高一飛，汪友海

(西南政法大學 法學院，重慶 401120)

暫予監(jiān)外執(zhí)行的實踐圖景與改革方向

高一飛，汪友海

(西南政法大學 法學院，重慶 401120)

2012年修改后的《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》對暫予監(jiān)外執(zhí)行制度進行了修改和完善。十八大以后國家出臺了一系列暫予監(jiān)外執(zhí)行審批和監(jiān)管的重要文件，糾正了一大批不當暫予監(jiān)外執(zhí)行的情況。執(zhí)法實踐中，保外就醫(yī)在暫予監(jiān)外執(zhí)行中占有較大比重，非法保外就醫(yī)現(xiàn)象突出，檢察監(jiān)督的效果不理想。暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的改革方向是推動法律法規(guī)統(tǒng)一化、執(zhí)法信息公開化、執(zhí)法流程信息化和執(zhí)法標準規(guī)范化。

監(jiān)外執(zhí)行；保外就醫(yī)；社區(qū)矯正；檢察監(jiān)督

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“完善人權司法保障制度，國家尊重和保障人權，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度?！?014年1月21日,中央政法委印發(fā)了《關于嚴格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行切實防止司法腐敗的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟窂膰栏癜盐諏嶓w條件、完善程序規(guī)定、強化各環(huán)節(jié)責任、嚴懲腐敗行為等4個方面,對刑罰變更執(zhí)行工作進行了規(guī)范，對于公檢法司等部門統(tǒng)一執(zhí)法思想和執(zhí)法標準，堅持法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一都具有重要的意義。此后，最高執(zhí)法、司法機關出臺了一系列以落實這個文件為目的的司法文件。十八大后，我國對暫予監(jiān)外執(zhí)行制度進行了重大改革，執(zhí)法過程中違法辦關系案、人情案、金錢案等問題被媒體曝光，并得到了糾正，也引起了社會的廣泛關注。對暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的立法和執(zhí)法問題進行調查研究，是落實十八大精神、促進司法公正和司法文明的重要課題。

一、暫予監(jiān)外執(zhí)行的立法及實施文件現(xiàn)狀

暫予監(jiān)外執(zhí)行指的是對被法院判以有期徒刑、拘役、無期徒刑(指懷孕或處于哺乳期的女性罪犯)的，依法需在監(jiān)禁場所服刑的罪犯，但由于出現(xiàn)了法律規(guī)定的某種特殊情形而不適宜繼續(xù)在封閉的監(jiān)禁場所服刑，經(jīng)法定程序審查批準后，允許將其由監(jiān)禁場所轉移至其他開放性場所執(zhí)行刑罰，當暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后但刑期未滿的，由相關司法機關對罪犯進行收監(jiān)后繼續(xù)執(zhí)行刑罰的一種刑罰執(zhí)行變更制度。暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的內容涉及面較廣，從目前的立法情況來看，我國關于暫予監(jiān)外執(zhí)行主要包括立法、司法文件和地方法規(guī)等幾個方面。目前，暫予監(jiān)外執(zhí)行的相關立法較為完善，為暫予監(jiān)外執(zhí)行的實施提供了法律依據(jù)和基礎。

(一)立法條文分散在幾部立法文件中

1996年《刑事訴訟法》對暫予監(jiān)外執(zhí)行進行了相關規(guī)定。在2012年新修訂的《刑事訴訟法》(以下簡稱新《刑事訴訟法》)中，對暫予監(jiān)外執(zhí)行制度又進行了增改，主要體現(xiàn)在第四章“執(zhí)行”中，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是擴大了適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的范圍。新《刑事訴訟法》將適用范圍擴大到了無期徒刑但同時又做出了限制，即將被判處無期徒刑并處于哺乳期或懷孕的情況納入了暫予監(jiān)外執(zhí)行的范圍。

二是規(guī)范了暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批程序，明確了暫予監(jiān)外執(zhí)行不計入刑期的情形。新《刑事訴訟法》第二百五十七條對罪犯在暫予監(jiān)外執(zhí)行期間通過賄賂等非法手段被暫予監(jiān)外執(zhí)行，或在執(zhí)行期間逃脫的，在監(jiān)外執(zhí)行的時間和逃脫期間將不計入刑期。

三是改變了暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行主體和執(zhí)行方法。新《刑事訴訟法》第二百五十八條規(guī)定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正。將原來由公安機關為執(zhí)行主體改為由社區(qū)矯正機構執(zhí)行。

為配合《刑事訴訟法》的修改，2012年新修訂的《監(jiān)獄法》對暫予監(jiān)外執(zhí)行制度進行了修改和完善。其中，第三章第三節(jié)對在監(jiān)獄內服刑的罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的具體條件進行了明確，規(guī)定了監(jiān)獄管理機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批和決定程序。為了加強對監(jiān)獄在審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)定檢察機關可以對監(jiān)獄批準的暫予監(jiān)外執(zhí)行進行審查和提出書面意見進行監(jiān)督。

2003年，我國在北京等6省(市)啟動社區(qū)矯正試點工作，各級司法行政機關下設“社區(qū)矯正局”作為社區(qū)矯正的執(zhí)法機構。2005年將試點范圍擴大到18個省市。2008年10月，司法部提出了全面試行社區(qū)矯正工作的意見。2009年9月，“兩院兩部”出臺了《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。至此，社區(qū)矯正工作在全國范圍內全面開展。2012年1月，司法部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合制定了《社區(qū)矯正實施辦法》，2014年啟動了《社區(qū)矯正法》(專家建議稿)的立法工作，2016年10月對《社區(qū)矯正法》進行審議，2016年12月1日《社區(qū)矯正法》(征求意見稿)向全社會公布，這也預示著該法將會很快頒布實施。

(二)暫予監(jiān)外執(zhí)行的實施文件分散零亂

我國《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》等法律對暫予監(jiān)外執(zhí)行制度進行了規(guī)定。同時，我國的司法行政機關也先后出臺了相關的執(zhí)法與司法文件，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是加強對保外就醫(yī)的管理。2014年12月11日，最高人民法院下發(fā)了《關于罪犯交付執(zhí)行前暫予監(jiān)外執(zhí)行組織診斷工作有關問題的通知》，從如何規(guī)范暫予監(jiān)外執(zhí)行組織診斷工作、落實責任、嚴格程序和加強監(jiān)督等4個方面進行了規(guī)定。目前，全國法院系統(tǒng)已有江蘇、湖南、河北等8個高院制定了罪犯交付執(zhí)行前暫予監(jiān)外執(zhí)行組織診斷工作實施細則等規(guī)范性文件[1]。

二是刑罰執(zhí)行機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行的管理。2008年2月14日，公安部出臺了《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。對罪犯適用監(jiān)外執(zhí)行的條件，提請程序、審批和執(zhí)行程序等方面作出了規(guī)定。該《辦法》于2013年11月23日廢止，被同日施行的《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》所替代。2013年1月1日，公安部修訂并實施了《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》。對已羈押的被判處暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，由看守所將其交付社區(qū)矯正機構執(zhí)行。明確了留所執(zhí)行刑罰的罪犯可以適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的類型，對罪犯需要收監(jiān)執(zhí)行的程序進行了規(guī)定。修訂后的《看守所留所執(zhí)行刑罰罪犯管理辦法》對暫予監(jiān)外執(zhí)行的申請人的范圍進行了明確，對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的病情鑒定、妊娠檢查和生活不能自理的鑒定進行了規(guī)定。同時，還規(guī)定了保證人應當具備的法定條件。

三是加強對暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督。為防止和糾正暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管問題，2007年8月3日，最高人民檢察院印發(fā)了《關于加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》。2008年2月22日，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，對人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察任務、內容、方法、對糾正違法的程序和檢察建議進行了明確。2009年12月29日，最高人民檢察院發(fā)布了《關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》，其中第十五條規(guī)定要建立刑罰執(zhí)行同步監(jiān)督機制，發(fā)現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的提請、呈報、決定和裁定存在不當?shù)?，應當及時提出糾正意見。2014年6月23日，最高人民檢察院發(fā)布了《關于對職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件實行備案審查的規(guī)定》，主要是對原縣處級以上的職務犯罪實行備案審查制度。對職務犯罪進行備案審查的程序、時間和對職務犯罪暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)奶幚沓绦蜻M行了明確。

四是加強和規(guī)范暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行工作。2009年6月25日，中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合出臺了《關于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》，從交付執(zhí)行、監(jiān)督管理、檢察監(jiān)督和綜合治理4個方面對監(jiān)外執(zhí)行工作進行了規(guī)范。2014年10月24日，公安部、司法部、國家衛(wèi)生計生委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺了《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》，進一步明確了暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用范圍、審批程序和相關責任，對于堵住逃避刑罰執(zhí)行的漏洞具有重大意義。同時，對《保外就醫(yī)嚴重疾病范圍》作了全面修訂。

總體來講，我國暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律法規(guī)在不斷地修改和完善，以上文件對于我國暫予監(jiān)外執(zhí)行工作起到了重要的制度保障作用。但同時我們也應當看到，我國暫予監(jiān)外執(zhí)行制度都是分散在不同的條文中，缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和規(guī)范性，在執(zhí)法信息公開等方面還存在一些問題。因此，需要對暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律法規(guī)進行改革和完善。

二、暫予監(jiān)外執(zhí)行的實踐現(xiàn)狀

根據(jù)暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律法規(guī)的規(guī)定，全國各地進行了積極的司法實踐。總體來看，在暫予監(jiān)外執(zhí)行中保外就醫(yī)的比例較大，非法保外就醫(yī)的現(xiàn)象較為突出，同步檢察監(jiān)督還未能起到應有的效果。

(一)保外就醫(yī)在暫予監(jiān)外執(zhí)行中占有較大比重

筆者根據(jù)全國減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行信息網(wǎng)公布的信息進行統(tǒng)計*遺憾的是，我國至今沒有公布過全國統(tǒng)一的暫予監(jiān)外執(zhí)行人員數(shù)量統(tǒng)計數(shù)字。但是根據(jù)孟建柱書記的講話，我國從2003年開始社區(qū)矯正試點，2005年擴大試點，2009年全面試行。2003年到2013年10年來，全國累計接收社區(qū)服刑人員184.7萬人，解除社區(qū)矯正的113.8萬人?？梢钥闯觯覈磕杲邮丈鐓^(qū)矯正人員18萬多人，適用社區(qū)矯正的人員包括緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行人員三類，暫予監(jiān)外執(zhí)行人員只是其中一類。參見：孟建柱：《全面推進社區(qū)矯正工作促進社區(qū)服刑人員更好地融入社會》，http://www.sqjz.net/news/2014/0725/18.html，時間：2014-07-25，來源：中國社區(qū)矯正網(wǎng)。。全國在網(wǎng)上公布的暫予監(jiān)外執(zhí)行人數(shù)為1 183人，從暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用對象來看，其中，保外就醫(yī)有861人，占73%；懷孕或哺乳嬰兒的有264人，占22%；生活不能自理的有58人，占5%，具體見表1。

在暫予監(jiān)外執(zhí)行中保外就醫(yī)占絕大多數(shù)，達到了70%以上，其次是懷孕或哺乳嬰兒的罪犯占20%以上，最少的是生活不能自理的情況，只占5%左右。由此可見，與懷孕或哺乳嬰兒以及生活不能自理的情況相比，保外就醫(yī)的比例較高，其主要原因是保外就醫(yī)在法律中有比較明確的認定標準和完善的鑒定程序，根據(jù)刑事訴訟法和暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定的要求，對于身患疾病需要保外就醫(yī)的罪犯要到省級指定的醫(yī)院進行檢查鑒定，并對鑒定人的資格條件、鑒定結論的出具等方面作出了較為詳細的規(guī)定，便于在司法實踐中進行操作。而其他兩種情形的法定條件規(guī)定得較為粗疏，其認定標準和操作程序都不太明確，只作了原則性的規(guī)定，這在一定程度上使執(zhí)行人員在司法實踐中陷入了困境。

同時，從犯罪的性別比例情況來看，男性要遠遠大于女性，在暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯中，男性占比為70%，女性為30%，這也是懷孕或哺乳嬰兒的罪犯相對于保外就醫(yī)罪犯而言比例低的原因。

表1 2014年9月—2016年11月全國暫予監(jiān)外執(zhí)行人數(shù)分布情況

(二)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯以非暴力犯罪人員為主

從全國減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行信息網(wǎng)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，2014年9月至2016年11月，職務犯罪為178人，占15%；侵犯財產(chǎn)類犯罪224人，占19%；妨礙社會管理犯罪446人，占39%；破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪95人，占8%；侵犯人身權益類犯罪107人，占9%；其他犯罪113人，占10%，如表2所示。

表2 2014年9月—2016年11月全國暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯種類統(tǒng)計

從表2可以看出，在暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯中，占比較大的是妨礙社會管理犯罪，占39%，其次是侵犯財產(chǎn)類犯罪和職務類犯罪，分別占19%和15%。主要有以下幾個方面的原因:

一是從暫予監(jiān)外執(zhí)行的法定條件來看，暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯以保外就醫(yī)居多，根據(jù)《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第十一條的規(guī)定，取保人應當具有固定的住處和收入，能夠與被保證人共同居住或者居住在同一市、縣等條件。從經(jīng)濟條件上來講，職務犯罪的家庭經(jīng)濟情況相比其他性質犯罪的罪犯家庭經(jīng)濟情況總體上要好一些。因此，取保人的資格審查通過率相對而言要高一些。

二是從暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的人身危險性來看，職務犯罪一般都屬于非暴力性犯罪，罪犯人身危險性相比暴力性犯罪、毒品犯罪罪犯人身危險性要小。盡管暫予監(jiān)外執(zhí)行的立法目的是為了體現(xiàn)刑罰執(zhí)行的人道主義，以便罪犯最終能夠順利回歸社會。但法律也同樣規(guī)定，對于適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯須不具有人身危險性，這是罪犯能夠適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的前提條件之一，這也是保障社會公共安全的需要。

三是在暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯中，因吸食毒品、賣淫、盜竊等是妨礙社會管理秩序的主要組成部分。這些罪犯的特點是家庭經(jīng)濟條件一般都比較差。從筆者對C市S區(qū)的實地走訪中發(fā)現(xiàn)，這些罪犯大多數(shù)都沒有正式的工作，很多都是處于無業(yè)狀態(tài)，再加上經(jīng)濟條件的限制，很容易出現(xiàn)盜竊、吸食或販賣毒品等妨礙社會管理秩序的情況。這對于社會的正常秩序和安全穩(wěn)定也造成了一定的危害。同時，這也是在暫予監(jiān)外執(zhí)行中所占比重較大的原因。

(三)十八大后糾正了大量暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)那闆r

近年來，在暫予監(jiān)外執(zhí)行過程中違法辦關系案、人情案、金錢案等問題引起了社會的廣泛關注。其中，罪犯通過非法手段獲取保外就醫(yī)的現(xiàn)象較為突出。

2000年因犯故意殺人罪而被判處死緩、綽號“虎豹”的大連黑社會老大鄒顯衛(wèi)，在被投入監(jiān)獄后，通過花錢買通監(jiān)獄領導，兩次獲得減刑，最終被保外就醫(yī)，并再次釀成血案，從而牽出大連監(jiān)獄一串貪官[2]。

2000年，廣東省電白高考舞弊案主犯陳建明，因蹊蹺的保外就醫(yī)，在長達8年之久的時間內，從未進過監(jiān)獄大門[3]。廣東省江門市原副市長林崇中犯受賄罪被判處十年有期徒刑，他通過賄賂看守所相關人員，制作虛假的疾病鑒定證明材料，最后被暫予監(jiān)外執(zhí)行[4]。

湖南省司法廳副廳長，監(jiān)獄管理局局長劉萬清，通過向主管副局長、刑罰執(zhí)行部門等打招呼，允許經(jīng)辦人員在病理鑒定上造假，違法批準6名罪犯保外就醫(yī)，并為29名辦理罪犯保外就醫(yī)提供幫助，從中受賄20.7萬元[5]。湖南省監(jiān)獄管理局刑罰執(zhí)行處原處長李某某等24名相關人員，在任職期間通過權錢交易以及貪污受賄為罪犯違法呈報，最終使自己走上了犯罪道路，對社會造成了惡劣的影響[6]。

從司法實踐來看，罪犯通過非法手段騙取保外就醫(yī)的現(xiàn)象較為突出，這其中大多屬于職務犯罪的罪犯，他們往往是通過自己在任期間形成的影響力和人脈關系，采用鑒定造假等非法手段獲得保外就醫(yī)，嚴重損壞了司法公正和司法權威。

同時，值得注意的是在司法實踐中還存在本應保外就醫(yī)卻又沒有被保外就醫(yī)的情況。據(jù)司法部的統(tǒng)計顯示，我國監(jiān)獄關押的老病殘犯的比例為5%[7]。筆者于2016年11月在C市的女子監(jiān)獄調研中了解到，該監(jiān)獄現(xiàn)有在押犯2 000人，其中病犯有400多人，占在押犯總數(shù)的20%，被暫予監(jiān)外執(zhí)行的只有40人，占在押總人數(shù)的2%，占病犯的10%，也就是說大約有90%的病犯沒有被保外就醫(yī)。此外，實踐中還存在“一保就亡”的情況，如2016年11月12日，經(jīng)法院兩次開庭審理后，在四川省遂寧市射洪縣看守所等待判決的陳偉突然因“病重”被送往醫(yī)院，15天后死亡[8]。這些情況說明，無論是非法保外就醫(yī)還是應保未保的情況，都將對司法公正和司法權威造成嚴重的損害。

因此，我國檢察機關加大了檢察監(jiān)督力度，糾正了大量刑罰執(zhí)行不當?shù)那闆r(其中包括暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)那樾?。具體情況見表3。

表3 全國2010—2015年檢察機關糾正執(zhí)行不當情況統(tǒng)計

注：以上數(shù)據(jù)來源于2011—2016年最高人民檢察院工作報告。

從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，在司法實踐中，暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰執(zhí)行不當?shù)默F(xiàn)象突出。2014年，我國檢察機關在全國范圍內開展了減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行專項檢察活動，糾正了一批刑罰不當?shù)那闆r。從總體上來看，尤其是在十八大以后，全國檢察機關糾正了大量刑罰執(zhí)行不當?shù)那樾?，對于?guī)范暫予監(jiān)外執(zhí)行制度起到了積極的促進作用。

(四)暫予監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督的效果不理想

1996年《刑事訴訟法》只規(guī)定了檢察機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行的事后監(jiān)督職責，即在收到?jīng)Q定或者批準機關抄送的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書副本后，認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)模诜ǘㄆ陂g內提出書面糾正意見[9]。新《刑事訴訟法》將暫予監(jiān)外執(zhí)行檢察監(jiān)督由之前的事后監(jiān)督變成同步監(jiān)督。其中第二百五十五條規(guī)定“監(jiān)獄或看守所要將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的書面意見抄送人民檢察院，人民檢察院可以向決定或者批準機關提出書面意見”；第二百五十六條規(guī)定“人民檢察院對暫予監(jiān)外執(zhí)行決定行使監(jiān)督權，要求人民法院做出暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的也應當向人民檢察院送達決定書，人民檢察院認為執(zhí)行不當?shù)模瑳Q定或批準機關應當重新進行核查”。這一修改有利于提高暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督的實效和力度，是對檢察同步監(jiān)督在刑罰改革執(zhí)行上的落實，也是完善立法過程中的一大進步。

然而，新《刑事訴訟法》實施以來，暫予監(jiān)外執(zhí)行同步檢察監(jiān)督的效果卻并不明顯或者說還未達到預期。檢察機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行的檢察監(jiān)督主要還是停留于書面審查。在暫予監(jiān)外執(zhí)行申請與決定環(huán)節(jié)仍然采用書面審查相關材料的方式，在社區(qū)矯正過程中也只是對檔案和復查報告等材料進行審查。這種書面審查方式不利于發(fā)現(xiàn)和糾正刑罰執(zhí)行中存在的違法行為。在實踐中，暫予監(jiān)外執(zhí)行事前監(jiān)督還未落實，而事中檢察監(jiān)督也存在乏力現(xiàn)象。據(jù)筆者調研發(fā)現(xiàn)，C市S區(qū)法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件，大多都是在做出決定后才將《暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書》抄送人民檢察院，在決定前并沒有將暫予監(jiān)外執(zhí)行的意見副本抄送人民檢察院，人民檢察院也未對法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件在事中提出檢察意見。此外，暫予監(jiān)外執(zhí)行事后檢察監(jiān)督流于形式。

三、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的改革方向

新《刑事訴訟法》頒布實施之后，我國暫予監(jiān)外執(zhí)行制度得到了發(fā)展，也取得了一定的成效，但在司法實踐以及立法中仍然存在諸多不足。因此，需要對我國的暫予監(jiān)外執(zhí)行制度進行進一步的規(guī)范和加強。我國暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的改革應當以法律法規(guī)統(tǒng)一化、執(zhí)法信息公開化、執(zhí)法流程信息化和執(zhí)法標準規(guī)范化為方向。

(一)法律法規(guī)統(tǒng)一化

法律法規(guī)統(tǒng)一化就是要求法律法規(guī)之間要協(xié)調統(tǒng)一，不能出現(xiàn)立法上的矛盾和沖突，要達到規(guī)范標準和統(tǒng)一的總體要求，以便于讓司法機關在司法實踐中能夠按照統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)進行執(zhí)行。而暫予監(jiān)外執(zhí)行法律法規(guī)的統(tǒng)一化就是要求暫予監(jiān)外執(zhí)行相關法律法規(guī)之間要消除立法上的矛盾和沖突，便于暫予監(jiān)外執(zhí)行制度得到有效實施。

目前，我國暫予監(jiān)外執(zhí)行在立法上的沖突主要體現(xiàn)在新《刑事訴訟法》與《看守所條例》《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》之間。新《刑事訴訟法》與《看守所條例》在保外就醫(yī)的疾病范圍界定上有較大出入。1990年3月17日《看守所條例》正式實施，其中第十條對看守所不予收押的情形做出了規(guī)定，包括患有精神病或急性傳染病的、其他嚴重疾病以至于有發(fā)生生命危險可能性和生活不能自理3種情況，只要是以上情形之一，看守所都將拒絕收監(jiān)執(zhí)行。但是，根據(jù)新《刑事訴訟法》的規(guī)定，在可以適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形當中，嚴重疾病的范圍是以《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》的疾病范圍為判斷依據(jù)，這就產(chǎn)生了對于疾病類型的認定標準不一的問題。

《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第五條規(guī)定了可以適用監(jiān)外執(zhí)行的對象還包括已經(jīng)減刑為有期徒刑的罪犯，第七條具體規(guī)定了故意殺人、強奸等犯罪的罪犯應當在減為有期徒刑后執(zhí)行有期徒刑7年以上方可適用暫予監(jiān)外執(zhí)行，進一步將適用范圍擴大到原判死刑緩期兩年執(zhí)行的范圍；而新《刑事訴訟法》規(guī)定的適用范圍只局限于被判處有期徒刑、拘役以及被判處無期徒刑的懷孕或哺乳嬰兒的婦女。因此，《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》與新《刑事訴訟法》規(guī)定的適用對象的范圍不一致。對于無期徒刑、死刑緩期兩年執(zhí)行的罪犯是否能夠適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的問題，新《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》均給出了不同的答案，導致了在司法適用上的無所適從。

因此，在暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的改革完善中，應對相關的法律法規(guī)進行統(tǒng)一，實現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行法律法規(guī)統(tǒng)一化，從而解決立法之間相互矛盾的問題。對暫予監(jiān)外執(zhí)行的相關法律法規(guī)做出統(tǒng)一的規(guī)定，如刑事訴訟法、刑法、監(jiān)獄法、暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定以及即將出臺的社區(qū)矯正法等法律法規(guī)之間要統(tǒng)一，避免各個法律法規(guī)之間產(chǎn)生沖突，實現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行法律法規(guī)統(tǒng)一化，從而解決立法之間的相互矛盾的問題，便于司法行政機關在執(zhí)行過程中按照統(tǒng)一的法律法規(guī)執(zhí)行。從而，避免執(zhí)行過程中的隨意性，為暫予監(jiān)外執(zhí)行的有效實施提供統(tǒng)一準確的法律依據(jù)。

(二)執(zhí)法信息公開化

如果說法律對無限行使權力的做法設置了障礙，并試圖維持一定的社會均衡，所以在許多方面我們都必須把法律視為社會生活中的一種限制力量[10]，那么，信息公開則是公民對公權力運行進行監(jiān)督防止權力濫用、滋生腐敗的利劍。最高人民法院院長周強指出：“深入推進司法公開，著力構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進執(zhí)行信息公開，建立執(zhí)行信息公開網(wǎng)?！盵11]隨著社會主義政治文明的發(fā)展，僅僅公開案件審理過程已經(jīng)遠遠不能適應人民群眾對提高司法透明度的要求[12]。因此，在暫予監(jiān)外執(zhí)行制度未來的改革中，暫予監(jiān)外執(zhí)行應當進一步加強公開的廣度和深度，加強和推進執(zhí)法信息公開化和執(zhí)法流程信息化建設。

暫予監(jiān)外執(zhí)行制度歷來因為執(zhí)法不透明極易產(chǎn)生權力尋租而飽受詬病。為規(guī)范制度運行，2013年11月21日，最高人民法院出臺了《最高人民法院關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》，要求審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開。此外，在暫予監(jiān)外執(zhí)行過程中，應當采用信息化的手段，使執(zhí)行過程全程留痕，實現(xiàn)執(zhí)法流程信息化。2014年初，中央政法委出臺了《關于嚴格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行切實防止司法腐敗的意見》，對3類罪犯的“五個一律”規(guī)定重點突出了“陽光司法”的總體要求，強化了司法公開本質。尤其是對職務犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪3類罪犯的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，一律實行“網(wǎng)上公示、公開開庭、代表旁聽、文書公開和違紀重罰”，其目的就是要把刑罰執(zhí)行變更的情況公之于眾，從而在更大范圍內接受監(jiān)督。

2014年12月1日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合印發(fā)的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第十三條規(guī)定 “對經(jīng)審議決定對罪犯提請暫予監(jiān)外執(zhí)行的，應當在監(jiān)獄、看守所內進行公示”，第十四條規(guī)定“暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書應當網(wǎng)上公開”，為暫予監(jiān)外執(zhí)行信息公開提供了法律依據(jù)。

執(zhí)法信息公開是打造“陽光司法”、促進司法公正的重要手段。我國暫予監(jiān)外執(zhí)行信息公開化的改革應當從以下幾個方面著手：

一是在信息公開的范圍上，應當堅持以“公開為原則，不公開為例外”的標準，除法律明確規(guī)定的不宜公開的都應當公開。

二是在公開的方式上，要堅持網(wǎng)上網(wǎng)下并舉的公開方式。在暫予監(jiān)外執(zhí)行中，除在全國減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行信息網(wǎng)上進行公開外，還要在監(jiān)獄系統(tǒng)和公安系統(tǒng)的網(wǎng)上進行公開。此外，還應當在監(jiān)禁場所、社區(qū)等地方通過公示欄等方式進行公開。

三是在公布的主體上，與暫予監(jiān)外執(zhí)行有關的法院、公安機關、檢察院和司法行政機關都要納入信息公開的主體。在公開的內容上，應當全面和準確。從而，加強對暫予監(jiān)外執(zhí)行信息全面公開的力度。

四是在公開的廣度和深度上要進一步加強。暫予監(jiān)外執(zhí)行的公開應當將案件的基本情況、暫予監(jiān)外執(zhí)行的期限等信息進行全面準確的公開。要加強公開的力度，僅僅是提請決定的公示和決定文書公開不足以使暫予監(jiān)外執(zhí)行制度走向執(zhí)法透明化，還需檢務公開、獄務公開、社區(qū)矯正監(jiān)管信息公開并舉，對暫予監(jiān)外執(zhí)行信息實行全程同步公開。

(三)執(zhí)法流程信息化

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求加強行政執(zhí)法信息化建設和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。2016年5月20日，習近平在主持召開的中央全面深化改革領導小組第二十四次會議上發(fā)表講話強調：“要實現(xiàn)執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，保障執(zhí)法質量和執(zhí)法公信力不斷提高?！盵13]隨著信息技術的不斷發(fā)展，利用信息化手段推進執(zhí)法工作規(guī)范化是一種有效的途徑，執(zhí)法流程信息化是我國暫予監(jiān)外執(zhí)行未來的改革方向。

目前，我國還沒有形成暫予監(jiān)外執(zhí)行統(tǒng)一的信息管理平臺，各個系統(tǒng)之間沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，都是在各自系統(tǒng)內部運行。這也是在暫予監(jiān)外執(zhí)行過程中罪犯出現(xiàn)脫管、漏管的原因之一。由于沒有建立信息管理系統(tǒng)，再加上部分法律文書和執(zhí)行通知書未及時送達縣級司法行政機關，導致交付脫節(jié)。如C市從2012年至2015年7月，全市共糾正脫管、漏管1 421人，對矯正期間犯罪或嚴重違法的，建議收監(jiān)507人[14]。

目前，在暫予監(jiān)外執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)中，信息化管理走在前列的是社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)。截至目前，已有17萬條社區(qū)服刑人員的基本信息通過國家電子政務外網(wǎng)與司法部機關實行互聯(lián)互通。2016年3月，在天津、上海、河北、內蒙、廣東、海南、重慶、貴州、福建、陜西、青海、寧夏12個省(區(qū)、市)進行了擴大試點工作。當前，其他各試點省份正在積極有序地推進該項工作[15]。

加強暫予監(jiān)外執(zhí)行制度執(zhí)法流程信息化建設，實現(xiàn)從暫予監(jiān)外執(zhí)行的申請到?jīng)Q定、保外就醫(yī)的鑒定、社區(qū)矯正的實施以及人民檢察院對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督等情況通過信息化平臺進行管理，具體來講要從以下幾方面著手：一是要構建執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質量網(wǎng)上考核信息化管理模式；二是形成執(zhí)法數(shù)據(jù)交換及共享機制。人民法院、監(jiān)獄機關、公安機關和社區(qū)矯正機構建立服刑人員統(tǒng)一的信息交換平臺，實現(xiàn)刑罰執(zhí)行的動態(tài)數(shù)據(jù)庫，以便各司法行政機關及時全面掌握罪犯的信息。通過執(zhí)法流程信息化建設，一方面可以讓法院、公安機關、監(jiān)獄和司法行政機關清楚地知道暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件目前流轉在哪個環(huán)節(jié)，罪犯現(xiàn)在處于什么樣的狀態(tài)，另一方面也可以加強對各相關機構的監(jiān)督，督促每個環(huán)節(jié)的工作真正落實到部門和具體經(jīng)辦人員。從而，確保暫予監(jiān)外執(zhí)行的效果。

(四)執(zhí)法標準規(guī)范化

構建刑事執(zhí)法標準規(guī)范化體系是正確貫徹和準確實施各項法律的基本要求，尤其是刑罰執(zhí)行機關在執(zhí)法過程中要嚴格按照執(zhí)法標準正確執(zhí)法。2016年7月26日，公安部召開了全國公安機關規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓會，會議要求進一步推進執(zhí)法規(guī)范化建設、提升執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。要使執(zhí)法中不嚴格、不規(guī)范、不公正、不文明等突出問題得到有效解決，必須站在更高的起點上推進執(zhí)法規(guī)范化建設[16]。2016年9月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》提出：“構建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、有力的執(zhí)法保障體系，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化，保障執(zhí)法質量和執(zhí)法公信力不斷提高，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義?！盵17]

暫予監(jiān)外執(zhí)行作為刑罰執(zhí)行的一種變更方式，也屬于刑罰執(zhí)行的范疇。在刑罰執(zhí)行過程中，還存在疾病鑒定的操作程序規(guī)范不具體、保證人制度不完善等問題。這些問題反映出在暫予監(jiān)外執(zhí)行的過程中，還缺乏較為規(guī)范的執(zhí)法標準，各個機關在操作時也難以統(tǒng)一執(zhí)法。

執(zhí)法標準規(guī)范的改革方向應該是細化暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)法標準，為暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行機關提供在審批、保外就醫(yī)鑒定和社區(qū)矯正執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范化標準和具有可操作性的執(zhí)法指引。

因此，在暫予監(jiān)外執(zhí)行執(zhí)法標準規(guī)范化的改革中，應從以下幾個方面著手：一是確立暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)法依據(jù)，使暫予監(jiān)外執(zhí)行在每個環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動都有具體的法律、法規(guī)和政策依據(jù)。二是規(guī)范執(zhí)法程序。明確暫予監(jiān)外執(zhí)行申請與決定程序、保外就醫(yī)的鑒定程序、社區(qū)矯正程序和檢察監(jiān)督程序。從而，確保在執(zhí)行過程中能夠按照規(guī)范的程序和要求進行。三是規(guī)范執(zhí)法行為。通過明確的程序規(guī)范，清晰劃分暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)法邊界，確保執(zhí)行過程都在暫予監(jiān)外執(zhí)行相關的法律框架內運行，提高執(zhí)行的效率和效果。從而，維護司法權威，彰顯司法公平與公正，讓人民群眾從每個暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件中感受到司法的公平正義。

[1] 王少南.全面推進人民法院暫予監(jiān)外執(zhí)行組織診斷工作，切實保障刑罰有效實施[N/OL].人民法院報，2016-09-27(3)[2017-01-03].http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/09/id/2136982.shtml.[2] 記者.誰在縱容“虎豹”橫行[EB/OL].(2013-01-04)[2016-12-23].http://www.gmw.cn/01wzb/2002-12/12/08-A04D54BB4F716EC348256C8D00055A9D.htm.

[3] 孔博,詹奕嘉.廣東電白縣高考舞弊案主管脫管8年后被抓[EB/OL].(2011-03-20)[2016-12-23].http://politics.people.com.cn/GB/1027/14185729.htm.

[4] 趙楊.江門原常務副市長林崇中被判刑10年 判刑后竟逍遙牢外[EB/OL].(2011-08-05) [2016-12-23].http://fanfu.people.com.cn/GB/15338739.html.

[5] 記者.幫助犯人“減假保”另類越獄尋租[EB/OL].(2011-01-12)[2016-12-23].http://view.news.qq.com/a/20110112/0000006.htm.

[6] 劉怡斌.湖南公布查辦瀆職侵權犯罪24件典型案例[EB/OL].(2011-05-26)[2016-12-23].http://fanfu.people.com.cn/GB/14740258.html.

[7] 郭建安.社區(qū)矯正通論[M].北京：法律出版社,2004:423.

[8] 中國日報網(wǎng)記者.在押人員送醫(yī)死亡[EB/OL].(2016-12-25)[2016-12-27].http://www.ddsb.cn/news/gupiao/2016122595801.html.

[9] 孫謙.人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)理解與適用[M].北京：中國檢察出版社，2012:471.

[10]E.博登海默.法理學-法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京：中國政法大學出版社，2004:373.

[11]周強.著力構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制[EB/OL].(2015-03-12)[2016-12-27].http://news.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015-03/12/c_127573127.htm。

[12]高一飛.走向透明的中國司法——兼評司法改革的公開[J].中州學刊,2012(6):60-64.

[13]實現(xiàn)執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法流程信息化[EB/OL].(2016-05-23)[2016-12-20].http://news.21 csp.com.cn/c3/201605/11349293.html.[14]重慶市人民檢察院關于刑事執(zhí)行法律監(jiān)督工作情況的報告[EB/OL].(2015-11-09) [2016-11-20].http://www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/195053.html.

[15]司法部.全國社區(qū)矯正信息化聯(lián)網(wǎng)試點工作積極推進[EB/OL].(2016-04-08)[2016-12-22].http://www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2016-04/08/content_6567509.htm?node=30092.[16]司法部.扎實推進執(zhí)法規(guī)范化建設全面提升執(zhí)法能力和水平[EB/OL].(2016-07-27) [2016-12-22].http://www.mps.gov.cn/n2254098/n4904352/c5435600/content.html.

[17]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》[EB/OL].(2016-09-27)[2016-12-22].http://money.163.com/16/0927/19/C209J6Q2002580S6.html.

(責任編輯 馮 軍)

Practical View and Reform Direction of Temporary Execution Outside Prison

GAO Yi-fei, WANG You-hai

(Faculty of Law, Southwest University of Political Science & Law，Chongqing 401120, China)

The Criminal Procedure Law and Prison Law amended in 2012 corrected and improved the temporary execution outside prison system, and a series of important law enforcement documents and judicial documents were enacted after the 18thNational Congress of Communist Party of China to correct the undue temporary execution outside prison. In legal practice, parole for medical treatment takes a large proportion of temporary execution outside prison, and illegal parole for medical treatment is conspicuous accordingly. And the result of inspection and supervision is not satisfied too. For the purpose of reforming temporary execution outside prison system, the following four points should be completed with great efforts: unification of laws and regulations, publicity of law enforcement information, informationization of law enforcement process, standardization of law enforcement standards.

execution outside prison; parole for medical treatment; community correction; inspection and supervision

2017-01-15 基金項目：國家社會科學基金重點項目“司法公開實施機制研究”(14AFX013)；最高人民法院重大理論課題“司法領域公民知情權研究”(2014sp010)；中國法學會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題“司法公開實施狀況評估和建議”(CLS(2015)ZDZX10)

高一飛( 1965—)，男，湖南桃江人，教授，博士生導師，研究方向：刑事訴訟、司法制度。

高一飛，汪友海.暫予監(jiān)外執(zhí)行的實踐圖景與改革方向[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(2):70-79.

format：GAO Yi-fei,WANG You-hai.Practical View and Reform Direction of Temporary Execution Outside Prison[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):70-79.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.010

D915.3

A

1674-8425(2017)02-0070-10