內(nèi)決策機制與黨的執(zhí)政資源關(guān)系論析[J].中國石油大學學報(社會科學版)，2006(5)：46-49.[2] 鄧小平文選:第1卷[M].北京：人民出版社，1994：233.

[3] 李淑華.健全黨內(nèi)監(jiān)督機制的思考[J].黨建研究，2009(6):34-36.

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[5] 常黎峰.中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制改革問題探索[M].北京：人民出版社，2014：270.

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[9] 鄭永年.改革及其敵人[M].杭州：浙江人民出版社，2011:189.

[10]程竹汝.論依法治國條件下黨與司法的關(guān)系[J].政治與法律,2001(4):3-7.

[11]劉春增，何新社.對人大司法監(jiān)督工作的思考與建議[J].共產(chǎn)黨人，2014(10)：32-33.

(責任編輯馮 軍)

The Realization of the Rule of Law in Chinese Governance Pattern：From the Perspective of Inner-Party Operating Mechanism and Relationship Between the Party and State Organs

GAO Da-ying

(Law School, Peking University, Beijing 100871, China)

The Communist Party of China is the core of political leadership, and it directs the overall situation and coordinate the efforts from all quarters. The rule of law in its governance pattern is directly related to the realization of the strategy of governing country by law. Governing by law is the key to the aim of the realization of the strategy of governing country by law which is proposed in the fourth plenary session of the 18thCentral Commitee of the CPC. It requires both the realization of inner-party operating mechanism under the rule of law and the realization of the relationship between the party and state organs under the rule of law.

rule of law；inner-party operating mechanism; state organs

2016-08-11

教育部人文社會科學重點基地重大項目“執(zhí)政模式的法治化研究”(13JJD820002)

高大應(1983—)，男，安徽肥東人，博士研究生，研究方向：憲法、行政法、高校管理。

高大應.論我國執(zhí)政模式法治化的實現(xiàn)——基于黨內(nèi)運行機制與黨和國家機關(guān)關(guān)系視角[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(1):97-105.

format：GAO Da-ying.The Realization of the Rule of Law in Chinese Governance Pattern：From the Perspective of Inner-Party Operating Mechanism and Relationship Between the Party and State Organs[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(1):97-105.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.01.015

D693.09

A

1674-8425(2017)01-0097-09