趙栩?オオ?

摘要：本文主要針對當(dāng)前長江流域管理體制中存在的“統(tǒng)的不夠、分的無序”以及其他主要問題，按照“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的要求，提出完善長江經(jīng)濟帶綜合管理體制，加強流域內(nèi)各省協(xié)調(diào)合作的對策建議。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟帶綜合管理協(xié)調(diào)合作

長江是中華民族的母親河、生命河，長江干流全長6300多公里，流域面積180萬平公里，約占國土面積的188%，流域多年平均水資源量9958億立方米，占全國的35%，承載著全國32%的人口和34%的經(jīng)濟總量。理順長江流域綜合管理體制對推進(jìn)長江經(jīng)濟帶建設(shè)具有重要意義。

一、長江流域管理取得的主要成效

（一）多部門分工管理的格局初步形成

目前，長江流域涉水管理部門涉及水利、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改、住建、國土、衛(wèi)生等多個部門，沿岸十幾個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及中國長江三峽集團公司、國家電網(wǎng)公司（華中、南方電站調(diào)度）、長江防汛抗旱總指揮部、長江上游水土保持委員會（四川省長任主任委員，辦公室設(shè)在長江委）、國務(wù)院三峽建設(shè)委員會等機構(gòu)。水利部門負(fù)責(zé)水功能區(qū)納污能力和限制排污總量規(guī)劃，水功能區(qū)、入河排污口管理，水資源地保護，水生態(tài)保護與修復(fù)等職能；環(huán)保部門負(fù)責(zé)水環(huán)境質(zhì)量和水污染治理；住建部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和排水管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)節(jié)水農(nóng)業(yè)的推廣、漁業(yè)養(yǎng)殖和農(nóng)藥施用的監(jiān)管，長江流域珍稀動物的保護；林業(yè)部門負(fù)責(zé)濕地的保護管理；國土部門負(fù)責(zé)地下水的監(jiān)測；交通部門負(fù)責(zé)船舶污染防治。從長江航道管理來看，長江干線和長江分支河流的海事管理分屬國家海事和地方海事管理，分別歸屬交通運輸部和各省市管理。

（二）一些地方政府建立了區(qū)域性協(xié)商合作機制

近年來，長江上中下游各地政府之間建立了一些區(qū)域性協(xié)商合作機制，如長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長江中游四省水運規(guī)劃工作聯(lián)席會議制度、長江中游四省交通運輸區(qū)域合作機制、長江水運發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會議以及沿江29個重點城市合作建立的長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，就遇到的共同問題開展一定范圍的協(xié)商，取得了一定的效果。此外，湖北、湖南、江西、安徽積極開展碳排放權(quán)交易試點，簽署了碳交易合作框架協(xié)議。安徽、浙江探索建立了新安江生態(tài)補償機制。

（三）部委派出機構(gòu)成為加強流域管理的重要抓手

水利部派出機構(gòu)長江水利委員會，在長江流域和瀾滄江以西（含瀾滄江）區(qū)域內(nèi)依法行使水行政管理職責(zé)，側(cè)重長江水資源管理。交通運輸部派出機構(gòu)長江航務(wù)管理局，對長江干線航運行使政府行業(yè)管理職能，受交通運輸部部委托或法規(guī)授權(quán)行使長江干線（云南水富—上海長江口，干線航道里程2838公里）航運行政主管部門職責(zé)。環(huán)保部派出機構(gòu)華東、華南、西南環(huán)保督查中心，主要負(fù)責(zé)承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作、跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作。農(nóng)業(yè)部派出機構(gòu)長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室，負(fù)責(zé)漁政管理、水生生物資源養(yǎng)護等工作。國土資源部派出機構(gòu)三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工作指揮部，負(fù)責(zé)三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工作。

二、存在的主要問題

（一）“多龍治水”導(dǎo)致管理碎片化

相關(guān)部門“多龍治水”形式上集中了多部門力量，但由于統(tǒng)的不夠、分的無序，激勵各部門從局部利益出發(fā)，導(dǎo)致管理碎片化。從規(guī)劃上來看，水利部門有流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃以及水資源保護規(guī)劃，環(huán)保部門有水污染防治規(guī)劃，水利部門強調(diào)總量控制，環(huán)保部門只管達(dá)標(biāo)排放，沒有總量概念，規(guī)劃之間存在明顯不協(xié)調(diào)。例如，水污染防治的內(nèi)容沒有納入長江流域綜合利用規(guī)劃，使得流域水資源保護與污染源控制在規(guī)劃層面難以統(tǒng)籌考慮。從管理上來看，沒有準(zhǔn)確界定水利部門入河排污口設(shè)置管理與環(huán)保部門污染源管理、排污許可管理的各自職能，存在一定的交叉，監(jiān)測站點重復(fù)建設(shè)問題突出，需要進(jìn)一步完善和理順涉水有關(guān)管理制度。在實際工作中，我國已形成“環(huán)保管水質(zhì)、水利管水量”“水利不上岸、環(huán)保不下河”的格局。同時，在長江流域水資源統(tǒng)一監(jiān)管方面，尚缺乏高層次的議事協(xié)調(diào)機制，跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，無法達(dá)到“團結(jié)治水”的目的。

（二）岸線利用缺乏統(tǒng)一管理導(dǎo)致開發(fā)無序

目前，長江岸線開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一管理，沿江各省市擁有較大的岸線開發(fā)利用權(quán)限，長江黃金岸線資源變成了爭相搶占的“唐僧肉”，岸線開發(fā)利用布局不合理、岸線資源浪費嚴(yán)重的現(xiàn)象普遍存在。長江干線湖南段158公里岸線，有大小各類碼頭70多座；江西九江152公里長江岸線，有150多個港口；安徽安慶、池州167公里長江岸線，各類碼頭泊位260座。平均下來不到一公里就有一座碼頭，越往下游，港口碼頭越密集，岸線資源越緊張。老的岸線占用問題沒有解決，新的港口建設(shè)熱潮又呈重復(fù)上馬之勢，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重。例如，長江南側(cè)的江西九江港已經(jīng)發(fā)展比較成熟，但是北側(cè)的湖北小池仍然克服相對不利的自然條件建設(shè)自己的港口。同時，長江岸線利用項目的審查內(nèi)容多局限于防洪影響評價，對岸線的使用范圍、使用期限沒有標(biāo)準(zhǔn)和要求，直接影響了長江岸線資源的有效管理與合理利用。岸線資源開發(fā)利用涉及海事、交通、水利、國土、環(huán)保等多個部門和100多個地市級政府，各自為戰(zhàn)，造成部分項目監(jiān)督管理不到位?，F(xiàn)行的無償或低償獲取岸線資源開發(fā)權(quán)的辦法，也導(dǎo)致岸線開發(fā)成本較低，不利于岸線資源的節(jié)約使用和合理開發(fā)。

（三）橫向生態(tài)補償機制不健全導(dǎo)致重大生態(tài)修復(fù)難以開展

2005年起國家開始實施生態(tài)補償機制，但主要以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向補償和跨省補償不多。目前，長江流域生態(tài)保護也存在同樣的問題，橫向補償和跨省補償機制缺乏，生態(tài)環(huán)境破化嚴(yán)重，重大生態(tài)修復(fù)困難。過去十年間長江流域生態(tài)退化嚴(yán)重，水土流失面積占長江全流域的30%，退化草地占可利用草場面積的50%以上，其中約10%的退化草地已淪為“黑土灘”。長江流域洞庭湖水域面積已由新中國建立初期的4350平方公里減少到現(xiàn)在的2650平方公里，枯水期水域面積已不足500平方公里。長江上游大型水利水電工程建設(shè)對中下游生態(tài)環(huán)境影響明顯，相較于上世紀(jì)50年代，長江中游70%的濕地已經(jīng)消失，長三角海岸蝕退、濕地萎縮、生態(tài)服務(wù)功能退化，嚴(yán)重威脅長江口近海生態(tài)系統(tǒng)安全。當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，應(yīng)把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，在長江流域率先建立健全“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的生態(tài)補償機制，探索形成長江流域上下游區(qū)域的補償模式，構(gòu)建完善的生態(tài)安全屏障。

（四）條塊分割管理導(dǎo)致水上執(zhí)法困難

[JP3]長江流域有些江段江南江北、上游下游分屬不同省份，邊界水域成了安全管理和執(zhí)法的難點。一些地方由于打擊力度不夠，導(dǎo)致非法采砂勢頭一度超過了合法采砂；一些地方由于缺乏執(zhí)法合作，導(dǎo)致“驅(qū)趕式”執(zhí)法成為常態(tài)。又如，按現(xiàn)行管理權(quán)限，地方航道由地方海事部門管轄，一些內(nèi)河航船不敢進(jìn)長江支流航道，擔(dān)心地方有關(guān)部門對其亂執(zhí)法、亂罰款。還有一些地方和部門在執(zhí)法過程中對“有利可圖”的事項緊抓不放，對“無利可圖”的事項或是聽之任之、放任自流，或是敷衍塞責(zé)、推諉扯皮，同時還存在著選擇性執(zhí)法問題。對于長江條塊分割管[JP]理導(dǎo)致的水上執(zhí)法力量分散、執(zhí)法不到位等問題，國家應(yīng)積極整合海事、公安、漁政、水利等部門的執(zhí)法力量，實行統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法。

三、完善長江經(jīng)濟帶綜合管理機制的對策建議

（一）成立新的長江管理委員會

[JP2]建議合并國務(wù)院相關(guān)部委在長江的分支機構(gòu)和職能，成立新的長江委，對長江水上事務(wù)實行統(tǒng)一管理。借鑒黃河流域管理體制經(jīng)驗，設(shè)立江務(wù)局，由長江委支管。建立一個高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組或者聯(lián)席會議，涵蓋發(fā)改、國土、水利、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、交通等主要部門，并設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)長江經(jīng)濟帶發(fā)展建設(shè)，協(xié)調(diào)解決重大決議、重大規(guī)劃、重大政策和重大工程。在重要交通干線、重大水利工程、重大生態(tài)保護工程、跨領(lǐng)域污染治理等方面，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。特別要督促各部門、各地方政府打破利益限制、行政限制，構(gòu)建流動有序的要素市場體系。合理劃分中央地方事權(quán)。以水利項目為例，事關(guān)全局的水利建設(shè)、水資源管理、河湖管理等涉水事務(wù)的管理權(quán)限應(yīng)作為[JP]中央事權(quán)，如蓄滯洪區(qū)建設(shè)、長江干堤的堤防管理運行維護、三峽后續(xù)影響處理等。區(qū)域性的水利項目作為地方事權(quán)。

（二）建立長江流域區(qū)域合作機制

[JP3]在長江流域推廣長三角模式，定期召開合作會議，形成“央地聯(lián)動、統(tǒng)分結(jié)合、務(wù)實高效”的區(qū)域合作機制，加強區(qū)域戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、招商引資、自主創(chuàng)新等各個層面的對接。加強產(chǎn)業(yè)協(xié)作，如建立旅游聯(lián)盟，發(fā)放統(tǒng)一的“旅游一卡通”或者“一票通”。通過簽訂合作協(xié)議、舉行聯(lián)席會議、聯(lián)合管理、信息共享等方式，開展長江生態(tài)保護與環(huán)境治理事務(wù)的跨行政區(qū)域合作，形成流域綜合決策機制、監(jiān)督機制、污染事故通報機制、協(xié)同治污機制、糾紛仲裁制度等，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)、防污治污、水資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面上下游聯(lián)動。完善綜合交通運輸體系，發(fā)展江河聯(lián)運，推動長江中下游港口合作，整合資源，降低交易成本。[JP]

（三）建立和完善生態(tài)補償機制

設(shè)立長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護合作基金，加強對重點生態(tài)功能區(qū)保護與治理的支持力度，對水環(huán)境和生態(tài)保護項目，適當(dāng)提高中央財政出資比例。開展下游對上游、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)收益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)效益補償試點，對生態(tài)補償范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及權(quán)利義務(wù)、考核評估等進(jìn)行完善，支持開展水權(quán)交易、排污權(quán)交易試點，探索市場化的補償模式。研究制定三峽庫區(qū)、長江流域中下游財政轉(zhuǎn)移支付、稅收調(diào)節(jié)、產(chǎn)業(yè)扶持等生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和辦法相關(guān)國家部委組織開展對跨界水質(zhì)開展監(jiān)測，明確以省界斷面全面穩(wěn)定達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為基本標(biāo)準(zhǔn)。通過跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)管理以及相關(guān)利益方的廣泛參與，制定長江蓄洪區(qū)生態(tài)補償政策，縮小與收益區(qū)的發(fā)展差距。

（四）加快《長江法》立法進(jìn)程

將《長江法》盡快納入立法議程，統(tǒng)籌整個經(jīng)濟帶的水資源保護和污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、資源開發(fā)管理等各個方面，明確流域管理的目標(biāo)、原則、體制、機制，按照現(xiàn)代流域管理對水資源綜合利用的要求，規(guī)范長江流域水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的各項行為，保障水資源的綜合開發(fā)和可持續(xù)利用。

（趙栩，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟院助理研究員，博士。）