孫天合，嚴婷婷，羅 琳

(1.河北經貿大學 京津冀一體化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，石家莊 050061；2.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

0 引 言

推進農業(yè)水價綜合改革，是深化資源性產品價格改革的重要內容，也是促進農業(yè)節(jié)水和水資源合理配置的重要經濟手段。自2007年我國農業(yè)水價政策進入綜合改革階段以來，國家出臺了一系列推進農業(yè)水價綜合改革的指導性文件，在多個地區(qū)開展了農業(yè)水價綜合改革試點，地方政府和各方學者積極探索研究，推動了我國灌溉農業(yè)的不斷發(fā)展，提高了農業(yè)用水管理水平和用水效率。2007-2015年，我國有效灌溉面積增長了17%，畝均灌溉用水量減少了8%，農業(yè)水價改革初見成效。然而，農業(yè)水價綜合改革在實踐中依然并將長期面臨許多具體問題。在實際工作中，還存在量水設施配套率低，計量口徑粗略且不統(tǒng)一，用水合作組織建設滯后，農業(yè)成本水價彌補水平低，尚未全面落實農業(yè)初始水權分配以及定額管理執(zhí)行不嚴格等問題。在相關研究中，針對農業(yè)水價綜合改革的學術性研究相對較少，使得農業(yè)水價綜合改革很難在理論上取得突破，從而對現(xiàn)實改革的支撐性較弱。因此，有必要對農業(yè)水價綜合改革的實施及研究現(xiàn)狀進行梳理，并基于現(xiàn)狀對農業(yè)水價綜合改革進行展望。

1 農業(yè)水價綜合改革實施現(xiàn)狀

1.1 各省(自治區(qū)、直轄市)出臺農業(yè)水價綜合改革的實施方案(意見)情況

為促進農業(yè)節(jié)水和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，2016年1月，國務院辦公廳出臺《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》(以下簡稱《意見》)，對農業(yè)水價綜合改革做出全面部署。2016年6月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關于貫徹落實<國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見>的通知》(發(fā)改價格〔2016〕1143號)，對落實國辦文件和推進農業(yè)水價綜合改革提出了具體要求。截至2016年底，共有近20個省(自治區(qū)、直轄市)出臺了推進農業(yè)水價綜合改革的實施方案(意見)。文件發(fā)布主體均為省級人民政府辦公廳，內容總體和《意見》要求一致，并結合各省實際，進一步明確改革目標和主要任務。

從各地實施方案(意見)內容來看，主要包括改革的目標、時間表、主要任務和保障措施四方面。主要改革目標包括：建立健全農業(yè)水價形成機制；普遍實行農業(yè)用水總量控制和定額管理；基本建立可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制；通過應用農業(yè)節(jié)水技術措施、農業(yè)種植結構優(yōu)化調整等手段，實現(xiàn)農業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉變。此外不同省份還增加了計量收費(含斗口和井口計量)、水權流轉機制(含水權交易、水權回購)、實行終端水價、農民基層用水組織規(guī)范組建、運轉等目標。在改革時間表上，各省均嚴格按照國務院提出的總體目標時間要求，結合各自實際，要求省域范圍內全面完成改革任務的時間基本控制在10年左右。其中，有條件地區(qū)(農田水利工程設施完善地區(qū))率先完成改革任務的時間控制在3～5年時間。改革任務主要集中在“夯實農業(yè)水價改革基礎”、“建立健全農業(yè)水價形成機制”及“建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制”三大方面。其中，“夯實農業(yè)水價改革基礎”主要包括完善供水計量設施、建立農業(yè)(初始)水權制度和探索創(chuàng)新終端用水管理方式三項任務；“建立健全水價形成機制”主要包括分級制定農業(yè)水價、探索實行分類水價和逐步推行分檔水價三項任務；“建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制”主要包括建立農業(yè)用水精準補貼機制、建立節(jié)水獎勵機制及多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金三項任務。為了完成這些任務，各省分別提出了3～6項保障措施，主要集中在“加強組織領導”、“明確責任分工”、“嚴格監(jiān)督考核”、“加大宣傳引導”四方面。

1.2 典型縣區(qū)農業(yè)水價綜合改革實施的實際情況

為了解各地農業(yè)水價綜合改革的實際實施情況，本研究選取2014年80個試點縣中部分典型縣區(qū)進行了實地調研和對比分析，包括甘肅省白銀區(qū)和涼州區(qū)、山東省禹城市、河南省郟縣、重慶市梁平縣、廣東省陸河縣，分別代表我國的西北、華北、中部、西南和東南地區(qū)(表1)。典型縣區(qū)改革的實施情況可以從水權分配與交易、水價形成和精準補貼與節(jié)水激勵三方面描述。

表1 典型縣區(qū)農業(yè)水價綜合改革實施情況Tab.1 Agricultural water price comprehensive reform in typical pilot counties

注：“√”表示實施了該項措施，空白為沒實施措施。資料來源：實際調研中各縣提供資料整理。

從水權制度來看，目前真正分配初始水權的試點縣區(qū)主要集中在北方，重慶和廣東的兩個典型縣均沒有分配初始水權。在進行了初始水權分配的典型縣中，水權都根據灌溉面積分配到農戶層面，并且頒發(fā)了水權證。就農業(yè)水權交易而言，僅有甘肅省的兩個試點區(qū)有所落實。各地在水權的分配及水權交易工作落實上的差異主要是由當?shù)厮Y源的緊缺程度導致的，如在水資源稀缺的甘肅省，水權制度在全國最早建立并執(zhí)行。

在水價形成上，首先各樣本縣基本都是明確制定了終端水價，而且終端水價基本與成本水價相當，甚至實現(xiàn)微利水價。其次，大部分樣本縣實施了超定額累進加價制度，加價幅度根據超過定額的幅度分檔，基本在20%～50%(廣東省陸河縣規(guī)定用水量超出灌溉定額≤50%的按水價1.5倍計算，用水量超出灌溉定額50%≤100%的按水價2倍計算，用水量超出灌溉定額100%以上的按水價3倍計算。)。再次，部分試點縣實施了分類水價制度(包括按作物和按水源分類)，如涼州區(qū)對日光溫室等設施農業(yè)、大田實施滴灌的種植作物，地表水水費優(yōu)惠25%，地下水優(yōu)惠50%；采用傳統(tǒng)方式種植的小麥、大麥、露地平作玉米等高耗水低效益作物，地表水水費上浮25%，地下水水費上浮50%；特色林果業(yè)種植和生態(tài)用水，按農業(yè)用水價格的50%計收。

在精準補貼和節(jié)水激勵方面，絕大多數(shù)樣本縣有明確規(guī)定(禹城市除外)。在資金來源上，除了共有的財政資金，還包括水費計提(一般通過推行分類水價、超定額累進加價制度來提高水費收入)，另外也包括上級水利專項補助、鄉(xiāng)賢捐款、群眾集資等多樣化來源。精準補貼對象主要是用水協(xié)會和農戶，雖然各地的補貼對象都有其側重點，但基本原則一致，即減輕因提高水價而增加的農民負擔。節(jié)水激勵的指向性更明確，即通過各種手段實現(xiàn)節(jié)水的農戶，當然也有少數(shù)地區(qū)把激勵對象定為用水戶協(xié)會(如陸河縣)。

可見，在農業(yè)水價綜合改革實施過程中，各地在中央指導下結合自身特點有所側重。一般而言，北方地區(qū)更側重于建設水權制度，且更容易實施分類水價，特別是在缺水的西北地區(qū)；而南方地區(qū)在水價提高幅度上要大于北方地區(qū)。在精準補貼和節(jié)水激勵上，資金來源日趨多樣化，補貼或激勵對象各不相同。當然，我們也發(fā)現(xiàn)在實際操作中有些政策也無法真正落地，需要進一步結合地方實際進行政策細化。如在計量設施不完善的情況下，累進加價和針對農戶的節(jié)水激勵缺少實施根據；作物結構復雜且種植分散的情況下，政府無法承擔執(zhí)行分類水價的行政成本等。

2 農業(yè)水價綜合改革研究現(xiàn)狀

關于農業(yè)水價綜合改革的研究情況，本研究通過在中國知網上用標題包括“農業(yè)水價綜合改革”的字段搜索，共得到截至2016年底的257篇文獻。文獻可以具體分為兩大類，即研究文獻和報道，前者主要是對農業(yè)水價綜合改革進行分析的文章，后者則包括政府公告、通知以及各地進展描述。圖1反映了近年來關于農業(yè)水價綜合改革相關文獻的變化情況，文獻最早出現(xiàn)于2008年，即農業(yè)水價綜合改革階段之初。在中央正式提出綜合改革之后，媒體進行了大量報道，多達13篇；而相對滯后的學術研究數(shù)量較少，僅有5篇。隨著改革的逐步推進，在2009-2013年間研究文獻數(shù)量平穩(wěn)增長；由于中央沒有針對性的政策出臺，講求時效性的新聞報道的數(shù)量保持在不多于5篇的低水平。而在2014年中央出臺《關于印發(fā)深化農業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》后，報道數(shù)量急劇猛增，并且隨著各地的實踐，2015年的報道數(shù)量進一步增加。特別是2016年《意見》出臺后，報道數(shù)量猛增至72篇，接近于前面8年的總和；研究文獻數(shù)量也在2015年和2016年猛增，2015年甚至超過報道數(shù)量。

資料來源：作者根據《中國知網》下載相關文獻總結。圖1 農業(yè)水價綜合改革文獻統(tǒng)計Fig.1 Statistics of literature for agricultural water price comprehensive reform

文獻關注的典型省份分布不均，且文獻比例和試點比例在各地差異較大。在所有樣本文獻中，針對地方層面的文獻數(shù)量有199篇，占77%。其中關于河北、山東和甘肅的文獻占了將近35%，但并沒有關于已經實施改革的青海、吉林和福建三省的文獻(圖2)?？梢姡芯颗c報道較關注北方干旱地區(qū)，而忽略了南方地區(qū)，這也說明農業(yè)水價綜合改革的有效實施區(qū)域主要在北方地區(qū)。從文獻比例和試點比例對比來看，河北、江蘇、山東、甘肅等省的文獻比例遠遠大于試點比例，新疆、云南、重慶三省市的比例相當，而大多數(shù)省的文獻比例小于試點比例，以福建、陜西和吉林最甚?？梢?，農業(yè)水價綜合改革實際工作和學術研究涉及的省份有所不同，部分區(qū)域的研究有待進一步加強。

資料來源：作者根據《中國知網》下載相關文獻總結。圖2 各省市農業(yè)水價綜合改革文獻和試點數(shù)量對比Fig.2 Comparison of percent of pilot county and literature for each province

從研究文獻的關鍵詞來看，研究的熱點依然集中于農業(yè)水價綜合改革的表面。通過統(tǒng)計研究文獻中包含關鍵詞的前十位可知，絕大部分關鍵詞都沒有超出“水價”和“改革”的范疇，僅出現(xiàn)少量的“存在問題”、“終端水價”和“水權”等其他詞匯(圖3)。當進一步分析研究文獻的內容及應用成效時，發(fā)現(xiàn)一方面文章中多屬于各地水利部門工作者依照中央改革框架對當?shù)馗母锎胧┑膶嶋H描述，缺少深入的思考；另一方面文章多在探討水價改革的某一方面內容(主要集中在水價形成機制)，沒有出現(xiàn)對水價、水權、用水協(xié)會、精準補貼和節(jié)水激勵幾個部分之間的內在邏輯關系和執(zhí)行配合的理論和實證研究。這說明，目前關于農業(yè)水價綜合改革研究的著力點仍然集中于政策涉及的范疇，尚未深入挖掘其背后的學術價值。

資料來源：作者根據《中國知網》下載相關文獻總結。圖3 研究文獻關鍵詞頻率Fig.3 Frequency of key words for literature

3 農業(yè)水價綜合改革展望

基于我國農業(yè)水價綜合改革的現(xiàn)狀，未來改革的道路任重道遠。農業(yè)水價綜合改革是一個集多項制度和政策相配套運行的綜合系統(tǒng)，本研究從供給側和需求側分別對其改革路徑進行探討。

3.1 供給側改革展望

(1)完善供水計量設施。計量設施是農業(yè)水價供給側改革的硬件基礎。農業(yè)水價綜合改革要求在現(xiàn)有條件下要盡量細化計量單元，最終實現(xiàn)農戶終端水價。未來的改革努力至少要使地表水可以實現(xiàn)斗口計量，地下水計量到井。逐步細化的計量設施可以使傳統(tǒng)的按畝或按人口的收費方式逐漸向按方或按時間等方式過渡。由于改良計量設施耗資巨大，各地在實施過程中必須根據其財力狀況，控制成本，集中連片，逐步推進；同時，也鼓勵引進民間資本。

(2)強化供水管理。強化供水管理，提高農業(yè)供水效率和效益是農業(yè)水價供給側改革的軟件配套。供給側改革的精髓在于優(yōu)化結構升級，這就要求水管部門在現(xiàn)有的人力和財力下，必須優(yōu)化運行機制，提高效率，力爭在保障合理的灌溉用水需求的前提下，有效降低供水成本。同時還要注意調動農戶用水過程中相互監(jiān)督的積極性，避免浪費。在水費管理上也要創(chuàng)新水費征收機制，如甘肅張掖的“水票制”，雖然受多種條件限制并沒有實現(xiàn)農戶間的水權交易，但其預交水費的程序確實簡化了水費征繳工作，省去大量人力成本[1-3]。

3.2 需求側改革展望

相對于供給側改革而言，農業(yè)水價綜合改革更強調需求側改革。因為改革的背景是在農業(yè)水資源有限且不斷被擠占的條件下，如何提高用水效率。這里的基本命題是“怎樣消耗得更少”，而非“怎樣生產的更多”。

(1)加強農田用水管理。農田用水管理是基于農戶層面的需求管理手段，其主要包括調整種植結構、改進灌溉技術和提升農技農藝等?；诶硇匀说募僭O，農戶是否采用這些手段的決策是基于其成本效益是否合算，只有當農戶的收益大于成本時才采用這些措施。這就要求在制定政策時，一方面要結合作物耗水和作物經濟效益綜合考量，從而使農戶自愿調整種植結構；另一方面在進行節(jié)水技術(如管灌、微灌、水肥一體化等)和農技農藝(如免耕、深松、覆蓋保墑等)推廣時，要從資金和時間角度衡量農戶對這些技術的投入和維護成本。

(2)深化農業(yè)水權改革。建立農業(yè)水權制度是實現(xiàn)農業(yè)用水總量控制和定額管理的一種有效措施。根據改革要求：以縣級行政區(qū)域用水總量控制指標為基礎，按照灌溉用水定額，逐步把指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權，實行總量控制。初始水權的分配確實可以喚醒農民對待水資源的商品意識，但是成功案例屈指可數(shù)。在未來的水權實踐中必須注意水權制度的明晰化以及相關措施的可持續(xù)性，切忌推行復雜難懂、不接地氣的水權制度。

在推行跨區(qū)域、跨行業(yè)水權轉讓時，可以借鑒已有成功經驗，但農戶間的水權轉讓是下一步水權交易機制的難點所在。這里有兩大因素限制著農戶間的水權交易：一方面，缺少跨區(qū)間農業(yè)用水傳輸設施，通常農戶間的水權交易被限制在同一灌區(qū)或者同一條渠道覆蓋范圍內；另一方面，在可調水范圍內，農戶的種植結構和面臨的氣候條件差別不大，無法形成明顯的需水差異，很難產生交易需求。

(3)健全農業(yè)水價形成機制。健全農業(yè)水價形成機制是農業(yè)水價綜合改革的恒久之計。改革要求探索實行分級、分行分類和分檔水價，鼓勵各地根據自身情況進行政策設計，不限形式[4]。水價是用水需求的最直接影響因素，盡管眾多研究表明農業(yè)用水需求缺乏價格彈性，節(jié)水效果有限，但此處的彈性大小是相對的，水價節(jié)水效果也不可簡單用節(jié)水比例和水價提高比例的對比結果來衡量。因為在農業(yè)水價普遍低于其經濟價值的前提下，被節(jié)約出的水的價值很可能遠遠多于水費的提高。特別是在水資源極其缺乏的西北綠洲農業(yè)帶，只要有節(jié)水的可能，即使農業(yè)用水需求價格彈性僅為-0.5，其節(jié)水效果也是極具價值的。因此，要根據具體的農業(yè)用水需求價格彈性及其經濟價值確定適當?shù)奶醿r幅度。

分行分類水價包括三方面：第一，對于大農業(yè)下的農、林、牧、副、漁等分支的用水價格采取差別化定價，價格水平應根據各地的水資源狀況、產業(yè)結構和發(fā)展規(guī)劃制定；第二，糧食作物和經濟作物的農業(yè)水價不同，一般要求耗水且高收益的經濟作物的農業(yè)水價較高，但具體的水價差異水平應該進行科學核定；第三，出于保護地下水的考慮，一般要求地下水價要高于地表水價，現(xiàn)在的水資源費的征收標準已經明顯體現(xiàn)這一原則。對于分檔水價目前主要包括階梯水價、兩部制水價和季節(jié)水價三類。在節(jié)約用水的目標下，階梯水價的表現(xiàn)形式必然是超定額累進加價，合理的階梯和加價幅度是下一步研究的重點內容?；舅畠r和計量水價相結合的兩部制水價是目前采用最廣泛且要沿用相當長一段時間的定價形式，基本水價可根據當?shù)貙嶋H采用按灌溉面積或人口收費，保障基本必要的水費收入；計量水價盡量做到按方計量，而且還可結合超定額累進加價制度。季節(jié)性水價是我國典型季風區(qū)氣候的一種應對形式，其作用主要發(fā)揮在需要春灌和冬灌的北方地區(qū)。

(4)建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制。建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制可以更好地調動農民節(jié)水積極性。改革要求農業(yè)用水精準補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定，重點補貼種糧農民定額內用水。但是對于補貼的對象、方式、環(huán)節(jié)、標準、程序以及資金使用管理等中央要求各地探索。精準補貼的精髓就是要把補貼資金額與農民用水量相掛鉤，實行定額內補貼，如河北桃城的“一提一補”模式就取得了明顯節(jié)水效果[4]。但是，也應該看到在計量設施不完善的條件下，節(jié)水激勵很難再農戶層面實施。目前較為可行而且接受度高的方式是利用補貼和獎勵資金進行末級渠系建設，在補充這一短板基礎上，再探索更細致的機制。建立補貼和獎勵機制的資金來源除了傳統(tǒng)的政府途徑(包括工程公益性部分維養(yǎng)經費、農田水工程設施維養(yǎng)補助和有關農業(yè)獎補資金等)，還可在探索終端用水管理方式創(chuàng)新中(用水協(xié)會、政府和社會資本合作模式等)，利用終端經營利潤中的屬于公共股份的部分來作為補貼和獎勵資金來源。

4 結 語

我國農業(yè)水價政策不斷演變，農業(yè)用水由公共免費福利變?yōu)楦顿M灌溉，又在適應市場化改造中，逐步改革、豐富完善，形成了一套政策體系，使傳統(tǒng)的水價政策與水 權制度、用水合作組織建設、農田水利建設等制度緊密結合，相互支撐。為進一步推進農業(yè)水價綜合改革，需在實際工作中不斷探索、勇于創(chuàng)新，充分發(fā)揮理論研究的支撐作用，從供給側和需求側兩個方面齊抓并進。從供給側方面，要完善供水計量設施，優(yōu)化管理結構，完善供水管理，提高農業(yè)供水效率和效益。從需求側角度，一是加強種植結構、灌溉技術和農技農藝等等方面的農田用水管理；二是建立農業(yè)水權制度，實施農業(yè)用水總量控制和定額管理；三是建立健全農業(yè)水價形成機制，探索實行分級、分行分類和分檔水價；四是建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制，在農業(yè)水價綜合改革中更好地調動農民節(jié)水積極性。

□

[1] 馬曉強, 韓錦綿. 政府、市場與制度變遷——以張掖水權制度為例 [J]. 甘肅社會科學, 2009,(1):49-53.

[2] Calow R C, Howarth S E, Wang J. Irrigation development and water rights reform in China [J]. Water Resources Development, 2009,25(2):227-248.

[3] Sun T, Wang J, Huang Q, et al. Assessment of Water Rights and Irrigation Pricing Reforms in Heihe River Basin in China [J]. Water,2016(8):333.

[4] 劉小勇. 農業(yè)水價改革的理論分析與路徑選擇[J]. 水利經濟,2016,(4):31-34,74.

[5] Wang J, Zhang L, Huang J. How Could We Realize a Win-Win Strategy on Irrigation Price Policy? Evaluation of a Pilot Reform Project in Hebei Province, China [J]. Journal of Hydrology, 2016,539:379-391.