文/劉宏斌

開(kāi)源節(jié)流 提高110接處警效率

文/劉宏斌

電話報(bào)警是隨著電話普及應(yīng)運(yùn)而生的。最開(kāi)始是沒(méi)有統(tǒng)一的報(bào)警電話的，需要報(bào)警人自行查找當(dāng)?shù)鼐觳块T(mén)的電話。為方便群眾報(bào)警，滿足社會(huì)公共安全需要，經(jīng)政府與電話運(yùn)營(yíng)商協(xié)議，統(tǒng)一了報(bào)警電話號(hào)碼，并實(shí)行免費(fèi)報(bào)警，且僅限于警情報(bào)警。

以美國(guó)報(bào)警電話為例，911最開(kāi)始僅限于緊急事件報(bào)警。隨著社區(qū)警務(wù)的開(kāi)展，911報(bào)警電話也開(kāi)始接受處理非緊急警務(wù)報(bào)警。20世紀(jì)90年代，美國(guó)報(bào)警電話911開(kāi)始普及。目前，美國(guó)報(bào)警電話能夠?qū)崿F(xiàn)警情的分類處理和電話定位，既提升了警情處理的效率，又密切了警民關(guān)系，促進(jìn)了警務(wù)工作社會(huì)化。

20世紀(jì)80年代，我國(guó)電話普及，110報(bào)警電話開(kāi)始出現(xiàn)。1987年6月，公安部下發(fā)了《關(guān)于大中城市公安局普遍建立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的通知》，要求各大中城市公安局在兩年內(nèi)普遍建立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)。自此，110報(bào)警電話正式成為110報(bào)警服務(wù)臺(tái)。隨著通訊技術(shù)的發(fā)展，報(bào)警服務(wù)臺(tái)也可以接受短信報(bào)警、微信報(bào)警、電子郵件報(bào)警等。

隨著我國(guó)110報(bào)警服務(wù)的運(yùn)行，110、122、119三臺(tái)合一。一些地方在公安改革實(shí)踐中，還擴(kuò)大了110接警范圍，將一些其他行政部門(mén)管轄的非警務(wù)類社會(huì)公共需求電話納入110報(bào)警服務(wù)范圍，其中漳州110接處警的“四有四必”承諾，就是這一時(shí)期的典型代表。1996年8月，公安部在漳州召開(kāi)全國(guó)城市110報(bào)警服務(wù)臺(tái)建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣漳州110“快速反應(yīng)”機(jī)制。

110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的功能與困境

經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)取得了巨大的社會(huì)效果。隨著通訊技術(shù)和信息處理技術(shù)的發(fā)展，其功能結(jié)構(gòu)更為強(qiáng)大，但也同時(shí)面臨著巨大的社會(huì)壓力和內(nèi)部組織壓力。

110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的功能。目前，我國(guó)110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)是110警務(wù)指揮信息中心，具有統(tǒng)一接受群眾報(bào)警、快速處置指揮以及信息研判等功能。其基本工作分為接警受理、詢問(wèn)警情、判別性質(zhì)、審核要素、下達(dá)指令、受警處置、信息反饋、登記審核等八個(gè)流程要素。

根據(jù)公安部《110接處警工作規(guī)則》第十三條規(guī)定，110接警工作實(shí)行“一級(jí)接警”，即統(tǒng)一由城市或者縣（旗）公安局110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接警。市局110指揮中心負(fù)責(zé)一級(jí)接警，110接警后轉(zhuǎn)由市區(qū)各派出所直接負(fù)責(zé)處置。在實(shí)際操作中，一般110將警情轉(zhuǎn)接到街面執(zhí)勤民警或者轄區(qū)公安派出所后，執(zhí)勤民警仍需要對(duì)所報(bào)警情作進(jìn)一步的核實(shí)，以決定后續(xù)處置措施。因此，110接處警行為實(shí)際上包含了“接警”與“處警”兩部分。

110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)面臨的困境。目前來(lái)看，110接處警中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩方面。一是在“接警”階段，報(bào)警種類復(fù)雜，無(wú)效報(bào)警數(shù)量多。二是大量報(bào)警所帶來(lái)的直接后果就是基層執(zhí)法民警接警負(fù)擔(dān)重。

根據(jù)《110接處警工作規(guī)則》第十一條規(guī)定，110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的報(bào)警受理范圍主要包括對(duì)危及公共安全、人身或者財(cái)產(chǎn)安全迫切需要處置的緊急報(bào)警、求助和對(duì)正在發(fā)生的民警嚴(yán)重違法違紀(jì)行為的投訴。其核心體現(xiàn)為110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的受理對(duì)象為緊急警務(wù)，需要執(zhí)勤民警及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)緊急處置，否則可能會(huì)對(duì)社會(huì)安全、公民人身財(cái)產(chǎn)安全造成損害或破壞。

但在實(shí)際工作中，許多報(bào)警與110報(bào)警服務(wù)臺(tái)受理報(bào)警的范圍不符。例如，根據(jù)2016年5月1日澎湃新聞報(bào)道，近年來(lái)河北省公安機(jī)關(guān)110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接警量大幅攀升，其中非警務(wù)群眾求助、糾紛、咨詢占比較重，擠占了有限的公安接警資源和處警力量。據(jù)《山東商報(bào)》報(bào)道，2015年，河北警方接到各種無(wú)效報(bào)警多達(dá)1009萬(wàn)起，其中不少奇葩報(bào)警電話令警員疲于應(yīng)對(duì)，騷擾電話占全部警情的28%，比有效警情還要多。2015年1月至11月，全國(guó)110接警1.24億起，而無(wú)效報(bào)警就多達(dá)5076.1萬(wàn)起。

在“處警”階段存在的問(wèn)題。接警負(fù)擔(dān)重一直為基層民警所詬病，民警需要接警處置的報(bào)警數(shù)量持續(xù)上升。例如，《法治思維視角下的110接處警群眾滿意度研究》的作者唐峰曾經(jīng)引用了這樣一組數(shù)據(jù)：2011年，威海市公安局人均接警負(fù)擔(dān)317.3起；2012年為348起，同比增長(zhǎng)9.68%；2013年人均接警427.2起，同比增長(zhǎng)22.76%?；鶎用窬犹幘粌H是簡(jiǎn)單的警情處置，還有大量的后期調(diào)查、案件處理、檔案整理、信息采集等一系列后續(xù)工作?！渡罨?10接處警工作機(jī)制的若干思考——以義烏市為例》的作者劉曉勇也曾經(jīng)調(diào)查了義烏市公安局江東派出所民警疲于應(yīng)對(duì)報(bào)警工作的情況。作者指出：“目前全所日均接處警80余起，實(shí)際編班接處警民警16人，四人四天一班，24小時(shí)不間斷接處警，按接處警半小時(shí)的簡(jiǎn)單警情計(jì)算，僅先期接處警時(shí)間人均就達(dá)10小時(shí)，加上立案受理、調(diào)解糾紛、詢問(wèn)訊問(wèn)和制作文書(shū)等大量善后‘消化’工作，一個(gè)班次工作時(shí)間通常要達(dá)36小時(shí)。全所民警平均每周加班24小時(shí)以上的占93%?！?/p>

李雙春/攝影

困境原因分析

從總體上看，110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行面臨困境的深層次原因是警務(wù)資源的供需矛盾問(wèn)題，也折射了警務(wù)工作中的管理與服務(wù)的平衡問(wèn)題，其最終直接體現(xiàn)在接處警工作上，就是警務(wù)效率與社會(huì)公眾的安全需求和保障之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。

從理論上看，110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行面臨警務(wù)資源的供需矛盾問(wèn)題，體現(xiàn)了在有限的警務(wù)資源背景下，110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)的接報(bào)警數(shù)量在固定時(shí)間內(nèi)具有一個(gè)承載數(shù)量上限，超過(guò)上限閾值，將會(huì)導(dǎo)致接報(bào)警的電話難以進(jìn)入報(bào)警平臺(tái)；而接處警的執(zhí)勤民警在固定時(shí)間范圍內(nèi)也具有處置報(bào)警數(shù)量的上限，超過(guò)固定閾值，將導(dǎo)致執(zhí)勤民警所能夠提供的有效警務(wù)服務(wù)下降。也就是說(shuō)，當(dāng)超越警務(wù)資源所能提供的警務(wù)服務(wù)數(shù)量臨界值，警務(wù)服務(wù)的效率和質(zhì)量將會(huì)下降。

有限政府理論。根據(jù)有限政府理論，警察的法定職責(zé)受到法律限制，無(wú)權(quán)處理許多非警務(wù)事務(wù)。同時(shí)，政府其他部門(mén)應(yīng)在法定權(quán)限范圍內(nèi)履行職責(zé)，不能夠被警務(wù)工作所代替，否則就會(huì)出現(xiàn)非法越權(quán)，或者不作為、怠政等違法問(wèn)題。因此，各司其職是法治對(duì)政府各部門(mén)的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性治理的保證。否則，事事由警察干預(yù)或處理，則有違法治，甚至有產(chǎn)生警察極權(quán)的危險(xiǎn)。

有限警務(wù)資源理論。按照有限警務(wù)資源理論，社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致警務(wù)資源增長(zhǎng)難以滿足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求，警務(wù)資源不足是當(dāng)今社會(huì)的普遍現(xiàn)象。為了有效利用警務(wù)資源，必須合理配置警力，分類處置警情，擴(kuò)大社會(huì)參與，提高警務(wù)效率效能。

從我國(guó)警務(wù)實(shí)踐看，我國(guó)警務(wù)資源的有限性與社會(huì)公共安全需求巨大性之間存在供需矛盾。同時(shí)，由于警務(wù)工作的過(guò)度泛化，導(dǎo)致社會(huì)公共需求往往被無(wú)限制地等同于社會(huì)公共安全需求，無(wú)形中擴(kuò)大了警務(wù)工作量，也最終導(dǎo)致110接處警數(shù)量上升，而處警效率和效果下降。

解決方法

根據(jù)有限警務(wù)資源理論，當(dāng)警務(wù)資源難以滿足社會(huì)安全需求時(shí)，解決的方法主要是開(kāi)源節(jié)流。具體而言，一是社會(huì)參與，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與警務(wù)活動(dòng)。這其中主要是讓其他政府部門(mén)或社會(huì)組織的職責(zé)、職能回歸本體，更好地承擔(dān)自身應(yīng)該履行的社會(huì)管理職責(zé)，讓警察能夠從非警務(wù)活動(dòng)中脫身減負(fù)，使警察更加專注地完成警務(wù)工作職責(zé)；二是優(yōu)化警務(wù)資源配置，提高警務(wù)資源的有效使用效率。這其中主要是解決基層執(zhí)法民警的警力問(wèn)題，合理配置基層執(zhí)法民警數(shù)量，對(duì)報(bào)警數(shù)量負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)增加警力，降低單個(gè)民警的工作強(qiáng)度。

針對(duì)110接處警現(xiàn)狀，首先應(yīng)明確110接處警的受理范圍，嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)人民警察法》的警察職責(zé)范圍、《110接處警工作規(guī)則》，以及《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則（第三版）》受理110報(bào)警。對(duì)于非警務(wù)報(bào)警應(yīng)根據(jù)報(bào)警性質(zhì)、事項(xiàng)及時(shí)進(jìn)行分流、轉(zhuǎn)接、提醒，避免非警務(wù)報(bào)警占用報(bào)警電話通道。其次，明確非緊急警務(wù)的概念內(nèi)涵，真正落實(shí)《110接處警工作規(guī)則》第十一條“對(duì)其他非緊急報(bào)警、求助和投訴，處警民警應(yīng)當(dāng)視情盡快處理”的規(guī)定處置警情，同時(shí)賦予執(zhí)勤民警對(duì)非緊急警務(wù)處置的決定權(quán)，避免對(duì)非緊急警務(wù)及時(shí)處置可能導(dǎo)致的警力資源浪費(fèi)。最后，加強(qiáng)社會(huì)宣傳，讓政府組織、社會(huì)公眾了解110報(bào)警系統(tǒng)的重要社會(huì)意義，合理使用110報(bào)警系統(tǒng)，防止理解偏差、誤解導(dǎo)致的對(duì)110報(bào)警系統(tǒng)的資源浪費(fèi)?！?/p>