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居住證制度為戶籍制度改革提供過渡期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，逐步縮小居住證持有人和戶籍人口享受公共服務(wù)的差距，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能。

作為深化戶籍制度改革的重要舉措，《居住證暫行條例》2016年1月1日起正式實施。一年來，這項制度從地方探索進(jìn)入全面實施階段，有效擴(kuò)大了基本公共服務(wù)覆蓋面。

目前，至少已有21個省份出臺或修訂相關(guān)居住證實施辦法與條例接軌。不過，各地居住證“含金量”不同，持有人可享受的基本公共服務(wù)落實力度也存在差異。

至少21省份出臺接軌細(xì)則

按照條例規(guī)定，居住證持有人可享受所在地區(qū)相應(yīng)的基本公共服務(wù)待遇。國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林在2016年4月國家發(fā)改委舉行的新聞發(fā)布會上表示，測算到2020年實現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，那時仍有約2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲得就業(yè)和居住所在地戶口。這部分轉(zhuǎn)移人口的市民化，主要體現(xiàn)在基于居住證制度基本公共服務(wù)的全覆蓋。

此前，上海、廣東、江蘇等地區(qū)已先行探索實施居住證制度，將義務(wù)教育、社保、就業(yè)等公共服務(wù)有序向非戶籍人口覆蓋。

條例明確，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要及落戶條件等因素，根據(jù)本條例制定實施辦法。國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，《居住證暫行條例》是一個基礎(chǔ)性法規(guī)，需要各地結(jié)合實際情況，出臺具體實施操作辦法。因此今2016年是我國居住證制度政策細(xì)化與全面實施之年。

記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前至少有21個省份出臺居住證制度實施細(xì)則，或調(diào)整原有居住證管理政策規(guī)定。廣東、廣西等先期已實施居住證制度地區(qū)，盡管尚未根據(jù)條例進(jìn)行調(diào)整，但公安機(jī)關(guān)已結(jié)合條例要求對居住證申領(lǐng)、簽注等方面做出相應(yīng)調(diào)整。

廣州市來穗人員服務(wù)管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2010年起實施的《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》中，明確廣東省對流動人口實施居住證制度。目前廣東省正著手修訂省級相關(guān)條例，但省公安廳4月已發(fā)出通知，要求全省公安機(jī)關(guān)按國務(wù)院頒布條例要求，做好居住登記及居住證受理發(fā)放工作。

目前各地已陸續(xù)全面實施居住證制度。廣州市來穗人員信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，自2010年以來，辦理《廣東省居住證》的來穗人員為530多萬人。北京市從2016年10月1日開始實施，截至11月25日全市公安機(jī)關(guān)累計辦理居住證（卡）82.3萬件。

各地居住證“含金量”不一，

少數(shù)基本公共服務(wù)仍存“門檻”

基本公共服務(wù)是居住證制度的核心。條例明確，居住證持有人享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利，以及義務(wù)教育、基本公共就業(yè)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等6項基本公共服務(wù)，辦理出入境證件、換領(lǐng)身份證等7項辦事便利。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)，居住證福利“含金量”大不相同。如江西省居住證制度中，增加了乘坐城市公共交通工具享受常住人口同等優(yōu)惠、符合條件的可申請公共租賃住房兩項權(quán)利。福建省增加了可參評居住地勞模、三八紅旗手等榮譽(yù)，并享受相應(yīng)待遇；按規(guī)定享受與當(dāng)?shù)乩夏耆恕埣踩送葍?yōu)待。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管居住證制度明確，居住證持有人享受參加社會保險、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)，但在一些領(lǐng)域與地區(qū)，基本服務(wù)仍存在“門檻”。

53歲的湖北襄陽下崗女職工張女士，3年前隨女兒一起搬到武漢居住。她辦理了武漢居住證，并按靈活就業(yè)人員政策在武漢繳納社保，還有兩年就能辦退休，領(lǐng)取養(yǎng)老金。但因在武漢繳費年限不足，只能回襄陽領(lǐng)取養(yǎng)老金，襄陽的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)比武漢低不少。

武漢市人社部門工作人員介紹，根據(jù)人社部下發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》要求，張女士屬于“基本養(yǎng)老保險關(guān)系不在戶籍所在地，且繳費年限不滿10年”的類型，需要將養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)回襄陽辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)。

業(yè)內(nèi)人士介紹，設(shè)置繳費10年的門檻，是為避免養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取覆蓋面過大，導(dǎo)致周邊地區(qū)人口涌入，城市難以承受。

在義務(wù)教育方面，上海、廣州、深圳、浙江、廈門等地在居住證制度中都規(guī)定隨遷人員子女實施積分入學(xué)。浙江省教育廳5月發(fā)布的政策通報中要求，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H和教育資源情況，推行與本地居住證積分管理制度相配套的積分入學(xué)政策，按積分高低排名擬定準(zhǔn)入學(xué)校和擬錄取名單。

廈門市相關(guān)部門介紹，義務(wù)教育階段隨遷子女占全市在校生的52.4%，因此需根據(jù)隨遷子女父母務(wù)工、連續(xù)居住與參加社保年限等條件進(jìn)行積分，采取積分入學(xué)方式。

專家指出，居住證持有人遭遇的“服務(wù)門檻”，其背后的核心問題是城市有限資源與公共服務(wù)規(guī)模需求巨大之間的矛盾。目前，居住證還只能保障公民生存權(quán)的基本公共服務(wù)全覆蓋。

北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華說：目前，各地居住證制度都在遵循低門檻、廣覆蓋、分步推進(jìn)、穩(wěn)步提高的原則，目的在于提高基本公共服務(wù)覆蓋人口范圍。但今后，需要根據(jù)各地實際情況，實現(xiàn)公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高。

將縮小與戶籍承載福利差距

公安部于去年底出臺的“關(guān)于認(rèn)真做好《居住證暫行條例》貫徹實施工作的通知”中，就居住證申領(lǐng)條件明確，居住半年以上，是指在居住地居住并辦理暫住登記滿半年。這意味著居住半年以上，需從在居住地辦理暫住登記開始計算。

記者采訪了解到，城市外來人口在貸款、買車、考駕照、異地補(bǔ)辦身份證時，都需出具居住證。很多流動人口未及時辦理暫住登記，或登記未滿半年，無法辦理居住證。

從安徽到廣州做服裝貿(mào)易的李云，近期收到一筆來自泰國的匯款，需要持身份證去領(lǐng)取。由于身份證過期，申請在廣州異地?fù)Q領(lǐng)身份證時，被要求提供居住證。李云之前辦的居住證已在去年到期，由于她今年搬過家，重新申領(lǐng)居住證需要再等半年。

“行政服務(wù)中心只愿開具辦理居住證的回執(zhí)證明，但辦理身份證的派出所只認(rèn)居住證原件，讓我很無奈?！崩钤普f，辦理居住證需要等半年，對她這樣急用證件的群體而言時間太長；另一方面，在同一城市搬過家，居住證過期就無法續(xù)簽的做法不太合理，“可以參考個稅、社保等記錄來驗證是否居住滿半年”。

一些基層干部表示，設(shè)置半年“窗口期”，初衷在于加強(qiáng)流動人口辦理暫住登記的意識，確保居住證持有者確實是在居住地穩(wěn)定就業(yè)或居住，有助于提升社會綜合治理水平。但對于一些有急切需求的人員，確實會帶來一些不便。

目前，不少地區(qū)已在完善居住證登記程序、擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面方面展開探索。針對大量群眾排隊辦理等情況，北京市上線居住證網(wǎng)上服務(wù)平臺，受理網(wǎng)上申報；將連續(xù)繳納6個月個稅或社保憑證，作為辦理居住證時有效證明居住時間的材料。

山東省新修訂的《流動人口服務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定：流動人口持居住證或者居住登記憑證，可享受同等權(quán)益、公共服務(wù)和便利。這意味著，只要持身份證件到居住地派出所辦理居住登記憑證，就可享受社保、公共衛(wèi)生計生服務(wù)以及申領(lǐng)駕照、換領(lǐng)補(bǔ)領(lǐng)身份證等便利。

陸杰華等專家表示，居住證制度為戶籍制度改革提供過渡期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，逐步縮小居住證持有人和戶籍人口享受公共服務(wù)的差距，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能。