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        國家監(jiān)察體制改革來龍去脈

        2017-03-22 17:58:56
        人民周刊 2017年1期
        關(guān)鍵詞:監(jiān)督國家

        監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)。職能的優(yōu)化和反腐敗力量的加強,是此次試點工作最核心的地方。

        2016年12月25日,十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了一項重要決定——《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)?!稕Q定》規(guī)定了試點工作涉及的最主要、最基本的制度。在全國人大常委會就試點工作作出有關(guān)決定后,試點地區(qū)檢察機關(guān)反貪等部門的轉(zhuǎn)隸就要開始。

        為什么進行國家監(jiān)察體制改革?

        據(jù)新華社報道指出:國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo),是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新,整合反腐敗資源力量,擴大監(jiān)察范圍,豐富監(jiān)察手段,實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。

        監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu),監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量,成立監(jiān)察委員會,作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀(jì)委合署辦公。

        由誰組成,實質(zhì)上是講整合反腐敗資源力量。《決定》稱:在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會,行使監(jiān)察職權(quán)。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。

        北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水稱,這可不是簡單的監(jiān)察部門升格的問題。

        莊德水表示,“整合反腐敗資源力量”這句話很關(guān)鍵,雖然目前并不清楚具體做法,但有可能把現(xiàn)有的監(jiān)督力量整合進來,可能包括審計和反貪的力量。各試點地方的監(jiān)察部門會取消,由新設(shè)立的監(jiān)察委員會來行使國家監(jiān)察的職能。他認(rèn)為,職能的優(yōu)化和反腐敗力量的加強,是此次試點工作最核心的地方。

        “一府一委兩院”構(gòu)想

        針對監(jiān)察體制改革的呼吁,由來已久。

        中共十八大以來,中央加大反腐敗力度,成績斐然,與此同時,時有呼吁“整合監(jiān)察力量”的聲音。

        早在2013年6月,中紀(jì)委駐國家糧食局紀(jì)檢組長趙中權(quán)就曾發(fā)文提出,根據(jù)中國反腐敗需要,可考慮對現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)(預(yù)防腐敗局)、檢察機關(guān)(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構(gòu)進行整合,成立相對獨立的反腐專門機構(gòu)。

        從接近中紀(jì)委的知情人士處獲悉,去年下半年,中紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察體制的改革方向有了比較明確的思路。這之后,新的國家監(jiān)察體系建設(shè),開始出現(xiàn)在高層話語中。

        在今年初的十八屆中央紀(jì)委六次全會上,中共中央總書記習(xí)近平提出,“要完善監(jiān)督制度,做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計,既加強黨的自我監(jiān)督,又加強對國家機器的監(jiān)督”“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu),形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。

        7月14日,中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時報》刊發(fā)《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文。作者馬懷德是中國政法大學(xué)副校長,2012年曾受邀同中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)座談。

        馬懷德稱,目前中國的反腐敗機構(gòu)分布于行政機關(guān)、黨的機關(guān)和司法機關(guān)等不同性質(zhì)機構(gòu)中,不僅有紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu),也有檢察機關(guān)的反貪機構(gòu),還有政府機構(gòu)中的監(jiān)督機構(gòu),比如審計部門?!皯?yīng)該設(shè)立國家監(jiān)察委員會,整合現(xiàn)有監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督力量,擴大監(jiān)察對象、實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋?!瘪R懷德還建議,將“行政監(jiān)察法”更名為“國家監(jiān)察法”。

        10月27日閉幕的十八屆六中全會提出:“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督,人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督,審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督?!边@是中國第一次將“監(jiān)察機關(guān)”與人大、政府、司法機關(guān)并列,預(yù)示著一場影響深遠(yuǎn)的改革即將到來。

        11月7日公布的《試點方案》提出,作為行使國家監(jiān)察專責(zé)機關(guān),監(jiān)察委員會將由人民代表大會產(chǎn)生。這意味著,在改革試點地區(qū),監(jiān)察機構(gòu)將從原來的行政部門中單列出來。馬懷德表示,“可以預(yù)想的是,今后的國家機構(gòu)體制會變成‘一府一委兩院(政府、監(jiān)察委、法院、檢察院)?!?/p>

        反腐專家、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠也認(rèn)為,由人民代表大會產(chǎn)生監(jiān)察委員會,有利于強化監(jiān)察職能的獨立性。

        他表示,監(jiān)察體制最重要的改革,是改變“同體監(jiān)督”的模式。“‘同體監(jiān)督是一種低效、無效、成本很高的監(jiān)督,如同再鋒利的刀,也砍不了自己的刀把?!痹谒磥恚舜伪O(jiān)察體制改革,監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生,是破解“同體監(jiān)督”難題的利好。

        著眼反腐敗治本大局

        《決定》提出,實施組織和制度創(chuàng)新,整合反腐敗資源力量,擴大監(jiān)察范圍,豐富監(jiān)察手段。建立起一個“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。

        北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安表示,監(jiān)察委將整合四大反腐機構(gòu),即檢察院反貪局、反瀆局、監(jiān)察部預(yù)防腐敗局(副部級單位),以及各監(jiān)察廳、局?!罢戏簇澗帧⒎礊^局,使得監(jiān)察委具有了刑偵權(quán)力,從而大大提高了監(jiān)督能力?!?/p>

        最高人民檢察院11月17日召開黨組會,強調(diào)各級檢察機關(guān)全體檢察人員要從黨和國家工作全局出發(fā),深刻認(rèn)識深化國家監(jiān)察體制改革的重大意義,“堅決擁護改革、支持改革,積極支持配合做好各項工作,確保監(jiān)察體制改革試點工作任務(wù)如期順利完成”。

        姜明安表示,當(dāng)下的反腐流程是紀(jì)委監(jiān)察部門查案,交送檢察院核實,核實過程中就包括刑偵。核實后,由檢察院提起公訴。未來該流程會得到簡化,監(jiān)察委直接查案和刑偵,交由檢察院提起公訴。

        國家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為,監(jiān)察委類似于香港的廉政公署,相對權(quán)力較大且相對獨立,既可以日常監(jiān)督,也有對刑事案件、對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)。

        根據(jù)我國《憲法》規(guī)定,檢察權(quán)屬于司法權(quán),由各級檢察院行使。檢察權(quán)中就包括了偵查權(quán)。姜明安表示,偵查權(quán)的移交,會導(dǎo)致一系列的法律,包括《檢察院組織法》《刑事訴訟法》需要調(diào)整,如要必要則可能修憲。

        中國政法大學(xué)副校長、中紀(jì)委特邀監(jiān)察員馬懷德在接受媒體采訪時表示,根據(jù)國外的成功經(jīng)驗,要建立一個良好的監(jiān)督體系,“首先還是要通過立法,來保障監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的獨立性和權(quán)威性;第二個是要對國家權(quán)力運行進行全面監(jiān)察,對象和范圍都應(yīng)該廣泛;第三是要賦予監(jiān)察機關(guān)更加有效的監(jiān)督方式”。

        具體的改革效果,則需要關(guān)注試點的運行情況。如何推動監(jiān)察人員融合和工作流程磨合,探索出可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗,尤值關(guān)注。

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