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        中國—東盟海洋合作路徑探析

        2017-03-21 14:59:41田昕清?オオ?
        中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2016年35期
        關(guān)鍵詞:東盟國家海洋領(lǐng)域

        田昕清?オオ?

        摘要:自1991年中國與東盟開展對話以來,中國—東盟海洋合作已從最初的漁業(yè)合作逐步擴展至海洋經(jīng)濟、海上聯(lián)通、科研環(huán)保、海上安全、海洋人文等領(lǐng)域。目前,中國—東盟海洋合作在面臨機遇的同時也遭遇著挑戰(zhàn)。探索中國—東盟海洋合作的新路徑,不僅是建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重中之重,也是增強中國-東盟政治互信,穩(wěn)定周邊的有力舉措。

        關(guān)鍵詞:中國東盟海洋合作路徑

        中國—東盟海洋合作是“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的重要環(huán)節(jié),但囿于南海問題不斷發(fā)酵,現(xiàn)階段中國—東盟海洋合作大多徘徊在低敏感領(lǐng)域,海洋經(jīng)濟合作潛力尚未充分發(fā)揮。隨著中菲關(guān)系回暖和海洋強國戰(zhàn)略在中國的地位日益提高,中國—東盟海洋合作路徑有待進一步發(fā)掘。

        一、中國—東盟海洋合作的現(xiàn)狀和基本模式

        海洋是中國和東盟經(jīng)貿(mào)文化交流的重要紐帶。自中國—東盟1991年正式建立對話關(guān)系以來,雙方在海洋領(lǐng)域的合作不斷深化。1992年《東盟南海宣言》公布后,中國與部分東盟國家啟動了以雙邊談判解決島嶼主權(quán)和海洋劃界等問題的模式;1994年,中國—東盟聯(lián)合完成了聯(lián)合國涉海合作項目“東亞海洋污染防止與管理計劃”;1997年,中國與東盟確定建立“面向21世紀(jì)睦鄰互信伙伴關(guān)系”;2000年,中國和越南簽署了《中越在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》、《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》;2002年中國和東盟簽署了《南海各方行為宣言》,其已成為和平解決南海爭端的重要法律文件;2003年中國—東盟從“睦鄰互信伙伴關(guān)系”升級為“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”,同時把海上合作納入雙方合作的十大領(lǐng)域之一的“交通”領(lǐng)域推進;2010年,東盟提出與中國實行海上互聯(lián)互通計劃,2011年我國設(shè)立了“中國—東盟海上合作基金”,致力于推動中國—東盟海上互聯(lián)互通建設(shè);2013年,“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的提出為中國—東盟海洋務(wù)實合作搭建了新平臺,中國與東盟沿海國家分別在海洋科研與環(huán)保、海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋漁業(yè)、航行安全、聯(lián)合執(zhí)法等領(lǐng)域開展合作;2015年,“中國—東盟海洋合作年”的確立不僅夯實了“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議,同時為中國—東盟海洋合作提出了新命題。在機制建設(shè)方面,目前中國與東盟已經(jīng)建立了較為完善的對話機制,在“10+1”和“10+3”框架合作的基礎(chǔ)上,同時建立了領(lǐng)導(dǎo)人會議機制、12個部長級會議機制和5個工作層對話機制??傮w來講,中國—東盟海洋合作目前呈現(xiàn)出雙多邊同時推進、多領(lǐng)域同時開展的新局面,合作領(lǐng)域也從漁業(yè)合作逐步擴展至海洋經(jīng)濟合作、海洋科研與環(huán)保、海洋聯(lián)合科考、海上互聯(lián)互通、海洋港口建設(shè)、共建海洋聯(lián)合實驗室等。

        (一) 中國—東盟海洋合作的主要領(lǐng)域

        1海洋經(jīng)濟合作。近年來,隨著海洋科技進步,海洋經(jīng)濟已經(jīng)由最初的海洋漁業(yè)拓展至海洋科技、海洋交通運輸業(yè)、海洋油氣業(yè)、海洋旅游業(yè)、海洋生物醫(yī)藥、海洋電力、海洋工程建筑業(yè)等領(lǐng)域,海洋經(jīng)濟在國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷攀升。據(jù)《中國海洋經(jīng)濟發(fā)展報告2016》統(tǒng)計:“2015年在國內(nèi)外經(jīng)濟總量總體下行壓力加大的趨勢下,我國海洋經(jīng)濟總量平穩(wěn)增長。初步核算,2015年我國海洋生產(chǎn)總值64669億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的94%,與上年基本持平,實際增量依然可觀,可比增速為70%,保持率高于同期國民經(jīng)濟增速的發(fā)展態(tài)勢?!眎i現(xiàn)階段,中國和東盟國家的海洋經(jīng)濟合作主要呈現(xiàn)如下特點:第一,中國—東盟海洋經(jīng)濟合作主要由政府主導(dǎo),且主要集中在海洋旅游、海洋漁業(yè)合作等低敏感領(lǐng)域,海洋油氣開發(fā)由于涉及政治、主權(quán)爭端等因素涉及不多;第二,以北部灣為中心的海洋經(jīng)濟合作發(fā)展勢頭良好。2006年,廣西提出了泛北部灣經(jīng)濟合作構(gòu)想,并于2011年8月在泛北部灣經(jīng)濟合作論壇上發(fā)布了《泛北部灣經(jīng)濟合作可行性研究報告》,合作區(qū)域覆蓋中國、越南、馬來西亞、新加坡、印尼、菲律賓和文萊七個國家;第三,海洋金融體制相對滯后。目前,以大眾海洋理念為基礎(chǔ)的海洋金融業(yè)尚未形成業(yè)態(tài),以金融手段促進海洋發(fā)展的理念尚未深植人心。

        2海洋科技合作。自中國與東盟建立海洋合作機制以來,海洋科技合作一直是中國—東盟海洋合作的重要組成部分,特別在海洋與氣候變化、防災(zāi)減災(zāi)、熱帶海洋生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性保護、海岸帶保護等方面開展了富有成效的合作。其中國家海洋局第一海洋研究所、第二海洋研究所、第三海洋研究所分別與印尼、泰國、馬來西亞等東盟沿海國家開展了“泰國灣海岸帶脆弱性合作調(diào)查研究”、“貫穿流區(qū)水交換、內(nèi)波與混合研究”、“東南亞海洋環(huán)境數(shù)值預(yù)報系統(tǒng)項目”、“納土納海洋綜合觀測站建設(shè)及周邊海域綜合調(diào)查”等一系列涉海項目??傮w來說,目前我國與東盟國家的海洋科技合作領(lǐng)域廣泛,成果明顯。但也應(yīng)看到,中國—東盟海洋合作大多集中在非敏感領(lǐng)域,且很大程度上停留在聯(lián)合科研層面。因此,中國—東盟海洋合作在科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用方面潛力巨大,未來可考慮在海水利用、海洋電力方面開展合作,逐漸向海洋經(jīng)濟合作領(lǐng)域傾斜,為東南亞部分生產(chǎn)力落后國家的經(jīng)濟發(fā)展提供智力和技術(shù)支持。

        3海上互聯(lián)互通合作。2000多年前,中國和東南亞國家以“海上絲綢之路”為紐帶,開辟了中國與東盟國家貿(mào)易往來和人文交流的大通道。2013年,“21世紀(jì)海上絲綢之路”的提出為加強中國—東盟海上互聯(lián)互通提供了新動力。目前,中國著力推進的海上互聯(lián)互通主要包括三個方面的內(nèi)容:一是加強中國—東盟海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括海洋港口和碼頭建設(shè)、海上公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容;二是加強海上通道安全合作,以簽署雙多邊條約、開展聯(lián)合執(zhí)法為手段確保海上能源通道、貿(mào)易通道和礦物通道的安全;三是加強海洋旅游互聯(lián)互通,打造中國港口和東盟國家港口的精品旅游線路。

        4海洋環(huán)保合作。海洋環(huán)境保護合作一直是中國—東盟海洋合作的重中之重。海洋環(huán)保不僅屬于可增進雙方互信的低敏感領(lǐng)域,同時也是實施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的重要組成部分。縱觀我國與東盟國家已經(jīng)開展的海洋環(huán)境保護合作,主要集中在珊瑚礁保護、漁業(yè)資源保護、海上溢油風(fēng)險防范、生物多樣性保護等領(lǐng)域。2012年,中國和印尼聯(lián)合建立了“比通海洋生態(tài)站”,針對珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)和珊瑚礁魚類、浮游生物、底棲生物等海洋生物多樣性以及海水和沉積物相關(guān)參數(shù)開展調(diào)查研究。2013年,中國和馬來西亞共同主辦了中馬海洋科學(xué)研討會,討論了海洋生態(tài)健康與環(huán)境保護、海洋可持續(xù)發(fā)展與海岸帶綜合管理等問題。

        5海洋人文合作。中國與東南亞國家的人文交流歷史悠久。據(jù)史料記載,漢武帝在元鼎六年(公元前111年)統(tǒng)一南粵之后,便派出使者訪問東南亞各國。中國與東盟建立對話關(guān)系以來,雙方的海洋人文交流不斷增加。2011年11月18日,中國與東盟共同發(fā)起設(shè)立政府間國際組織“中國—東盟中心”,旨在促進包括海洋人文在內(nèi)的文化和旅游等領(lǐng)域的服務(wù);2013年,廈門大學(xué)在馬來西亞吉隆坡建立了中國—東盟海洋學(xué)院,旨在加強海洋人才培養(yǎng)。此外,國家海洋局和教育部聯(lián)合設(shè)立了專項政府獎學(xué)金,為南海、太平洋、印度洋周邊及非洲的發(fā)展中國家和地區(qū)的優(yōu)秀青年來華攻讀海洋及相關(guān)專業(yè)的碩士或博士學(xué)位提供資助。由此可知,中國—東盟海洋人文交流形式多樣,領(lǐng)域廣泛,不僅為建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”奠定了重要基礎(chǔ),也成為加強中國—東盟政治互信的重要紐帶。

        (二) 中國—東盟海洋合作的現(xiàn)有機制

        隨著區(qū)域一體化進程加快,亞太地區(qū)正在通過機制建設(shè)加強各國之間的聯(lián)系。從中國和東盟國家的合作歷程來看,雙方在利益博弈的過程中逐步建立了較為成熟的對話合作機制和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。目前,中國與東盟已經(jīng)建立了較為完善的官方對話合作機制,具體到中國—東盟海洋合作的現(xiàn)有機制,主要有以下四個:

        1中國—東盟國家海洋合作論壇?!爸袊獤|盟國家海洋合作論壇”是由中國和東盟國家的技術(shù)官員和專家學(xué)者參與的學(xué)術(shù)性、專業(yè)性合作論壇。論壇分別于2013年、2014年、2015年召開會議,其中2013年在印尼巴厘島舉辦的首屆中國-東盟國家海洋合作計劃,就“制定未來10年中國-東盟國家海洋合作計劃,適時成立中國—東盟海洋科研院所合作網(wǎng)絡(luò)”達成共識。

        2落實《南海各方行為宣言》(DOC)聯(lián)合工作組機制。2002年11月4日簽署的《南海各方行為宣言》(DOC)是中國和東盟國家簽署的第一份有關(guān)南海問題的政治文件,對于增進中國與東盟的互信具有重要意義?!缎浴泛炇鹨詠?,我國積極參與落實《宣言》高官會和聯(lián)合工作組機制,積極推動在該機制下成立“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會”,倡議發(fā)起了6個合作項目,配合國家總體外交戰(zhàn)略,與東盟國家實施海洋科研、環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)、能力建設(shè)等低敏感領(lǐng)域的務(wù)實合作。

        3博鰲亞洲論壇——“21世紀(jì)海上絲綢之路”分論壇。“博鰲亞洲論壇”是我國主導(dǎo)的重要多邊外交平臺之一,主要從亞洲的視角關(guān)注和探討亞太地區(qū)在經(jīng)濟與社會發(fā)展進程中所面臨的焦點和挑戰(zhàn)。自論壇開辦以來,其“外溢”效應(yīng)十分明顯,已經(jīng)逐漸由經(jīng)濟領(lǐng)域擴展至政治、文化等諸多領(lǐng)域,發(fā)展成為一個以經(jīng)濟功能為主、兼具其他功能的區(qū)域性國際論壇。2014年,博鰲亞洲論壇——共建21世紀(jì)海上絲綢之路分論壇暨中國東盟海洋合作年啟動儀式在海南博鰲舉行,成為中國與東盟開展海洋合作的又一重要機制。

        4中國—東盟海上合作基金。2011年是中國—東盟正式建立對話關(guān)系的20周年。在當(dāng)年的中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會上,時任總理溫家寶提出要開拓雙方海上務(wù)實合作,決定設(shè)立中國—東盟海上合作基金,旨在開拓雙方海上務(wù)實合作,積累政治互信。按照設(shè)想,中國-東盟海上合作基金將遵循以下四個戰(zhàn)略定位和優(yōu)先方向:一是推動落實《南海各方行為宣言》(DOC)的示范基金;二是實現(xiàn)東亞海上互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)典范;三是建立區(qū)域海上安全合作機制的先行探索;四是培養(yǎng)地區(qū)涉海人才的重要研究平臺。

        二、中國—東盟海洋合作的困境

        (一)南海爭端是制約中國—東盟海洋合作的重要因素

        隨著中國—東盟關(guān)系不斷升級,中國與東盟國家的海洋合作也更加緊密。但南海爭端仍然是阻礙中國—東盟開展務(wù)實合作的絆腳石。聚焦中國和東盟國家的南海爭端,主要集中在島礁主權(quán)爭議、執(zhí)法沖突和專屬經(jīng)濟區(qū)重疊等方面。南海爭端制約我國與東盟國家海洋合作主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,海洋爭端不斷升級導(dǎo)致南海問題國際化,域外國家介入使得南海爭端由最初的島礁主權(quán)糾紛逐漸演變成了海域劃界糾紛;第二,南海爭端復(fù)雜化使得中國—東盟海洋合作少有涉及共同開發(fā)等高敏感海洋合作領(lǐng)域;第三,南海爭端持續(xù)發(fā)酵使得中國與東盟國家政治互信下降,阻礙了中國和東盟國家在海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作。此外,南海航道的航行安全近年來也飽受爭議,受到了西方國家的指責(zé)和詬病。

        (二)海洋經(jīng)濟潛力尚未充分發(fā)揮

        隨著科技進步,藍色經(jīng)濟在我國和東盟沿海國家國民經(jīng)濟總值中的比重不斷攀升,2015年我國海洋生產(chǎn)總值64669億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的94%。但現(xiàn)階段,中國與東盟國家的海洋經(jīng)濟潛力尚未充分發(fā)揮,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,中國與東盟沿海國家的雙多邊合作主要集中在漁業(yè)合作、海洋科研環(huán)保領(lǐng)域,但油氣資源開發(fā)、[JP2]聯(lián)合勘探等高敏感領(lǐng)域的合作動力不足;第二,海洋合作形式單一。目前,中國與東盟國家的海洋經(jīng)濟合作主要表現(xiàn)形式主要為合作共建海洋基礎(chǔ)設(shè)施以及國際產(chǎn)能合作;第三,東盟部分沿海國家為防止中國的經(jīng)濟滲透會帶來一系列不可預(yù)測的政治風(fēng)險,在海洋經(jīng)濟合作領(lǐng)域多持謹(jǐn)慎態(tài)度。[JP]

        (三)海洋合作缺乏系統(tǒng)化和規(guī)?;?/p>

        隨著海洋在國家戰(zhàn)略中的地位不斷上升,中國和東盟國家都將海洋合作作為未來工作的重中之重。從合作內(nèi)容來講,中國—東盟海洋合作主要包含海洋經(jīng)濟合作、海洋科技合作、海洋環(huán)境合作、海洋人文合作等領(lǐng)域;從合作形式來講,主要通過簽署雙邊或多邊《合作諒解備忘錄》、建立聯(lián)合工作小組、創(chuàng)設(shè)聯(lián)合工作委員會、開展聯(lián)合科考等方式進行。但與當(dāng)今世界一流的海洋強國相比,當(dāng)前我國和東盟國家的海洋合作仍然未達到系統(tǒng)化和規(guī)?;健>唧w來講:其一,中國—東盟海洋合作并未形成從戰(zhàn)略到實施細則的多層次合作體系,合作形式雖然多樣,但仍需進一步有效整合;其二,各地與東盟國家開展海洋合作的重點不明確;其三,中國在海洋人才培養(yǎng)和培訓(xùn)方面全面開花卻未形成層次分明、方向明確的總體培養(yǎng)戰(zhàn)略。

        (四)海洋合作方式創(chuàng)新不足

        縱觀以往的中國—東盟海洋合作,大多是通過政府主導(dǎo)的方式展開,其優(yōu)點是合作層次高,成果顯著。但同樣存在問題,一是合作思維固化,一旦提及中國—東盟海洋合作,各界人士就希望政府出面干預(yù)或推動;二是單向性明顯,即中國—東盟海洋合作經(jīng)常會出現(xiàn)一方積極推進,而另一方卻消極被動的局面,致使合作難以開展;三是非政府層面的民間合作潛力尚未充分發(fā)揮。目前,政府主導(dǎo)的海洋合作項目大多在科研、環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)、聯(lián)合執(zhí)法、海上搜救等領(lǐng)域,對于探索設(shè)立并發(fā)展涉海民間投資、智慧海洋、海洋物流、臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)、海洋服務(wù)貿(mào)易合作、海洋金融等領(lǐng)域的潛力尚未充分發(fā)揮。

        三、中國—東盟海洋合作的發(fā)展路徑探析

        (一)共建共享,搭建海洋合作中央平臺

        作為南海周邊國家,中國和東盟沿海國家很早就開始了海洋合作的探索,從最初的共同捕撈,到近年來的聯(lián)合科考、海岸帶開發(fā)等等。但《聯(lián)合國海洋法公約》對全球海洋秩序的重新建構(gòu)使得中國和東盟國家的海洋合作變得困難重重。當(dāng)前,我國與東盟國家開展海洋合作的形式多樣,包括交通部和各地海事局負(fù)責(zé)的船員培訓(xùn)、聯(lián)合搜救;海洋局負(fù)責(zé)的海洋科技、海洋環(huán)境保護、海岸帶保護、防災(zāi)減災(zāi)合作;外交部負(fù)責(zé)的中國—東盟海上合作基金等。但總體來說,當(dāng)前我國對東盟國家的海洋合作呈現(xiàn)散、亂狀態(tài),資源未得到有效整合。因此,應(yīng)依照“共商、共建、共享”原則分別在海洋經(jīng)濟、海洋科技、海洋信息、海洋金融、海洋人文交流、海洋法律與政策研判以及涉海培訓(xùn)等領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃,形成我對東盟的海洋外交渠道,搭建中國—東盟海洋合作的中央平臺。

        (二)整合資源,打好海洋合作組合拳

        現(xiàn)階段我國與東盟國家的海洋合作領(lǐng)域廣泛、形式多樣,但尚未形成建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略系統(tǒng)和完整的配套方案。因此,應(yīng)厘清現(xiàn)階段中國—東盟各類海洋合作的形式與關(guān)系,整合國內(nèi)面向東盟的海洋合作資源,依托東南沿海省份與東盟國家交往的區(qū)位和文化優(yōu)勢,構(gòu)筑國內(nèi)面向東盟海洋合作的中央平臺,以海洋經(jīng)濟合作、海洋環(huán)保合作、海洋金融、海洋信息合作、海洋人文交流為主要渠道同時運轉(zhuǎn),打好海洋合作組合拳。

        (三)項目導(dǎo)向,加強海洋經(jīng)濟輻射能力

        近年來,中國—東盟海洋經(jīng)濟合作模式主要以政府推動為主,民間合作為輔,合作領(lǐng)域主要集中在漁業(yè)和聯(lián)合捕撈,對于涉海領(lǐng)域投資少有涉及。因此,加強中國—東盟經(jīng)濟海洋合作應(yīng)符合國家海洋發(fā)展的框架下以項目為導(dǎo)向,拓寬海洋經(jīng)濟合作領(lǐng)域,發(fā)掘藍色經(jīng)濟潛力,加大海洋經(jīng)濟輻射力。具體來說主要有以下幾種方式:一是打通海洋金融渠道,設(shè)立中國—東盟海洋經(jīng)濟專項基金,用于海洋基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè);二是加強港口建設(shè),輻射沿海城市經(jīng)濟發(fā)展;三是探索海岸帶開發(fā),進一步加大第三產(chǎn)業(yè)在沿海城市的經(jīng)濟輻射作用。

        (四)意識培養(yǎng),加強海洋軟實力建設(shè)

        海洋軟實力是國家軟實力的重要組成部分,反映著一個國家在海洋權(quán)益維護和海洋治理方面的綜合實力??v觀當(dāng)今全球海洋強國,大都在通過有針對性、系統(tǒng)地舉行培訓(xùn)班,或以資助相關(guān)人士深造進修等形式進行感情投資,其實質(zhì)就是在加強海洋軟實力建設(shè),通過海洋友好意識培養(yǎng)的潛移默化實現(xiàn)本國海洋戰(zhàn)略目的。相比之下,現(xiàn)階段我國國內(nèi)面向東盟的海洋培訓(xùn)形式不一,種類繁多,不僅包括船舶和船員涉海應(yīng)用技術(shù)方面的培訓(xùn),同時涵蓋海洋環(huán)保、海洋人文、海洋法律與政策等方面的培訓(xùn)。對此,我國應(yīng)加強在海洋軟實力方面的建設(shè),進一步整合培訓(xùn)資源,統(tǒng)籌安排面向東盟的涉海培訓(xùn),將各部門和機構(gòu)的培訓(xùn)項目納入統(tǒng)一框架下,并以此為載體搭建面向東盟的海洋培訓(xùn)大集合,有重點、分層次地統(tǒng)一安排涉海培訓(xùn)項目,增加感情投資,體現(xiàn)我對南海周邊各國的善意和誠意,達到增信釋疑、促進合作的目的。

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        (田昕清,國家發(fā)展改革委國際合作中心研究分析員。)

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