田丹宇?オオ?

摘要：德國(guó)巴登符騰堡州2013年出臺(tái)的《巴登符騰堡州氣候保護(hù)法》確立了該州的氣候保護(hù)管理體制，建立了報(bào)告評(píng)估制度并出臺(tái)了配套政策。德國(guó)作為大陸法系國(guó)家的典型代表，在聯(lián)邦層面尚未開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的情況下，其州級(jí)層面的應(yīng)對(duì)氣候變化立法經(jīng)驗(yàn)和立法過(guò)程值得我國(guó)在構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：德國(guó)巴登符騰堡州應(yīng)對(duì)氣候變化立法

目前在德國(guó)聯(lián)邦層面尚未開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的情況下，已經(jīng)有巴登符騰堡州（以下簡(jiǎn)稱“巴州”）在內(nèi)的4個(gè)州開(kāi)展了應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法。巴州位于德國(guó)西南部的工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，正在受到氣候變化的嚴(yán)重威脅，于2013年7月頒布了《巴登符騰堡州氣候保護(hù)法》。

一、德國(guó)巴州氣候保護(hù)法的立法背景

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦和16個(gè)州均有立法權(quán)，擁有比較成熟的立法規(guī)范。德國(guó)的法律淵源分四類：一是直接適用更高層級(jí)的立法。如歐盟層級(jí)的法律已經(jīng)規(guī)定好的，不需要轉(zhuǎn)為國(guó)內(nèi)法的，可以在德國(guó)直接適用。二是涉及國(guó)家主權(quán)的立法，如外交、國(guó)防、核安全、國(guó)家交通戰(zhàn)略等領(lǐng)域的法律，立法權(quán)在德國(guó)聯(lián)邦；三是涉及各地區(qū)具體發(fā)展的立法，全部由州級(jí)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如建筑領(lǐng)域百分百都是州一級(jí)負(fù)責(zé)立法。四是聯(lián)邦和州都有立法權(quán)的，凡是憲法有規(guī)定，而聯(lián)邦層面沒(méi)有立法的主題，各州都可以開(kāi)展立法。具體到環(huán)境領(lǐng)域，雖然很大比例是聯(lián)邦層級(jí)的立法，但由于環(huán)境保護(hù)涉及范圍很廣，具體情況復(fù)雜，很多州也都有立法權(quán)。尤其是近幾年通過(guò)憲法改革，16個(gè)州獲得了更多的立法權(quán)，在聯(lián)邦層面開(kāi)展立法的過(guò)程中會(huì)充分尊重各州的意見(jiàn)，立法往往是各利益相關(guān)方相互平衡、妥協(xié)的結(jié)果。

由于德國(guó)在碳排放總量上已經(jīng)達(dá)到峰值，排放曲線呈下降趨勢(shì)，因此比照自然情況下的減排量和減排目標(biāo)之間的缺口，就是需要通過(guò)實(shí)施氣候政策法規(guī)所要達(dá)到的目標(biāo)，也就是說(shuō)需要通過(guò)出臺(tái)政策法規(guī)促使減排曲線下降更快。例如，據(jù)測(cè)算德國(guó)在不采取任何政策措施的情況下到2050年會(huì)減排60%，若按照80%減排目標(biāo)來(lái)算則缺口是20%。在德國(guó)本屆大聯(lián)合政府組閣前，兩個(gè)政黨已經(jīng)對(duì)2020、2030、2040年的減排目標(biāo)形成共識(shí)，其氣候政策的核心目標(biāo)是到2020年比1990年減排40%，到2030年減排55%，到2040年減排70%，到2050年減排80%—95%（根據(jù)《巴黎協(xié)定》的要求則要達(dá)到100%）。這些剛性目標(biāo)是嚴(yán)格按照國(guó)際法義務(wù)上分解下來(lái)的。

德國(guó)政府實(shí)施了促進(jìn)減排的政策組合拳，主要包括能源政策、財(cái)稅政策和利用市場(chǎng)機(jī)制。德國(guó)能源政策的核心是“能源轉(zhuǎn)型”。2010年的《聯(lián)邦能源整體方案》包含三個(gè)支柱：一是促進(jìn)現(xiàn)有能源轉(zhuǎn)型，2011年后提出“棄核”；二是發(fā)展新的和可再生的能源；三是提高能效。同時(shí)，德國(guó)聯(lián)邦還通過(guò)《聯(lián)邦預(yù)算法》、《復(fù)興銀行促進(jìn)法》，在稅法體系中征收能源稅，對(duì)減排企業(yè)在融資上給予激勵(lì)，在信息等方面提供幫助。到目前為止，德國(guó)在實(shí)現(xiàn)了27%的減排目標(biāo)同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了39%，證明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減排脫鉤了，減排與經(jīng)濟(jì)具有負(fù)相關(guān)性，同時(shí)也印證了德國(guó)整個(gè)氣候政策的有效性。

二、德國(guó)巴州氣候保護(hù)立法的特色亮點(diǎn)

德國(guó)各州由州議會(huì)負(fù)責(zé)立法，州政府負(fù)責(zé)執(zhí)法，州法院負(fù)責(zé)司法，目前已有4個(gè)州頒布了州層面的應(yīng)對(duì)氣候變化法，包括位于西南部地區(qū)，以重工業(yè)為主的巴州。

（一）巴州氣候保護(hù)的立法過(guò)程

巴州在氣候立法之前有一個(gè)科學(xué)論證的過(guò)程，證明在一定時(shí)間內(nèi)巴州氣候變化可能面臨的問(wèn)題。同時(shí)考慮到德國(guó)的減排目標(biāo)和巴州自身的資源潛力，分析得出巴州的減排可行路徑一是降低一次能源的消耗，二是發(fā)展可再生能源。在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，巴州提出了自身的減排目標(biāo)是“到2020年在1990年的基礎(chǔ)上減排25%，到2050年前減排90%”。與德國(guó)聯(lián)邦的減排目標(biāo)不一樣的是，巴州所有部門到2040年應(yīng)達(dá)到碳中性。

基于科學(xué)論證，巴州議會(huì)于2013年7月17日以絕對(duì)多數(shù)通過(guò)了《巴登符騰堡州氣候保護(hù)法》（Climate Protection Law），核心目標(biāo)是“將二氧化碳排放大大降低，到2050年將二氧化碳排放降低到1990年排放水平的90%以上”。通過(guò)立法主要解決了4個(gè)方面的問(wèn)題：一是制定關(guān)于氣候保護(hù)的框架性制度；二是將具體的減排任務(wù)進(jìn)行分解；三是對(duì)州以下的基層組織的氣候保護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)，分為“聯(lián)邦—州—基層組織”三個(gè)層級(jí)進(jìn)行管理；四是規(guī)定了氣候保護(hù)中的公眾參與，鼓勵(lì)公眾和大社團(tuán)等積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化。

巴州在立法過(guò)程中非常注重公眾參與，在立法過(guò)程中將法律所涉各部分分解，包括能源、建筑、交通等，在征求意見(jiàn)時(shí)綜合各利益相關(guān)的名單，綜合考慮其利益相關(guān)的程度。巴州有120個(gè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體、100個(gè)公民代表參與了立法過(guò)程。州議會(huì)在進(jìn)行立法中舉行了聽(tīng)證，一是了解各地區(qū)的具體情況，二是消解可能產(chǎn)生的社會(huì)阻力。

（二）《巴州氣候保護(hù)法》的主要特點(diǎn)

巴州立法除了關(guān)注落實(shí)減排目標(biāo)的具體措施外，還包括了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容。其中關(guān)于適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容主要集中在第4條，是根據(jù)適應(yīng)氣候變化目標(biāo)分解做出的具體規(guī)定。適應(yīng)氣候變化的數(shù)據(jù)多且復(fù)雜，巴州在開(kāi)展氣候立法前對(duì)氣候損害、日照時(shí)間、洪水、降雨量的變化都進(jìn)行了充分地論證，立法根據(jù)這些數(shù)據(jù)提出了適應(yīng)氣候變化的相關(guān)措施。在每3年的政府氣候保護(hù)工作報(bào)告中也盡可能地提到關(guān)于適應(yīng)氣候變化的指標(biāo)落實(shí)情況。

關(guān)于法律責(zé)任，《巴州氣候保護(hù)法》屬于行政法，法律中規(guī)定的主體和客體都是公權(quán)力主體，如果哪個(gè)大區(qū)未完成目標(biāo)，可以進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，沒(méi)有刑事責(zé)任?！栋椭輾夂虮Ｗo(hù)法》是框架法，對(duì)其他煤炭、能源相關(guān)領(lǐng)域的法律具有原則性地指導(dǎo)作用，關(guān)于法律懲罰措施就放在具體的法里面，在執(zhí)法時(shí)是根據(jù)具體的法律去進(jìn)行追責(zé)的，在《巴州氣候保護(hù)法》中沒(méi)有執(zhí)法的依據(jù)。

（三）巴州氣候保護(hù)法的配套政策

在巴州本屆政府的組閣協(xié)議中，明確要開(kāi)展氣候立法并同時(shí)制定配套的氣候保護(hù)計(jì)劃。巴州環(huán)境、氣候保護(hù)和能源部負(fù)責(zé)了《巴州氣候保護(hù)法》法律草案的起草，并牽頭制定了巴州《能源和氣候保護(hù)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱IEKK）。IEKK與《巴州氣候保護(hù)法》的制定基礎(chǔ)都是科學(xué)的論證，兩者的制定是齊頭并進(jìn)的。在巴州氣候保護(hù)法出臺(tái)后一年，IEKK在提交州議會(huì)討論后由州政府決定實(shí)施，每5年進(jìn)行一次修訂。

由于《巴州氣候保護(hù)法》是一個(gè)框架性的法律，因此IEKK的主要任務(wù)就是將減排目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、分解并提出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的措施。IEKK首先是個(gè)向下分解目標(biāo)的計(jì)劃，按照目標(biāo)走廊的方式，分交通、工業(yè)等部門進(jìn)行目標(biāo)分解，特別是針對(duì)本州的熱能資源優(yōu)勢(shì)提出了一個(gè)提高熱能的具體措施。

（四）巴州氣候政策法規(guī)的實(shí)施

由于德國(guó)聯(lián)邦沒(méi)有專門的氣候立法，所以巴州執(zhí)法部門關(guān)于氣候保護(hù)工作的執(zhí)法依據(jù)是《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK。由于《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK主要涉及規(guī)劃與審批，主要是在原有規(guī)劃與審批中增加氣候保護(hù)的內(nèi)容，因此不需要新建執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法的總體人數(shù)并未增加，只是職能上進(jìn)行了調(diào)整，增加了執(zhí)法的細(xì)節(jié)，執(zhí)法時(shí)會(huì)增加與氣候保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容。

巴州所轄12個(gè)大區(qū)在出臺(tái)了《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK之后，要主動(dòng)將《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的氣候目標(biāo)納入本區(qū)已有的規(guī)劃，同時(shí)在進(jìn)行新規(guī)劃時(shí)要考慮《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的目標(biāo)。例如巴州有的地區(qū)多山，在關(guān)于山區(qū)的規(guī)劃中要按照《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的要求來(lái)規(guī)劃能源布局。

巴州政府在規(guī)劃審批團(tuán)中增加了一個(gè)位置，專門負(fù)責(zé)審查規(guī)劃是否符合《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的要求，甚至細(xì)化到某個(gè)地區(qū)新建風(fēng)電站對(duì)氣候的影響都要審核。《巴州氣候保護(hù)法》實(shí)施以后，巴州地方的區(qū)域規(guī)劃、能源規(guī)劃、交通規(guī)劃法均據(jù)此進(jìn)行了修訂。

（五）巴州氣候政策法規(guī)的報(bào)告與評(píng)估

巴州氣候政策法規(guī)非常注重透明度和可評(píng)估。巴州環(huán)境、氣候保護(hù)和能源部負(fù)責(zé)每3年作一個(gè)詳細(xì)的氣候保護(hù)工作報(bào)告和簡(jiǎn)報(bào)，要按照《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的要求進(jìn)行評(píng)價(jià)，看3年中做了什么，有些為什么沒(méi)有達(dá)到。除了巴州環(huán)境、氣候保護(hù)和能源部之外，巴州政府的所有參與部門都要參與報(bào)告。每3年一次的政府氣候保護(hù)工作報(bào)告需要提交給專家委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估所做工作對(duì)于氣候保護(hù)的效果。

同時(shí)巴州議會(huì)會(huì)對(duì)《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK進(jìn)行每5年一次的審查。綠黨目前在工業(yè)發(fā)達(dá)的巴州已經(jīng)連續(xù)執(zhí)政2屆，對(duì)于法律5年一次的審查和更新很重視，需要保持法律的與時(shí)俱進(jìn)。

三、德國(guó)巴州氣候保護(hù)法對(duì)我國(guó)的啟示

（一）立法過(guò)程中注重公眾參與和信息透明

德國(guó)在開(kāi)展立法過(guò)程中非常注重公眾參與，廣泛征求立法可能涉及的利益主體的立法意見(jiàn)，舉辦聽(tīng)證程序，并據(jù)此對(duì)法律草案進(jìn)行修改。德國(guó)聯(lián)邦在法律草案提交聯(lián)邦議會(huì)討論前，需要經(jīng)過(guò)非正式專家座談和正式書(shū)面征求意見(jiàn)的形式，近年來(lái)又增加了網(wǎng)上公開(kāi)征集意見(jiàn)的形式，公開(kāi)征求利益相關(guān)方的立法意見(jiàn)。德國(guó)巴州有120個(gè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體、100個(gè)公民代表參與了州氣候立法過(guò)程，州議會(huì)在進(jìn)行立法中舉行了聽(tīng)證會(huì)以了解各方面對(duì)法律草案的具體態(tài)度，消解可能產(chǎn)生的社會(huì)阻力。

我國(guó)正在開(kāi)展的應(yīng)對(duì)氣候變化立法和氣候變化重大政策制定過(guò)程中，也應(yīng)該本著“開(kāi)門立法”的精神，廣泛聽(tīng)取地方政府、企業(yè)和公眾代表、社會(huì)團(tuán)體的立法意見(jiàn)，以減小立法阻力。同時(shí)在立法過(guò)程中應(yīng)注重國(guó)家和地方氣候管理部門的充分溝通，同時(shí)推進(jìn)國(guó)家和地方的氣候立法進(jìn)程。

（二）立法內(nèi)容上突出減排目標(biāo)

德國(guó)的氣候法規(guī)和政策的核心是提出了分階段的減排目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)分解落實(shí)安排法律條款。德國(guó)聯(lián)邦氣候政策的核心目標(biāo)是“到2020年比1990年減排40%，到2030年減排55%，到2040年減排70%，到2050年減排80%—95%”；德國(guó)《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的核心目標(biāo)是“到2020年在1990年的基礎(chǔ)上減排25%，到2050年前減排90%”。將這些目標(biāo)納入法律和政策，有助于建立減排目標(biāo)倒逼機(jī)制，促進(jìn)各行業(yè)、各地區(qū)采取減緩行動(dòng)以促進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)在《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出了“到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%”的強(qiáng)度目標(biāo)，在國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件中確定了“二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；到2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%”的中長(zhǎng)期目標(biāo)。在開(kāi)展國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化立法和重大氣候政策制定過(guò)程中應(yīng)該努力將這些目標(biāo)納入并進(jìn)行細(xì)化，通過(guò)國(guó)家法律的強(qiáng)制力保障減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）立法完成后建立定期跟蹤評(píng)估機(jī)制

氣候政策法規(guī)的制定具有一定的前瞻性，為保證政策法規(guī)中提出的目標(biāo)和措施符合實(shí)踐進(jìn)展，德國(guó)聯(lián)邦和巴州均建立了氣候政策法規(guī)的定期跟蹤評(píng)估機(jī)制。

德國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定了每5年一次的報(bào)告和政策評(píng)估制度。政府部門需要分別向聯(lián)邦議院、“行動(dòng)大聯(lián)盟”和環(huán)保部提交氣候政策實(shí)施情況報(bào)告，德國(guó)議會(huì)根據(jù)氣候報(bào)告評(píng)估結(jié)果，對(duì)中長(zhǎng)期氣候政策進(jìn)行修訂。德國(guó)巴州環(huán)境、氣候保護(hù)和能源部負(fù)責(zé)每3年按照《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的要求作一個(gè)氣候保護(hù)工作報(bào)告，巴州議會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)《巴州氣候保護(hù)法》和IEKK的落實(shí)情況進(jìn)行每5年一次的評(píng)價(jià)。

我國(guó)目前雖然還沒(méi)有完成應(yīng)對(duì)氣候變化立法，但從國(guó)家到地方已經(jīng)頒布了多項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候變化的重大政策，開(kāi)展了多種形式的試點(diǎn)示范。結(jié)合我國(guó)近幾年建立的重大政策、重大改革、重大項(xiàng)目后評(píng)估制度，有必要及時(shí)對(duì)現(xiàn)有應(yīng)對(duì)氣候變化政策進(jìn)行跟蹤評(píng)估，以保障氣候政策的有效性。

（田丹宇，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心政策法規(guī)部助理研究員。）