董小沙?劉秀

摘要：改革開放以來，尤其是近幾年，我國公共財政框架不斷完善，更好的適應(yīng)于當(dāng)前的經(jīng)濟體制和社會現(xiàn)狀。財政監(jiān)督為公共財政框架的建立提供了強有力的制度保障；而公共財政框架的進(jìn)一步完善又需要調(diào)整和改進(jìn)財政監(jiān)督體系，以使公共財政更好地改善民生，為民服務(wù)。本文在分析公共財政框架與財政監(jiān)督關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討財政監(jiān)督當(dāng)前的現(xiàn)狀以及存在的問題，最后提出解決方法。

關(guān)鍵詞：公共財政；財政監(jiān)督

一、財政體制與財政監(jiān)督的關(guān)系

1.財政體制建立過程中，財政監(jiān)督的地位和作用不斷提高。改革開放以來我國初步建立了一套分級財政監(jiān)督體系，在保證我國財政正常運行方面發(fā)揮了重要的作用。在最近的幾十年里，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，但相對而言法制建設(shè)有些滯后，涉及財政違法違紀(jì)案件層出不窮，違紀(jì)金額令人發(fā)指，違紀(jì)手段卻越來越先進(jìn)和隱秘。防治財政違紀(jì)事件的發(fā)生，財政監(jiān)督也就顯得更為重要。我國財政監(jiān)督建設(shè)經(jīng)歷了一個相對漫長的發(fā)展過程，逐步從一元化向多元化方向發(fā)展，監(jiān)督主體和方式的多元化與當(dāng)前的財政體制相適應(yīng)。財政監(jiān)督的范圍更廣，內(nèi)容更具體，在社會生活中的地位和作用不斷增強。

2.財政監(jiān)督是推動公共財政體制完善的內(nèi)部動力之一。財政監(jiān)督的力度和質(zhì)量直接關(guān)系到財政體制發(fā)揮作用的效果。財政監(jiān)督為深化財政體制治理，整頓經(jīng)濟秩序，實施宏觀調(diào)控保駕護(hù)航。財政監(jiān)督是保障政府財政活動得以充分有效實現(xiàn)資源配置，收入分配公平和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展三大財政職能的有效的財政手段。財政監(jiān)督不僅僅局限于單一的財政內(nèi)容，而是包括對國民經(jīng)濟部門及行政機關(guān)、企事業(yè)單位自身資金的籌集、供應(yīng)和使用過程中合法、合理、正常、有效進(jìn)行監(jiān)察和督促。

二、財政監(jiān)督當(dāng)前的現(xiàn)狀及存在的問題

1.監(jiān)督方式偏離實際情況，大大降低了財政監(jiān)督效果。財政監(jiān)督過程中普遍存在重事后監(jiān)督、輕事前預(yù)防、忽視始終監(jiān)督的問題，監(jiān)督方式仍在沿襲著過去“三大檢查”時期運動式的、集中性的、突擊型的方式。這種監(jiān)督的主要特點是針對性強，以專項治理在經(jīng)濟領(lǐng)域中出現(xiàn)問題的方式來展開。雖然這種監(jiān)督方式表面看來雷厲風(fēng)行，各部門之間風(fēng)行聯(lián)動，但實際上是出現(xiàn)問題后的一種彌補措施，責(zé)任難以落實，甚至帶有很多偶然因素，財政監(jiān)督效果治標(biāo)不治本。另外，現(xiàn)實中財政監(jiān)督手段弱化，重檢查、輕整改，重罰繳、輕堵漏的問題也比較突出，財政監(jiān)督局限于檢查，缺乏審核、稽查等多種方法的綜合運用，影響了財政監(jiān)督效能的發(fā)揮。外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督不同步也是我國財政監(jiān)督中存在的一個很大的問題，主要體現(xiàn)在對財政收入征收和財政資金使用擁有一套較為嚴(yán)格縝密的監(jiān)督體系，但是財政部門內(nèi)部的監(jiān)督卻過于薄弱，不夠公開透明。近年來，財政系統(tǒng)內(nèi)部違法違紀(jì)問題時有出現(xiàn)，有些甚至觸目驚心。應(yīng)當(dāng)說這與財政部門內(nèi)部監(jiān)督不健全、不完善，缺乏約束機制有很大關(guān)系。舉一個簡單的例子，這幾年國家比較加大對農(nóng)村居民養(yǎng)老項目的扶持，很多村都符合建立農(nóng)村養(yǎng)老院的資格，但情況是很多養(yǎng)老院建成以后不開放，只為了上級政府的合格檢查，一旦檢查合格有關(guān)部門就不再后續(xù)跟蹤監(jiān)督，財政資金最終并沒有起到該有的作用。

2.財政監(jiān)督法制建設(shè)，特別是財政監(jiān)督立法工作的明顯滯后。我國還沒有一部全面規(guī)定公共財政監(jiān)督的法律法規(guī)，使得財政監(jiān)督在實踐中法律地位不清晰、當(dāng)事人相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)不明確和執(zhí)法手段不夠強硬，最終導(dǎo)致公共財政監(jiān)督缺乏有力的法律保障。近幾年來我國已相繼出臺了監(jiān)督法、預(yù)算法、審計法、會計法、注冊會計師法等法律，但這些法律都局限于規(guī)范特定的對象，而對財政監(jiān)督僅有原則性規(guī)定，對于財政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍、內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等沒有系統(tǒng)完整的明確性規(guī)定，致使很多行業(yè)部門都利用法律漏洞來走擦邊球。財政監(jiān)督立法滯后影響財政監(jiān)督職能的發(fā)揮，例如現(xiàn)行的財政法律法規(guī)中對財政資金實施保全措施無明確規(guī)定，這就使得國家財政資金的安全與完整性受到嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致財政資金出現(xiàn)截留、挪用、支出效益不高、損失浪費等諸多問題。但財政部門卻因無法可依而不能采取有效措施，從而損害了財政監(jiān)督的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，使得財政監(jiān)督工作難以深入進(jìn)行下去，即使在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題也容易擱淺，不能夠立即做出決斷，對違法違紀(jì)事件進(jìn)行懲戒。

3.財政監(jiān)督主體之間職能交錯，責(zé)任難以落實。財政監(jiān)督的主體是國家財政機關(guān)，各級財政部門是財政監(jiān)督的執(zhí)法主體，財政監(jiān)督是財政部門內(nèi)部各職能機構(gòu)的共同任務(wù)，而當(dāng)前我國多個監(jiān)督主體并存，各主體的地位沒有嚴(yán)格的等級之分。在監(jiān)督工作中各個主體依據(jù)不同的法律法規(guī)來對監(jiān)督對象進(jìn)行財政監(jiān)督，當(dāng)落實到具體的財政監(jiān)督的范疇時，各主體所按照的法律法規(guī)既有交錯重疊的部分又有各自獨特的規(guī)定，繼而導(dǎo)致各監(jiān)督主體的職能定位、責(zé)任落實不明確。明確各個監(jiān)督主體的職能定位，才能從大局方面對各監(jiān)督工作進(jìn)行把控，協(xié)調(diào)各行業(yè)之間的矛盾和問題，對于財稅體制改革中存在的問題做出及時的反應(yīng)，成為財政工作中的感應(yīng)器，及時而又敏感的對財政工作中出現(xiàn)的問題作出回應(yīng)，從而建立一套完整而又系統(tǒng)的現(xiàn)代財政制度。但實際情形有些不盡人意，針對某個事項檢查的現(xiàn)象普遍存在，整體責(zé)任分工意識的缺失使得財稅改革的推動過程更為艱難。

4.財政監(jiān)督的透明度不高，信息反饋機制有待改善。財政透明度的提高不僅有利于社會公平，提高政府效率，更有助于公眾和立法機構(gòu)有效監(jiān)督和評價政府，減少腐敗行為。當(dāng)前對于政府工作報告中的財務(wù)信息的專業(yè)解讀滯后性太強，而且內(nèi)容的真實性無法獲得有效保證，對于普通民眾來說難辨真假。近年來，我國不斷加強財政信息化建設(shè)，但是各個流程之間銜接不夠密切，各個部門之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，職能相互交叉，發(fā)現(xiàn)問題很難及時的反饋給對應(yīng)的部門解決。

三、完善我國公共財政監(jiān)督機制的建議

1.財政監(jiān)督工作不拘于形式，落實到實處。很多時候都是在某個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題以后，我們才會去關(guān)注和修復(fù)。事實證明，事后監(jiān)督是成本最高的一種監(jiān)督方式，只有事前監(jiān)督才能將損失降到最低。財政的本質(zhì)是“集眾人之財，辦眾人之事”，所以對于財政的監(jiān)督我們也要合眾人之力。形成立法監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，專門監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的合力。使財政工作從始到終都能受到監(jiān)督，真正的造福于民。在公共財政運行的過程中發(fā)現(xiàn)問題時要在第一時間落實到具體部門，追究責(zé)任，查出漏洞，增強對財政工作監(jiān)督的針對性。同時，重視財政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，對公職人員的違法違紀(jì)行為絕不姑息，秉持著對民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，凈化財政部門的內(nèi)部風(fēng)氣，保證財政工作源頭的純凈性。例如，民生項目的開展，不能忽視后續(xù)的跟蹤，這既可總結(jié)經(jīng)驗，又可測試其惠民程度。

2.完善我國的財政立法機制，保障有一個全國統(tǒng)一的財政監(jiān)督法規(guī)來對全國的財政工作進(jìn)行規(guī)范。此法應(yīng)由國務(wù)院負(fù)責(zé)頒布，要明確財政監(jiān)督檢查的執(zhí)法地位。該法要對財政監(jiān)督檢查程序、人員職責(zé)、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行明確的規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行。針對于目前各個地區(qū)之間各司其法，執(zhí)法不統(tǒng)一的問題，要對相關(guān)的法規(guī)條例進(jìn)行細(xì)化，在以后的工作中做到有法可依。同時，該條例應(yīng)由全國人大和各級財政部門進(jìn)行反復(fù)商談確認(rèn)，在原有的財經(jīng)法規(guī)的基礎(chǔ)上廢舊立新，對原來各主體依照法律法規(guī)之間的沖突矛盾的地方有明確的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前我國所處的市場經(jīng)濟的階段來進(jìn)行改善。可以借鑒證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會在組織管理上的經(jīng)驗，建立相應(yīng)的輔助機構(gòu)。我們需要專門負(fù)責(zé)的監(jiān)督檢查的人員機構(gòu)，但為了使監(jiān)督機構(gòu)的人員構(gòu)成更為具有代表性和廣泛性，也需要有一些具有豐富的財政工作經(jīng)驗的人員和在研究財政方面的專家、科研人員，使監(jiān)督工作更具有權(quán)威性。負(fù)責(zé)相關(guān)檢查工作的人員要具有極高的專業(yè)素養(yǎng)，這樣才能從容的應(yīng)對工作中的新矛盾、新問題。

3.打造完整的財政監(jiān)督體系，明確各監(jiān)督主體的職能。一個完整的財政監(jiān)督體系的監(jiān)督主體應(yīng)包括：財政機關(guān)、審計機關(guān)、各級人大、民間機構(gòu)和社會民眾。為實現(xiàn)人有專責(zé)，事有專管的的目標(biāo)，各監(jiān)督主體要各司其職。審計監(jiān)督側(cè)重完善制約機制，保障稅務(wù)機關(guān)依法辦事，屬一種事后監(jiān)督；而財政監(jiān)督則貫穿財政資金運行全過程；人大監(jiān)督重點對政府預(yù)算及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督審查；民間機構(gòu)監(jiān)督市場性更強一些，以某個特定利益為出發(fā)點進(jìn)行監(jiān)督，但效率卻一般高于其它監(jiān)督；民眾監(jiān)督則滲透社會每一項財政工作中，是對政府財政工作合理性、真實性最有效的監(jiān)督。各監(jiān)督方式各有側(cè)重而財政監(jiān)督的獨特之處在于，它是一種憑借國家政治權(quán)力所制定的法令、制度為依據(jù)進(jìn)行，凡是與財政發(fā)生分配關(guān)系的部門、企業(yè)單位，不問所有制的性質(zhì)如何，也不問其所在地是城市還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要接受財政部門帶有強制性的監(jiān)督。這種特有的監(jiān)督方式使得財政監(jiān)督與其他監(jiān)督方式之間既要明確職責(zé)權(quán)限，又要相互協(xié)調(diào)。

4.提高財政透明度，讓財政工作真正在“陽光”下為人民服務(wù)。第一，保障財政預(yù)算資金使用和執(zhí)行情況的公開性。一方面及時公開財政預(yù)算執(zhí)行情況：以現(xiàn)行財政政策持續(xù)的長期報告和中期預(yù)算框架作為財政管理的基礎(chǔ)，定期發(fā)布與此相關(guān)的財政信息動態(tài)。保證預(yù)算單位的月度、季度、年度預(yù)算報告及時公示，實時跟蹤預(yù)算單位財務(wù)執(zhí)行進(jìn)度。另一方面對公開信息資料真實性和有效性嚴(yán)格把關(guān)：對于政府會計和財務(wù)報告標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性和公開性要建立起制度約束與保護(hù)機制，保證公開過程不受政府機構(gòu)和人員的無端干涉。設(shè)立專門機構(gòu)對于財政的預(yù)算和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評估，要求政府對于差異部分做出有據(jù)可依的解釋。上級財政要對下級政府及部門預(yù)決算公開情況組織專項檢查，對公開信息完整性、及時性和細(xì)化制度方面存在的問題逐一的梳理反饋，全面整改到位。第二，保障預(yù)算公開完整性和有效性。預(yù)算公開的完整性旨在擴大當(dāng)前公開的廣度和深度。確保將政府部門在編制預(yù)算的所有相關(guān)的收支都涵蓋到編制范圍里?！叭苯?jīng)費在之前一直都是監(jiān)管比較薄弱的環(huán)節(jié)，要在預(yù)算編制中將每一筆支出用途細(xì)化，將責(zé)任落實到個人；預(yù)算公開的有效性要求在保障完整性的前提下，預(yù)算內(nèi)容更加清晰明了，可以按照功能、金額、部門分類公布。對于預(yù)算信息的說明則要有的放矢，切忌過多的專業(yè)解釋，便于人大和社會民眾能更直觀準(zhǔn)確理解政府預(yù)算，提高工作效率。第三，合理分配財政資金，調(diào)動民眾參與財政監(jiān)督的積極性。對于基礎(chǔ)設(shè)施要擴大政府采購的規(guī)模和范圍，惠及更多普通民眾。但對采購程序要嚴(yán)格規(guī)范，借鑒市場機制的模式，公平合理競標(biāo)，提高資金的利用效率，懲治采購中的腐敗行為。建立以人大和民眾意見為基礎(chǔ)的“參與式預(yù)算”公開機制。使從預(yù)算機制的編制到預(yù)算審計，預(yù)算執(zhí)行再到預(yù)算績效評估一整套的程序都受到社會各方面的監(jiān)督。就地方政府而言，充分利用網(wǎng)絡(luò)公示、問卷調(diào)查、聽證會等多種監(jiān)督形式，建立起多層次的預(yù)算公開通道，拉近財政工作與民眾之間的距離，使得財政預(yù)算能更好的反映不同階層的利益要求，調(diào)動公眾參與預(yù)算管理的積極性，體現(xiàn)財政的公開性、公平性和效率性。

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